Uitspraak
201003300/1/H2.
Datum uitspraak: 22 december 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kindergarden Nederland B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 24 februari 2010 in zaak nr. 09/3121 in het geding tussen:
Kindergarden
en
het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
1. Procesverloop
Bij besluit van 25 november 2008 heeft het college Kindergarden de aanwijzing gegeven om in een door haar gehouden kinderdagverblijf in Den Haag in het vervolg de regels over de informatievoorziening aan de ouders na te leven, om binnen twee weken na dagtekening van de aanwijzing de getalsmatige verhouding tussen beroepskracht-kind ratio na te leven en om binnen zes weken na dagtekening van de aanwijzing het reglement oudercommissie op passende wijze onder de aandacht van de ouders te brengen.
Bij besluit van 20 maart 2009 heeft het college het door Kindergarden daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 24 februari 2010, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank het door Kindergarden daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Kindergarden bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 april 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 29 april 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 oktober 2010, waar Kindergarden, vertegenwoordigd door haar [algemeen directeur], bijgestaan door mr. Q.J. Tjeenk Willink, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. van Gent en mr. H. Kranendonk, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Wet kinderopvang (hierna: de Wko), zoals dit gold tot 1 januari 2010, organiseert de houder van een kindercentrum de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorgt voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander leidt of redelijkerwijs moet leiden tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering daarvan besteedt de houder in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, de opleidingseisen van de beroepskrachten en de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding kunnen worden belast met de verzorging en opvang van kinderen.
Ingevolge artikel 54 informeert Pro de houder de ouders wier kinderen in het kindercentrum worden opgevangen over het te voeren beleid als bedoeld in deze paragraaf.
Ingevolge artikel 57a, voor zover thans van belang, kan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) beleidsregels stellen omtrent de toepassing van artikel 50, eerste lid.
Ingevolge artikel 60a, zoals dit gold tot 1 januari 2010 en voor zover hier van belang, treft de houder een regeling voor de behandeling van klachten van de oudercommissie over een door hem genomen besluit als bedoeld in artikel 60, eerste lid. De getroffen regeling waarborgt dat aan de behandeling van een klacht van de oudercommissie niet wordt deelgenomen door de houder of door een persoon die werkzaam is voor of bij de houder op wie die klacht betrekking heeft. De houder brengt de getroffen regeling op passende wijze onder de aandacht van de oudercommissie.
Ingevolge artikel 65, eerste lid, zoals dit gold tot 1 januari 2010, kan het college van de gemeente waarin zich een kindercentrum of een gastouderbureau bevindt dat de bij of krachtens hoofdstuk 3, paragrafen 2 en 3, gegeven voorschriften niet of in onvoldoende mate naleeft, de houder een schriftelijke aanwijzing geven.
2.2. Bij besluit van 10 november 2004 heeft de minister krachtens artikel 57a van de Wet kinderopvang beleidsregels vastgesteld.
Volgens artikel 3, zevende lid, van de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang (hierna: de beleidsregels), zoals die tot 1 januari 2010 luidden, bedraagt bij dagopvang de verhouding tussen het aantal beroepskrachten en het aantal feitelijk aanwezige kinderen ten minste:
a. één beroepskracht per vier kinderen in de leeftijd tot één jaar;
b. één beroepskracht per vijf kinderen in de leeftijd van één tot twee jaar;
c. één beroepskracht per zes kinderen in de leeftijd van twee tot drie jaar;
d. één beroepskracht per acht kinderen in de leeftijd van drie tot vier jaar.
Volgens het achtste lid wordt het aantal beroepskrachten, bedoeld in het zevende lid, bij een gemengde leeftijdsgroep bepaald aan de hand van de voor de aanwezige leeftijdscategorieën geldende maximale aantallen kinderen, waarbij aan het eind van de berekening naar boven kan worden afgerond.
2.3. Kindergarden exploiteert een kinderdagverblijf aan de Eisenhowerlaan 122 te Den Haag. Op 3 april 2008 en 22 april 2008 heeft de Inspectie Kinderopvang van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst te Den Haag (hierna: de GGD) een inspectie uitgevoerd bij dit kinderdagverblijf. Op 4 augustus 2008 heeft de GGD over de inspecties gerapporteerd en geconstateerd dat onder meer ten aanzien van de centrale opvang de praktijk niet altijd aansluit bij de aan de ouders verstrekte informatie. Voorts heeft de GGD gerapporteerd dat Kindergarden de beroepskracht-kind ratio niet altijd naleeft en dat Kindergarden de klachtenregeling niet tijdig op passende wijze onder de aandacht heeft gebracht van de oudercommissie.
Naar aanleiding van het inspectierapport van de GGD heeft het college Kindergarden bij besluit van 25 november 2008 een aanwijzing gegeven om in het door haar gehouden kinderdagverblijf:
1. in het vervolg de regels over de informatievoorziening aan de ouders na te leven;
2. binnen twee weken na dagtekening van de aanwijzing de regels over de beroepskracht-kind ratio na te leven;
3. binnen zes weken na dagtekening van de aanwijzing het reglement oudercommissie op passende wijze onder de aandacht van de ouders te brengen.
2.4. Kindergarden betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een aanwijzing alleen op de Wko en niet op de beleidsregels kan worden gebaseerd. Volgens Kindergarden zijn de beleidsregels niet bindend voor haar. Voorts voert Kindergarden aan dat de rechtbank heeft miskend dat de door haar voorgestane vorm van opvang een gelijkwaardige of betere wijze van opvang is dan die is vastgelegd in de beleidsregels. Zij voert hiertoe aan dat de beleidsregels een verticale groepsindeling aanmoedigen en dat zij geen concessies wil doen aan de horizontale groepsindeling. Volgens Kindergarden had het college dan ook moeten afwijken van de beleidsregels.
2.4.1. Dit betoog faalt. Voorop staat dat de aanwijzing is gebaseerd op artikel 50, eerste lid, gelezen in verbinding met artikel 65, eerste lid, van de Wko. Ingevolge artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dient het college overeenkomstig de beleidsregels te handelen, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 maart 2010 in zaak nr.
200905463/1/H2) dient ingevolge het bepaalde in de beleidsregels afronding van het aantal kinderen dat aanwezig mag zijn in de stamgroepen, zoals in dit geval bij Kindergarden aangetroffen, plaats te vinden op groepsniveau en niet halverwege de berekening per leidster. Eerst aan het einde van de berekening doet zich immers de noodzaak tot afronding voor. Dit betekent voor de leeftijdsgroep van 0-2 jarigen dat twee leidsters maximaal negen kinderen mogen opvangen en dat een groep van tien kinderen door drie leidsters opgevangen moet worden. Dit beleid is niet kennelijk onredelijk en het college heeft derhalve in beginsel dit beleid in dit geval kunnen toepassen. Wat de concrete toepassing betreft heeft Kindergarden, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet aannemelijk gemaakt dat zij op een andere, gelijkwaardige of betere wijze aan de kwaliteitsnorm van artikel 50, eerste lid, van de Wko kan voldoen. Voorts heeft Kindergarden niet aannemelijk gemaakt dat de beleidsregels gevolgen hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb. In het betoog van Kindergarden kan dan ook geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de beleidsregels in dit concrete geval buiten toepassing dienen te blijven. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat het college de aanwijzing heeft kunnen geven om de regels over de beroepskracht-kind ratio na te leven.
200905463/1/H2) dient ingevolge het bepaalde in de beleidsregels afronding van het aantal kinderen dat aanwezig mag zijn in de stamgroepen, zoals in dit geval bij Kindergarden aangetroffen, plaats te vinden op groepsniveau en niet halverwege de berekening per leidster. Eerst aan het einde van de berekening doet zich immers de noodzaak tot afronding voor. Dit betekent voor de leeftijdsgroep van 0-2 jarigen dat twee leidsters maximaal negen kinderen mogen opvangen en dat een groep van tien kinderen door drie leidsters opgevangen moet worden. Dit beleid is niet kennelijk onredelijk en het college heeft derhalve in beginsel dit beleid in dit geval kunnen toepassen. Wat de concrete toepassing betreft heeft Kindergarden, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet aannemelijk gemaakt dat zij op een andere, gelijkwaardige of betere wijze aan de kwaliteitsnorm van artikel 50, eerste lid, van de Wko kan voldoen. Voorts heeft Kindergarden niet aannemelijk gemaakt dat de beleidsregels gevolgen hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen als bedoeld in artikel 4:84 van Pro de Awb. In het betoog van Kindergarden kan dan ook geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de beleidsregels in dit concrete geval buiten toepassing dienen te blijven. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat het college de aanwijzing heeft kunnen geven om de regels over de beroepskracht-kind ratio na te leven.
2.5. Voorts betoogt Kindergarden dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte de aanwijzing heeft gegeven dat zij de regels over de informatievoorziening aan ouders dient na te leven. Kindergarden voert hiertoe aan dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat zij nooit heeft begrepen en niet heeft hoeven te begrijpen dat zij bewijs had moeten leveren waaruit blijkt dat zij de ouders voldoende heeft geïnformeerd over haar beleid, in de vorm van het als getuige oproepen van de voorzitter van de oudercommissie. Voorts voert Kindergarden aan dat uit de notulen van een vergadering van de oudercommissie van 20 mei 2008 en een mailwisseling met de oudercommissie blijkt dat de oudercommissie een verbetering heeft geconstateerd in de verstrekking van informatie aan de ouders. Tevens voert Kindergarden aan dat tijdens een onaangekondigde controle is geconstateerd dat zij haar dienstverlening organiseert overeenkomstig de informatie hierover.
2.5.1. In het rapport van de GGD van 4 augustus 2008 is vermeld dat de oudercommissie niet altijd volledig en tijdig wordt voorzien van de informatie die zij nodig heeft om haar adviestaak te kunnen vervullen. Volgens het rapport wordt onder meer het op papier beloofde aantal leidsters tijdens de centrale opvang niet altijd in acht genomen. Niet is aannemelijk geworden dat het college dit rapport niet aan het besluit van 20 maart 2009 ten grondslag heeft mogen leggen. De rechtbank heeft in dit verband op goede gronden overwogen het niet onzorgvuldig te achten dat hierbij gebruik is gemaakt van de bevindingen van de voorzitter van de oudercommissie. Daarbij komt dat de bevindingen van de inspecteur zijn vastgelegd in een document waaraan naar vaste jurisprudentie van de Afdeling een bijzondere bewijskracht toekomt: een op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte opgemaakte rapportage. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr.
200804079/1), mag in beginsel worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, tenzij de wederpartij tegenbewijs heeft geleverd dat noopt tot afwijking van dit uitgangspunt. Nu Kindergarden geen tegenbewijs heeft geleverd, is de rechtbank er terecht van uitgegaan dat de ouders wier kinderen in het kindercentrum worden opgevangen niet steeds tijdig en deugdelijk over het te voeren beleid worden ingelicht. In dit verband heeft de rechtbank het oproepen van de voorzitter van de oudercommissie als getuige slechts als voorbeeld van bewijsvoering genoemd. Ook anderszins is niet aannemelijk geworden dat ten tijde hier van belang de informatievoorziening voldoende was. De door Kindergarden overgelegde notulen en mailwisseling van de vergadering van de oudercommissie van mei 2008 kunnen niet als voldoende bewijs dienen, reeds omdat hierin slechts staat vermeld dat de "informatieoverdracht een stuk beter loopt" en niet dat de gebrekkige informatievoorziening tot het verleden behoort. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college de aanwijzing heeft mogen geven dat Kindergarden in het vervolg de regels over de informatievoorziening aan de ouders moet naleven. Dit betoog faalt dan ook.
200804079/1), mag in beginsel worden uitgegaan van de juistheid van een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal, tenzij de wederpartij tegenbewijs heeft geleverd dat noopt tot afwijking van dit uitgangspunt. Nu Kindergarden geen tegenbewijs heeft geleverd, is de rechtbank er terecht van uitgegaan dat de ouders wier kinderen in het kindercentrum worden opgevangen niet steeds tijdig en deugdelijk over het te voeren beleid worden ingelicht. In dit verband heeft de rechtbank het oproepen van de voorzitter van de oudercommissie als getuige slechts als voorbeeld van bewijsvoering genoemd. Ook anderszins is niet aannemelijk geworden dat ten tijde hier van belang de informatievoorziening voldoende was. De door Kindergarden overgelegde notulen en mailwisseling van de vergadering van de oudercommissie van mei 2008 kunnen niet als voldoende bewijs dienen, reeds omdat hierin slechts staat vermeld dat de "informatieoverdracht een stuk beter loopt" en niet dat de gebrekkige informatievoorziening tot het verleden behoort. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college de aanwijzing heeft mogen geven dat Kindergarden in het vervolg de regels over de informatievoorziening aan de ouders moet naleven. Dit betoog faalt dan ook.
2.6. Kindergarden betoogt verder dat de rechtbank bij haar beoordeling van de bekendmaking van de klachtenregeling aan de oudercommissie van onjuiste feiten is uitgegaan. Volgens Kindergarden heeft de rechtbank op grond van het standpunt van het college ter zitting ten onrechte aangenomen dat andere kinderdagverblijven wel voldeden aan het voorschrift dat de klachtenregeling op passende wijze bekend is gemaakt.
2.6.1. Volgens het rapport van de GGD van 4 augustus 2008 was ten tijde van de inspectie de klachtenregeling oudercommissie niet op passende wijze onder de aandacht gebracht van de oudercommissie. Deze klachtenregeling was op dat moment nog in ontwikkeling. De klachtenregeling is eerst na het besluit van 25 november 2008 bekend gemaakt. Reeds gelet hierop heeft de rechtbank op goede gronden overwogen dat Kindergarden artikel 60a van de Wko in zoverre niet in acht heeft genomen. Voorts heeft Kindergarden niet aannemelijk gemaakt dat het college in gelijke gevallen als hier aan de orde geen aanwijzing heeft gegeven. Hierbij is in aanmerking genomen dat is komen vast te staan dat de kindercentra Hermelijntje en De Blauwe Dolfijn hun klachtenregeling tijdig op passende wijze onder de aandacht hebben gebracht van de oudercommissie. De rechtbank heeft dan ook terecht en op goede gronden geoordeeld dat het college ook op dit punt een aanwijzing heeft mogen geven. Het betoog faalt.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. K.J.M. Mortelmans en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Bindels
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2010
85-630.