Uitspraak
200905463/1/H2.
Datum uitspraak: 17 maart 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kindergarden Nederland B.V., gevestigd te Amsterdam,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 16 juni 2009 in zaak nr. 07/2195 in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kindergarden Nederland B.V.
en
het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud-West.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 november 2006 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud-West (hierna: het dagelijks bestuur) de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Kindergarden Nederland B.V. (hierna: Kindergarden) de aanwijzing gegeven om de getalsmatige verhouding tussen leidsters en kinderen in een stamgroep in een door haar gehouden kinderdagverblijf te Amsterdam binnen veertien dagen in overeenstemming met artikel 3 van Pro de Beleidsregels kwaliteit kinderopvang (hierna: de Beleidsregels) te brengen.
Bij besluit van 16 april 2007 heeft het dagelijks bestuur het daartegen door Kindergarden gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 juni 2009, verzonden op 17 juni 2009, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het daartegen door Kindergarden ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft Kindergarden bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 juli 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 21 augustus 2009.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Kindergarden heeft een nader stuk overgelegd.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 januari 2010, waar Kindergarden, vertegenwoordigd door mr. Q.J. Tjeenk Willink, advocaat te Amsterdam, vergezeld door drs. M. van den Berg en Ch. de Monchy, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. S. Levelt, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. In het verweerschrift heeft het dagelijks bestuur het standpunt ingenomen dat Kindergarden geen belang bij een inhoudelijke uitspraak op het hoger beroep heeft. Daartoe voert het dagelijks bestuur aan dat het na de aanwijzing van 16 november 2006 geen handhavingsmaatregelen heeft genomen en Kindergarden geen nadeel door die aanwijzing heeft geleden. Voorts merkt het dagelijks bestuur op dat artikel 3, derde lid, van de Beleidsregels bij besluit van 1 april 2008 is verduidelijkt en dat Kindergarden te kennen heeft gegeven dat zij de getalsmatige verhouding tussen leidsters en kinderen daaraan zal aanpassen. Indien in het kader van toezicht wordt vastgesteld dat Kindergarden niet aan de Beleidsregels voldoet, zal het dagelijks bestuur de aanwijzing van 16 november 2006 niet aan handhavingsmaatregelen ten grondslag leggen, maar een nieuwe aanwijzing geven.
2.1.1. In reactie op dat standpunt heeft Kindergarden in een brief van 14 januari 2010 aangevoerd dat zij de door het dagelijks bestuur aan artikel 3, derde lid, van de Beleidsregels gegeven interpretatie ook na de verduidelijking van deze beleidsregel nog steeds betwist, dat zij haar bedrijfsvoering slechts om proceseconomische redenen hangende het hoger beroep tijdelijk heeft aangepast en dat zij schade lijdt in het geval de bedrijfsvoering duurzaam aan de interpretatie van het dagelijks bestuur moet worden aangepast.
Omdat Kindergarden de aanwijzing onder meer bestrijdt met het argument dat de Beleidsregels in de interpretatie van het dagelijks bestuur tot niet aanvaardbare gevolgen leiden en haar stelling is dat op dit onderdeel de Beleidsregels ongewijzigd zijn, zodat die gevolgen zich ook na de wijziging van deze regels nog voordoen, is het procesbelang niet komen te vervallen, ook niet door de toezegging van het dagelijks bestuur om de aanwijzing van 16 november 2006 niet aan nieuwe handhavingsmaatregelen ten grondslag te leggen.
2.2. Ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Wet kinderopvang organiseert de houder van een kindercentrum de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet hij het kindercentrum zowel kwalitatief als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt hij zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling en voert hij een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander leidt of redelijkerwijs moet leiden tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste volzin besteedt de houder in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, de opleidingseisen van de beroepskrachten en de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding kunnen worden belast met de verzorging en opvang van kinderen.
Ingevolge artikel 57a, voor zover thans van belang, kan de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) beleidsregels stellen omtrent de toepassing van artikel 50, eerste lid.
Ingevolge artikel 65, eerste lid, kan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin zich een kindercentrum, een voorziening voor gastouderopvang of een gastouderbureau bevindt dat de bij of krachtens hoofdstuk 3, paragrafen 2 en 3 gegeven voorschriften niet of in onvoldoende mate naleeft, de houder een schriftelijke aanwijzing geven.
2.2.1. Bij besluit van 10 november 2004 heeft de minister krachtens artikel 57a van de Wet kinderopvang de Beleidsregels vastgesteld.
Volgens artikel 3, tweede lid, van de Beleidsregels, zoals die tot 1 april 2008 luidden, bedraagt bij dagopvang de verhouding tussen het aantal beroepskrachten en het aantal feitelijk aanwezige kinderen ten minste:
a. één beroepskracht per vier kinderen in de leeftijd tot één jaar;
b. één beroepskracht per vijf kinderen in de leeftijd van één tot twee jaar;
c één beroepskracht per zes kinderen in de leeftijd van twee tot drie jaar;
d. één beroepskracht per acht kinderen in de leeftijd van drie tot vier jaar;
Volgens het derde lid wordt het aantal beroepskrachten, bedoeld in het tweede lid, bij een gemengde leeftijdsgroep bepaald aan de hand van het rekenkundige gemiddelde van de voor de aanwezige leeftijdscategorieën geldende maximale aantallen kinderen, waarbij naar boven kan worden afgerond.
2.3. Partijen zijn verdeeld over de wijze van afronding van het in artikel 3, derde lid, van de Beleidsregels bedoelde rekenkundige gemiddelde. Volgens het dagelijks bestuur heeft de afronding betrekking op het aantal kinderen per stamgroep. Volgens Kindergarden heeft de afronding betrekking op het aantal kinderen per leidster. De wijze van afronding heeft gevolgen voor het aantal kinderen dat per leidster in een stamgroep van verschillende leeftijdscategorieën mag worden opgevangen.
2.4. Kindergarden betoogt dat de rechtbank, door de interpretatie van het dagelijks bestuur te volgen, heeft miskend dat dit, gezien het door Kindergarden gegeven rekenvoorbeeld, tot een inconsistente uitkomst en een onwerkbare situatie in de praktijk leidt en dat artikel 3, derde lid, van de Beleidsregels derhalve buiten toepassing dient te worden gelaten en niet aan de aanwijzing van 16 november 2006 ten grondslag had mogen worden gelegd.
2.4.1. Het door Kindergarden gegeven rekenvoorbeeld heeft betrekking op een stamgroep van drie verschillende leeftijdscategorieën en dient ertoe aannemelijk te maken dat toepassing van de Beleidsregels in bepaalde gevallen onredelijk uitwerkt. Gezien de rapporten van de Inspectie Kinderopvang van de GGD Amsterdam van 21 juni 2006 en 16 oktober 2006, die aan de aanwijzing van 16 november 2006 ten grondslag zijn gelegd, doet deze situatie zich in het door Kindergarden gehouden kinderdagverblijf in Amsterdam echter niet voor, omdat een stamgroep in dat kinderdagverblijf uit slechts twee verschillende leeftijdscategorieën bestaat. Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank in het betoog van Kindergarden terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat artikel 3, derde lid, van de Beleidsregels in dit concrete geval buiten toepassing dient te blijven. De Afdeling deelt het oordeel van de rechtbank dat afronding van het aantal kinderen dat aanwezig mag zijn in de stamgroepen, zoals bij Kindergarden aangetroffen, plaats dient te vinden op groepsniveau en niet halverwege de berekening per leidster. Eerst aan het einde van de berekening doet zich immers de noodzaak tot afronding voor. Dat, zoals Kindergarden heeft aangevoerd, een eenduidig handhavingsbeleid ten tijde van het geven van de aanwijzing van 16 november 2006 ontbrak, maakt de besluitvorming die heeft plaatsgevonden niet onrechtmatig. Het dagelijks bestuur heeft Kindergarden via de aanwijzing duidelijk gemaakt waartoe zij ingevolge wet en Beleidsregels was gehouden.
Het betoog faalt.
2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, ambtenaar van Staat.
w.g. Slump w.g. Hazen
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2010
452.