Uitspraak
201006339/1/H2.
Datum uitspraak: 27 april 2011
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de onderlinge waarborgmaatschappij Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A. (hierna: de PO), gevestigd te Kapelle,
appellante,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (thans: de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 9 juli 2009 heeft de minister een verzoek van de PO om het toekennen van schadevergoeding afgewezen.
Bij besluit van 25 mei 2010 heeft de minister het door de PO hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft de PO bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 juli 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 27 juli 2010.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaken nrs. 201003483/1/H2, 201006337/1/H2 en 201006340/1/H2, ter zitting behandeld op 24 februari 2011, waar de PO, vertegenwoordigd door mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom, en [secretaris] van de PO, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman, werkzaam op het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, zijn verschenen.
Na de zitting zijn de zaken van elkaar gesplitst.
2. Overwegingen
2.1. Bij besluit van 20 december 2007 heeft de minister een aanvraag van de PO om een vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) voor het mechanisch vissen van kokkels in het Natura 2000-gebied Oosterschelde voor de periode van september tot en met november 2007, afgewezen. Bij besluit van 18 september 2008 heeft de minister het door de PO daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en voorts meegedeeld dat op het in bezwaar gedane verzoek om vergoeding van schade apart zal worden beslist. Bij uitspraak van de Afdeling van 21 april 2010 in zaak nr.
200807971/1/R2is de afwijzing van de vergunning in rechte onaantastbaar geworden.
200807971/1/R2is de afwijzing van de vergunning in rechte onaantastbaar geworden.
2.2. De minister heeft de afwijzing van het verzoek gebaseerd op artikel 31 van Pro de Nbw 1998.
Ingevolge artikel 31, eerste lid, van de Nbw 1998 kent, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een besluit, genomen krachtens hoofdstuk III van deze wet, schade lijdt of zal lijden, die redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, het orgaan dat dat besluit heeft genomen of geacht wordt te hebben genomen, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2.3. De PO heeft aan haar verzoek om schadevergoeding ten grondslag gelegd dat zij door de weigering van de vergunning in 2007 niet op kokkels heeft kunnen vissen in de Oosterschelde en geen kokkels heeft kunnen verwerken en vermarkten, waardoor zij omzetderving heeft geleden.
2.4. De minister heeft aan de afwijzing van het verzoek om vergoeding van schade ten grondslag gelegd dat niet gebleken is van onevenredige, buiten het normale maatschappelijke risico vallende en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende schade van de PO die voor vergoeding in aanmerking komt. Ter onderbouwing heeft hij uiteengezet dat sinds de Oosterschelde als natuurmonument is aangewezen, het vissen op kokkels vergunningplichtig is geworden. In dat verband wordt sinds het eind van de jaren '80 per jaar bekeken of een vergunning verleend kan worden. Daarbij wordt ondermeer rekening gehouden met de ecologische voedselbehoefte van de aanwezige scholeksters. Gelet daarop, alsmede in aanmerking genomen dat het aantal kokkels in de Oosterschelde jaarlijks varieert, heeft de PO er volgens de minister niet op kunnen vertrouwen dat zij de kokkelvisserij altijd in dezelfde mate kan blijven uitoefenen. Volgens hem was de weigering van de vergunning dan ook voorzienbaar en behoort de schade die daarvan het gevolg is tot het normaal maatschappelijk risico.
2.5. Voor zover de PO betoogt dat de minister in het aan de weigering van de vergunning ten grondslag gelegde beleid, als neergelegd in het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020, "Ruimte voor een zilte oogst, naar een omslag in de Nederlandse schelpdiercultuur", is uitgegaan van een te hoge voedselreservering voor de scholeksters door uit te gaan van de ecologische voedselbehoefte in plaats van de fysiologische voedselbehoefte van het aantal aanwezige scholeksters, heeft dat geen betrekking op de afwijzing van het verzoek om schadevergoeding en kan dat in de onderhavige procedure dan ook niet aan de orde komen.
2.6. De PO betoogt dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de geleden schade behoort tot het normaal maatschappelijk risico. Zij voert daartoe aan dat de minister door in het sinds 1999 gevoerde beleid niet langer uit te gaan van de fysiologische maar van de ecologische voedselbehoefte van de aanwezige scholeksters in de Oosterschelde, een veel hogere voedselreserveringsdrempel hanteert, die niet past binnen het normale verwachtingspatroon van een onderneming. De PO meent dat zij met deze ingrijpende wijziging van het beleid, die volgens haar feitelijk neerkomt op een koude sanering van de kokkelvisserij in de Oosterschelde, geen rekening had kunnen en hoeven houden, te minder nu dit op geen enkele wijze was aangekondigd. Dit klemt volgens de PO te meer, nu de kokkelvisserij in de Waddenzee geheel is uitgekocht.
2.6.1. In een geval als hier aan de orde, waarin om nadeelcompensatie is verzocht, is er alleen aanspraak op vergoeding indien de schade moet worden aangemerkt als buiten het normaal maatschappelijk risico vallende schade. Bij het normaal maatschappelijk risico gaat het onder meer om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee degenen die daardoor worden geraakt rekening moeten houden, ook al bestaat geen zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich zal concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien. Hoe groot het normaal maatschappelijk risico is, moet worden bepaald met inachtneming van alle van belang zijnde omstandigheden van het geval, waaronder de aard van het gesteld schadeveroorzakende besluit.
2.6.2. Het gebied Oosterschelde-buitendijks is bij besluit van 23 mei 1990 (kenmerk NMF/N 90-6207), respectievelijk 20 december 1990 (kenmerk NMF/N 90-9086) aangewezen als beschermd natuurmonument respectievelijk staatsnatuurmonument. Tevens is de Oosterschelde bij besluit van 28 november 1989, nr. J.897372, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn (79/409/EEG). In 1996 is de Oosterschelde overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn (92/43/EEG) aangemeld als speciale beschermingszone. Bij beschikking van 7 december 2004 (2004/813/EG) heeft de Europese Commissie de Oosterschelde geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio.
2.6.3. Sinds de aanwijzing als beschermd natuurgebied en staatsnatuurgebied is ingevolge artikel 12 van Pro de Nbw (oud), thans artikel 19d van de Nbw 1998, een vergunning vereist om in de Oosterschelde-buitendijks mechanisch op kokkels te mogen vissen. Een vergunning dient elk jaar opnieuw te worden aangevraagd. Of, voor welke periode en voor welke gebieden een vergunning wordt verleend, is afhankelijk van de omvang van het kokkelbestand in het desbetreffende jaar en het door de minister (thans de staatssecretaris) te dien aanzien gevoerde beleid.
2.6.4. In de op 15 februari 1988 door de toenmalige minister aan de voorzitter van de Vaste Commissie voor de Visserij van de Tweede Kamer gezonden Notitie Kokkelvisserij (Kamerstukken II, 1987/88, 20 200, hfdst. XIV, nr. 45, p. 18-27) is uiteengezet dat sinds 1987 de kokkelvisserij sterk de aandacht heeft getrokken, omdat in dat jaar sprake was van een grote wintersterfte van kokkels in de Waddenzee. In dat jaar is vrijwel de gehele Nederlandse kokkelvloot gedurende het drie maanden durende visseizoen geconcentreerd geweest in de Oosterschelde. De concentratie van schepen in een betrekkelijk klein gebied heeft niet alleen tot een grote druk op het aanwezige kokkelbestand geleid, maar heeft ook conflicten opgeleverd met andere in dit gebied gevestigde belangen, zoals de mosselcultuur en de belangen van waterstaat. Ook hebben verschillende instanties hun zorg uitgesproken over de mogelijke schade die door de intensieve visserij aan het ecosysteem zou kunnen worden toegebracht. In 1987 is ook een grote belangstelling gebleken voor een vergunning bij geïnteresseerden buiten de groep bedrijven die sinds jaren de kokkelvisserij uitoefent. Dit alles heeft de minister aanleiding gegeven tot een nader beraad over het voor deze sector te voeren beheer en een herbezinning op de rechtspositie van de huidige vergunninghouders.
Uit de Notitie valt af te leiden dat, teneinde de instandhouding van het kokkelbestand te waarborgen en tevens de noodzakelijke bescherming te kunnen bieden aan belangen die door een onbeperkte kokkelvisserij getroffen zouden kunnen worden, sinds 1983 een restrictief vergunningenbeleid wordt gevoerd, inhoudende dat de vergunningen per seizoen en voor maximaal drie maanden worden verleend en het aantal vergunningen voor het vissen met vaartuigen in de kustwateren en het zeegebied is gelimiteerd op 35. In 1987 is een 36e vergunning verleend. Als beleidsvoornemen is onder meer geformuleerd dat uitbreiding van het aantal vaartuigen in de kustwateren en het zeegebied niet gewenst is en dat stringentere voorwaarden zullen worden gesteld aan de uitoefening van de visserij. De ontwikkeling van de kokkelvoorraad, de belangen van de natuurbescherming, de ontwikkeling van de vangstcapaciteit van de huidige vloot, de inzichten over de toelaatbare bevissing van het bestand en de mogelijkheid van de handhaving van beheersmaatregelen kunnen aanleiding geven de vangstcapaciteit in de toekomst te wijzigen. Voor de mechanische kokkelvisserij in de kustwateren en het zeegebied zullen tot 2000 maximaal 36 vergunningen worden verleend en vóór 1997 zal worden bepaald welk aantal vergunningen met ingang van 2000 toelaatbaar is.
2.6.5. In 1993 is in de Structuurnota Zee- en kustvisserij "Vissen naar evenwicht" beleid geformuleerd voor de schelpdiervisserij in de Waddenzee en de Oosterschelde voor de jaren 1993-2003. Daarbij zijn als beleidsdoelen geformuleerd het behoud van de vogelpopulatie op het gemiddelde niveau van de jaren '80 en het behoud en herstel van natuurlijke biotopen. In dat verband is onder meer aangegeven dat een bepaalde hoeveelheid schelpdieren als voedsel voor de vogels gereserveerd dient te worden. Naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie van deze structuurnota over de periode 1993-1997 heeft de minister het Beleidsbesluit Schelpdieren kustwateren 1999-2003 opgesteld. Hierin heeft hij zijn visie neergelegd op het beleid voor de schelpdiervisserij dat hij wil voeren in deze periode, de zogeheten tweede fase.
Uit het Beleidsbesluit blijkt dat de resultaten van de evaluatie geen aanleiding geven de uitgangspunten van het in de eerste fase gevoerde beleid aan te passen. De ontwikkelingen met betrekking tot, onder andere, de scholeksterpopulatie in de Oosterschelde nopen echter tot aanscherping van bepaalde maatregelen, aangezien de vooruitzichten ten aanzien van de foerageermogelijkheden in de Oosterschelde, gelet op de langzame doch gestage achteruitgang van het areaal platen en het vrijwel ontbreken van alternatieve voedselbronnen, niet gunstig zijn. Dit geeft aanleiding te veronderstellen dat de populatie scholeksters, in sommige winters aangevuld met scholeksters uit de Waddenzee, een grotere voedselbehoefte heeft dan de Oosterschelde op kan leveren. In de Oosterschelde zal daarom een nieuw evenwicht moeten ontstaan tussen voedselvoorraad en vogelstand. Wanneer dit evenwicht is bereikt en welke vogelstand hierbij hoort is blijkens het Beleidsbesluit niet bekend. Vooralsnog zal daarom beleid worden gevoerd, waarbij wegens ontbreken van alternatieve voedselbronnen voor de scholekster, de volledige voedselbehoefte in kokkels wordt gereserveerd. Dit leidt er toe dat de visserij beëindigd of niet opengesteld wordt indien op de platen minder dan vijf miljoen kilo kokkelvlees aanwezig is.
2.6.6. Sinds 1999 heeft in het kader van een evaluatie van het schelpdiervisserijbeleid een door de minister geëntameerd wetenschappelijk onderzoeksprogramma (EVA II) plaatsgevonden, waarmee is beoogd een wetenschappelijke basis voor nieuw beleid te creëren. Dit onderzoek is ten grondslag gelegd aan het op 1 oktober 2004 vastgestelde Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020, "Ruimte voor een zilte oogst, naar een omslag in de Nederlandse schelpdiercultuur". Het daarin neergelegde beleid is gericht op een economisch gezonde bedrijfstak met productiemethoden die de natuurwaarden respecteren en daar waar mogelijk versterken. In hoofdstuk 4 inzake duurzaam opererende schelpdiervisserij, is onder 4.1.6. uiteengezet dat in de Oosterschelde het beleid van voedselreservering wordt omgevormd naar de meest recente inzichten uit het EVA II onderzoek. Dit betekent dat voortaan op basis van de ecologische behoefte wordt gereserveerd. Dit houdt in dat per scholekster 150 kilo kokkelvlees wordt gereserveerd. Hierbij geldt tevens dat iedere hectare meerjarige mosselbank voldoende voedsel biedt aan 35 scholeksters (voor zover aanwezig in de Oosterschelde). Wat betreft de aantallen scholeksters wordt gerekend met het voortschrijdend driejaargemiddelde van de populatieaantallen waarbij, teneinde de populaties ontwikkelingskansen te bieden, een opslag van 10% geldt. Onder 4.2.10. is over de kokkelkweek en visserij in Zeeuwse wateren opgemerkt dat ook in het Deltagebied een beleid van voedselreservering gebaseerd op ecologische principes leidt tot een zeer sterke vermindering van de visserijmogelijkheden op kokkels.
2.7. Uit het vorenstaande valt af te leiden dat de kokkelvisserij al sedert de jaren '80 wordt geconfronteerd met beperkingen en dat al sinds 1999 de volledige voedselbehoefte van de scholeksters in de Oosterschelde in kokkels wordt gereserveerd. Naar het oordeel van de Afdeling is gelet daarop sprake van een dusdanige geleidelijke en voorzienbare ontwikkeling van het beleid ten aanzien van de kokkelvisserij in de Oosterschelde, dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de schade die het gevolg is van een weigering van een vergunning op grond van dat beleid, binnen het normaal maatschappelijk risico van de bij de PO aangesloten kokkelvissers moet worden geacht te vallen. Daarbij is tevens van belang dat zij, gezien de kwetsbaarheid van het gebied waarin zij hun activiteiten wensen uit te voeren, alsmede in aanmerking genomen dat de vergunningen jaarlijks worden verleend of geweigerd, er rekening mee hadden dienen te houden dat een vergunning niet, of slechts onder stringente voorwaarden verleend zou worden. Het betoog faalt.
2.8. Het betoog van de PO dat de staatssecretaris zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van een onevenredige last behoeft, gelet op het vorenstaande, geen bespreking meer.
2.9. Het beroep is ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Wieland, ambtenaar van staat.
w.g. Van Altena w.g. Wieland
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 april 2011
502.