Uitspraak
201011854/1/T1/H3.
Datum uitspraak: 10 augustus 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te Amsterdam,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 november 2010 in zaak nr. 09/397 in het geding tussen:
[appellante]
en
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 december 2007 heeft het college de aanvraag van [appellante] om een vervangingsvergunning voor woonboot "Pieternella" afgewezen.
Bij besluit van 17 december 2008 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 2 november 2010, verzonden op 3 november 2010, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en een verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 december 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 10 januari 2011.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellante] heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2011, waar [appellante], vertegenwoordigd door haar [echtgenoot], bijgestaan door mr. D.H. Woelinga, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.G. Blees, werkzaam bij Waternet, en J. de Jonge, voorzitter van de Commissie Historische Schepen (hierna: CHS), zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.
Ingevolge artikel 2.3.3, eerste lid, van de Verordening op de haven en het binnenwater 2006 is het verboden zonder vergunning van het college een woonboot te vervangen.
Ingevolge het tweede lid kan het college ten aanzien van het vervangen nadere regels stellen; het college kan daarbij onderscheid maken naar categorieën woonboten.
Ingevolge het derde lid zijn artikel 2.3.1, tweede en derde lid, van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 2.3.1, tweede lid, kan de vergunning worden geweigerd in het belang van de welstand, ordening, de veiligheid, het milieu en de vlotte en veilige doorvaart.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Richtlijnen bij vervanging van woonboten (hierna: de vervangingsrichtlijnen) worden de volgende categorieën woonboten onderscheiden:
a. een woonschip: een woonboot die herkenbaar is als een van origine varend schip en die, naar gelang het type schip, in elk geval is voorzien van originele kenmerken, zoals een stuurhut, een roer, gangboorden, een luikenkap, een mast en zwaarden. In geen geval mag het schip voorzien zijn van een opbouw die niet als authentiek kan worden aangemerkt;
b. een woonvaartuig: een woonboot met een casco dat herkenbaar is als dat van een van origine varend schip, waaronder begrepen een dekschuit, met daarop een gehele of gedeeltelijke opbouw die niet als authentiek kan worden aangemerkt;
c. (...).
Ingevolge artikel 3, eerste lid, wordt een vergunning voor het vervangen van een woonboot slechts verleend indien ter plaatse voldoende ruimte beschikbaar is voor de vervangende woonboot.
Ingevolge het tweede lid mag de vervangende woonboot, onverminderd het bepaalde in het eerste lid en ongeacht de maten van de te vervangen woonboot, van maximaal de volgende afmetingen zijn:
a. indien de vervangende woonboot een woonschip is:
lengte: 30,00 meter;
breedte: 5,00 meter;
hoogte: 2,50 meter;
b. indien de vervangende woonboot een woonvaartuig is:
lengte: 25,00 meter;
breedte: 5,00 meter;
hoogte: 2,50 meter;
c. (...).
Ingevolge artikel 5 kan Pro in afwijking van het in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder a, bepaalde vergunning worden verleend voor overschrijding van de maximale hoogte voor attributen die het scheepskarakter onderstrepen, zoals de stuurhut (mits demontabel), de masten, de ankerlieren, enz., zulks ter beoordeling van het college.
2.2. Bij brief van 27 juli 2007 heeft [appellante] een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het vervangen van de "Pieternella", gelegen aan de [locatie] te Amsterdam, door een andere woonboot, genaamd "Anna-Sjoerdina".
2.3. In het besluit op bezwaar van 17 december 2008 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de huidige opbouw van de "Anna-Sjoerdina" niet authentiek is in de zin van artikel 1 van Pro vervangingsrichtlijnen. Het college heeft de "Anna-Sjoerdina" aangemerkt als woonvaartuig als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de vervangingsrichtlijnen. Het college heeft hieraan de adviezen van de CHS van 11 september 2007 en 29 april 2008 ten grondslag gelegd. Dit betekent dat artikel 5 van Pro de vervangingsrichtlijnen in dit geval niet geldt en [appellante] niet voor een vervangingsvergunning in aanmerking komt, aldus het college.
2.4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat de huidige opbouw van de "Anna-Sjoerdina" niet als authentiek kan worden aangemerkt, omdat deze niet past bij de oorspronkelijke bestemming van de "Anna-Sjoerdina" als vrachtschip, en het de woonboot heeft kunnen kwalificeren als een woonvaartuig als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de vervangingsrichtlijnen. De "Anna-Sjoerdina" voldoet vanwege de te grote hoogte niet aan het bepaalde in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de vervangingsrichtlijnen en [appellante] kan nu sprake is van een woonvaartuig geen beroep doen op artikel 5 van Pro die richtlijnen, aldus de rechtbank in de aangevallen uitspraak.
2.5. [appellante] betoogt dat de opbouw van de "Anna-Sjoerdina" authentiek is en dat de woonboot moet worden aangemerkt als een woonschip. Zij voert aan dat de rechtbank ten onrechte de door het college gegeven uitleg van het begrip "authentiek" niet onjuist heeft geacht. [appellante] acht de door het college in deze procedure voorgestane uitleg van dit begrip te beperkt, nu daardoor vervanging met woonschepen praktisch onmogelijk wordt. Het college heeft volgens [appellante] met de redenering dat ten aanzien van het begrip "authentiek" dient te worden aangesloten bij de oorspronkelijke bestemming van een schip, een beleidswijziging doorgevoerd zonder dat de gemeenteraad daartoe een besluit heeft genomen en zonder dat deze beleidswijziging is gepubliceerd. Voorts beroept [appellante] zich, onder verwijzing naar het onderzoeksverslag van 5 januari 2011 van woonbootdeskundige Frank Bos, voormalig lid van de CHS, op het gelijkheidsbeginsel. Uit het onderzoeksverslag volgt volgens [appellante] dat er vele woonboten door CHS zijn toegelaten als vervangend schip terwijl de aanpassingen ten opzichte van de oorspronkelijke verschijningsvorm vele malen ingrijpender waren dan bij de "Anna-Sjoerdina".
2.5.1. Vaststaat dat de vervangingsrichtlijnen geen definitie bevatten van het begrip "authentiek" en dat niet op andere wijze duidelijkheid is geboden over de uitleg of bedoelingen van dit begrip. Voorts is niet in geschil dat uit de Nota Amsterdam te Water 1995, waarin een driedeling van woonboten is gemaakt en waarin 170 woonboten zijn gekwalificeerd als woonschepen, niet kan worden afgeleid dat de gemeenteraad destijds heeft besloten dat alle woonschepen varende monumenten moesten zijn. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat met "authentiek" als bedoeld in artikel 1 van Pro de vervangingsrichtlijnen is bedoeld aan te sluiten bij de oorspronkelijke bestemming van het schip. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de door het college voorgestane uitleg van het begrip "authentiek" op zichzelf niet onjuist of onredelijk is te achten.
Voor het oordeel dat het college zich in deze zaak voor het eerst op het standpunt heeft gesteld dat de oorspronkelijke bestemming van een schip bepalend is bij de beoordeling of de opbouw van het schip authentiek is in de zin van artikel 1 van Pro de vervangingsrichtlijnen ziet de Afdeling geen grond. Zoals het college onweersproken heeft gesteld wordt dit standpunt al lange tijd door de CHS ingenomen. Gelet daarop is van de door [appellante] gestelde beleidswijziging geen sprake. Voorts heeft het college onweersproken gesteld dat het standpunt niet leidt tot een situatie waarin vervangingen met woonschepen praktisch onmogelijk zijn geworden, nu nog steeds nieuwe vergunningen worden verleend om een woonboot te vervangen door een woonschip.
2.5.2. Niet in geschil is dat de "Anna-Sjoerdina" is verbouwd van vrachtschip tot motorwoonschip. Evenmin is in geschil dat de "Anna-Sjoerdina" een paviljoenachtige opbouw heeft passend bij haar functie van motorwoonschip. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de opbouw niet als authentiek kan worden aangemerkt. Dat de "Anna-Sjoerdina", naar evenmin in geschil is, in ieder geval al dertig jaar kenmerken heeft van een varend motorwoonschip kan daar niet aan afdoen. De rechtbank heeft dit terecht onderkend. In geschil is of het college de "Anna-Sjoerdina", gelet op het door [appellante] gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel, heeft mogen kwalificeren als een woonvaartuig als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de vervangingsrichtlijnen.
2.5.3. Het college heeft afdoende gemotiveerd dat zich in zeven van de negen door [appellante] genoemde gevallen geen situatie voordoet die zich met die van [appellante] laat vergelijken. Voor zover het die gevallen betreft, is niet gebleken dat het college in gelijke gevallen wel een vervangingsvergunning heeft verleend. Ten aanzien van de ten behoeve van de "Zes gebroeders" en "Koophandel IV" verleende vervangingsvergunningen heeft het college ter zitting bij de Afdeling aangevoerd dat de opbouwen van die woonboten weliswaar evenmin authentiek zijn in de zin van artikel 1 van Pro vervangingsrichtlijnen, maar dat die woonboten, anders dan de "Anna-Sjoerdina", in hun geheel bezien herkenbaar zijn als van origine varende schepen. Het college heeft deze woonboten daarom beide aangemerkt als woonschip als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van de vervangingsrichtlijnen. In dat kader heeft het college voorts aangevoerd dat het de "Anna-Sjoerdina" niet als woonschip als hiervoor bedoeld heeft aangemerkt vanwege de plek waar de opbouw zich bevindt. Nu echter verder enige nadere motivering ontbreekt, is de Afdeling van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat de "Zes gebroeders" en "Koophandel IV" geen met de "Anna-Sjoerdina" gelijke gevallen zijn en de "Anna-Sjoerdina", anders dan die woonboten, is te kwalificeren als een woonvaartuig als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van de vervangingsrichtlijnen en niet als een woonschip. Gelet daarop ontbeert het besluit van 17 december 2008 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht een deugdelijke motivering.
2.6. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding het college op de voet van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het in overweging 2.5.3 vermelde gebrek in het besluit van 17 december 2008 binnen de hierna te noemen termijn te herstellen. Het college dient daartoe met in achtneming van overweging 2.5.3 het besluit alsnog toereikend te motiveren, of zo nodig het besluit te wijzigen dan wel in de plaats daarvan een ander besluit te nemen. In het laatste geval dient het nieuwe besluit op de wettelijk voorschreven wijze bekendgemaakt te worden.
2.7. In de einduitspraak zal worden beslist over de proceskosten en het verzoek om schadevergoeding en vergoeding van het betaalde griffierecht.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op om binnen 6 weken na de verzending van deze tussenuitspraak:
1. met inachtneming van overweging 2.5.3 het besluit van 17 december 2008, kenmerk BZ.1.08.0021.001/DJZ, alsnog toereikend te motiveren, of zo nodig het besluit te wijzigen dan wel in plaats daarvan een ander besluit te nemen. In het laatste geval dient het nieuwe besluit op de wettelijk voorschreven wijze bekendgemaakt te worden;
2. de Afdeling de uitkomst mede te delen.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. A. Hammerstein en mr. F.C.M.A. Michiels, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Van der Smissen
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2011
419-597.