Uitspraak
201004314/1/M1.
Datum uitspraak: 8 december 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Edelchemie Panheel B.V., gevestigd te Heel, gemeente Maasgouw, en [appellant a), wonend te Heel, gemeente Maasgouw,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 16 maart 2010 heeft het college geweigerd aan Edelchemie een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer te verlenen voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het opslaan van (gevaarlijke) afvalstoffen op het adres Sint Antoniusstraat 15 te Heel, gemeente Maasgouw. Dit besluit is op 24 maart 2010 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben Edelchemie en [appellant a) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 april 2010, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 28 mei 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak, tezamen met zaak nr. 201004313/1/M1, ter zitting behandeld op 8 november 2010, waar Edelchemie en [appellant a), van wie [appellant a) in persoon, bijgestaan door mr. Th.J.H.M. Linssen, advocaat te Tilburg, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.J.A.G. Werkhoven en M.H.J. Roelofs, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht Wabo en Waterwet
2.1. Op 22 december 2009 is de Waterwet in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is onder meer de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) ingetrokken. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 2.29 van de Invoeringswet Waterwet, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag is ingediend vóór 22 december 2009.
Op 1 oktober 2010 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in werking getreden. Bij de invoering van deze wet is een aantal andere wetten gewijzigd. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 1.2, tweede lid, van de Invoeringswet Wabo, volgt dat de wetswijzigingen niet van toepassing zijn op dit geding, omdat de aanvraag om een milieuvergunning voor de inwerkingtreding van de Wabo is ingediend.
In deze uitspraak worden dan ook de wetten aangehaald, zoals zij luidden voordat zij bij invoering van de Waterwet en de Wabo werden gewijzigd.
Ontvankelijkheid
2.2. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan, voor zover hier van belang, een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.2.1. Uit de stukken blijkt dat de aanvraag is ingediend door Edelchemie en niet tevens door [appellant a). Voorts blijkt uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet dat [appellant a) op andere wijze dan als directeur en bestuurder van Edelchemie een belang heeft dat bij het bestreden besluit is betrokken. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat [appellant a) geen rechtstreeks, maar slechts een afgeleid belang heeft bij het bestreden besluit en daarom niet kan worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het beroep moet daarom, voor zover het door [appellant a) is ingesteld, niet-ontvankelijk worden verklaard.
Achtergrond
2.3. Edelchemie exploiteerde in het verleden een inrichting voor het be- en verwerken van afvalstoffen op de locatie waarvoor thans vergunning is aangevraagd. Voor de inrichting was bij besluit van 16 mei 1995 een vergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend. Deze vergunning is op 1 oktober 2004 geëxpireerd. Na het expireren van de vergunning zijn afvalstoffen op het terrein van de voormalige inrichting aanwezig gebleven.
Edelchemie heeft een vergunning aangevraagd voor uitsluitend het opslaan van afvalstoffen. Bij het bestreden besluit heeft het college afwijzend op deze aanvraag beslist. Edelchemie heeft tevens een vergunning op grond van de Wvo aangevraagd voor het lozen van afwalwater via de bedrijfsriolering en de rioolwaterzuiveringsinstallatie (hierna: rwzi) Panheel. Bij besluit van 3 maart 2010 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap de vergunning geweigerd.
Vooraankondiging last onder dwangsom
2.4. Voor zover Edelchemie beroepsgronden heeft aangevoerd die betrekking hebben op het voornemen van het college tot oplegging van een last onder dwangsom, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgronden geen betrekking hebben op het thans ter beoordeling staande besluit, waarbij het college heeft geweigerd een vergunning krachtens de Wet milieubeheer te verlenen. Deze beroepsgronden falen reeds hierom.
Vergunningplicht
2.5. Edelchemie betoogt dat voor de aangevraagde activiteiten geen vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer is vereist.
In dat verband voert zij onder meer aan dat de aanvraag betrekking heeft op een inrichting type C en dat daarop de bepalingen van hoofdstuk 3 van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) van toepassing zijn.
Daarnaast stelt Edelchemie zich op het standpunt dat de stoffen die in de inrichting worden opgeslagen, geen afvalstoffen zijn. In dat verband betoogt zij dat alle opgeslagen stoffen, te weten obsidiaan, gips, zwavelslib, latex, fotografisch papier en vloeibare afvalstoffen, een concrete toepassing kennen. Volgens Edelchemie is geen verdere behandeling nodig voordat deze stoffen kunnen worden ingezet als grondstof of product. Voorts betoogt Edelchemie dat haar voormalige bedrijfsvoering erop was gericht afvalstoffen te be- en verwerken en dat de thans aanwezige stoffen daarom een beoogd product van het toenmalige productieproces waren.
Subsidiair betoogt Edelchemie dat de opgeslagen stoffen, indien deze moeten worden aangemerkt als afvalstoffen, geen gevaarlijke afvalstoffen zijn.
2.5.1. Het college betoogt dat de aanvraag betrekking heeft op de acceptatie en opslag van meer dan 35 m3 van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen, alsmede op de acceptatie en opslag van van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen. Gelet hierop moet de inrichting worden aangemerkt als een inrichting type C en zijn de aangevraagde activiteiten vergunningplichtig.
2.5.2. Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting waartoe een gpbv-installatie behoort op te richten en in werking te hebben.
Ingevolge het tweede lid kunnen bij algemene maatregel van bestuur andere categorieën van inrichtingen worden aangewezen waarvoor de in het eerste lid bedoelde verboden gelden.
Ingevolge artikel 1.5 van het Activiteitenbesluit, in samenhang met bijlage 1, categorie ll, aanhef en onder 2º, voor zover hier van belang, zijn als categorie van inrichtingen als bedoeld in artikel 8.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer aangewezen: inrichtingen voor het opslaan van meer dan 35 m3 van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen, niet zijnde gevaarlijke afvalstoffen.
Ingevolge bijlage 1, categorie ll, aanhef en onder 3º, voor zover hier van belang, zijn aangewezen: inrichtingen voor het opslaan van gevaarlijke afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn.
2.5.3. De Afdeling overweegt allereerst dat uit de artikelen 1.2 en 1.5 van het Activiteitenbesluit, in onderlinge samenhang gelezen, volgt dat voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting type C een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer is vereist. Dat degene die een dergelijke inrichting drijft ingevolge artikel 1.4 van het Activiteitenbesluit tevens moet voldoen aan de regels die zijn gesteld bij of krachtens hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit, maakt dat niet anders.
2.5.4. Vervolgens staat ter beoordeling of de aanvraag betrekking heeft op activiteiten als bedoeld in categorie ll, aanhef en onder 2º, of categorie ll, aanhef en onder 3º, van bijlage 1 bij het Activiteitenbesluit.
De aanvraag heeft onder meer betrekking op de acceptatie en opslag van vloeibare fotografische en galvanische afvalstoffen. De Afdeling is van oordeel dat het daarbij gaat om gevaarlijke afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn. De Afdeling overweegt hiertoe het volgende.
Uit de aanvraag blijkt dat de vergunning uitdrukkelijk is aangevraagd voor het opslaan van vloeibare fotografische en galvanische afvalstoffen en dat het daarbij niet alleen gaat om de materialen die thans reeds op het terrein aanwezig zijn, maar ook om nieuw te accepteren vloeibare fotografische en galvanische afvalstoffen, die door erkende inzamelaars aan Edelchemie worden geleverd. Of de thans op het terrein aanwezige fotografische en galvanische vloeistoffen kunnen worden aangemerkt als afvalstoffen, is in dit verband derhalve niet bepalend. Voorts volgt hieruit dat de aanvraag om een vergunning betrekking heeft op het opslaan van afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn. In de aanvraag is hiervoor onder meer een acceptatieprocedure beschreven.
Uit de aanvraag kan voorts worden afgeleid dat de aangevraagde acceptatie en opslag van fotografische en galvanische vloeistoffen gevaarlijke afvalstoffen betreft. De aanvraag vermeldt de in te zamelen afvalstoffen en de daarbij behorende Eural-codes. In de Europese afvalstoffenlijst zijn deze Eural-codes aangeduid met een asterisk. Gelet op artikel 3, eerste lid, van de Regeling Europese afvalstoffenlijst moeten deze stoffen daarom als gevaarlijke afvalstoffen worden beschouwd.
Gelet op het voorgaande moet de aangevraagde opslag van fotografische en galvanische vloeistoffen worden aangemerkt als het opslaan van gevaarlijke afvalstoffen die van buiten de inrichting afkomstig zijn. Reeds hierom is voor de aangevraagde activiteiten, gelet op artikel 1.5 en bijlage 1, categorie ll, aanhef en onder 3º, van het Activiteitenbesluit, een vergunning krachtens de Wet milieubeheer vereist.
Deze beroepsgrond faalt.
Onvolledigheid aanvraag
2.6. Edelchemie betoogt dat het college haar ten onrechte niet heeft geïnformeerd over de onvolledigheid van de aanvraag en haar ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld de aanvraag aan te vullen.
2.6.1. Uit de stukken blijkt niet dat het besluit tot weigering van de vergunning berust op onvolledigheid van de aanvraag. In zoverre mist deze beroepsgrond feitelijke grondslag.
Daarnaast heeft het college niet besloten de aanvraag met toepassing van artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht buiten behandeling te laten. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat het college Edelchemie op grond van deze bepaling in de gelegenheid had moeten stellen de aanvraag aan te vullen. De beroepsgrond faalt in zoverre.
Algemeen toetsingskader
2.7. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Lozen van afvalwater
2.8. Edelchemie kan zich niet verenigen met de weigering van de vergunning. Zij betoogt onder meer dat het college er, in afwijking van de aanvraag, ten onrechte van is uitgegaan dat vanuit de inrichting afvalwater zal worden geloosd. In dat verband voert Edelchemie onder meer aan dat het college gehouden is op grondslag van de aanvraag te beslissen en dat er volgens de aanvraag geen lozingen van afvalwater plaatsvinden, onder meer omdat al het afvalwater intern wordt opgevangen in bassins die niet kunnen overstromen. In de aanvraag zijn volgens haar derhalve geen activiteiten opgenomen waarvoor een vergunning op grond van de Wvo is vereist. Het college had hiervan volgens Edelchemie bij het nemen van het bestreden besluit moeten uitgaan. Het college had de weigering van de vergunning dan ook niet mede mogen baseren op het feit dat het dagelijks bestuur van het waterschap Peel en Maasvallei voornemens was afwijzend te beslissen op een aanvraag om een vergunning krachtens de Wvo, aldus Edelchemie.
2.8.1. In paragraaf 3.3 van de aanvraag is onder meer het volgende vermeld: "Het hemelwater afkomstig van de lekplaten en daken en het huishoudelijke afvalwater wordt afgevoerd naar de wateropvangvoorzieningen. In deze voorzieningen wordt het opgevangen water door natuurlijke verdamping in de bakken en vijvers verwijderd. Het overige hemelwater afkomstig van de niet-verharde gedeeltes van het terrein infiltreert in de bodem."
2.8.2. Het college heeft aan het bestreden besluit een aantal weigeringsgronden ten grondslag gelegd.
Het college stelt zich onder meer op het standpunt dat de aangevraagde activiteiten niet mogelijk zijn zonder het lozen van verontreinigd hemelwater op de rwzi Panheel. Het college betoogt dat natuurlijke verdamping, anders dan in de aanvraag is aangenomen, onvoldoende effect heeft om het opgevangen hemelwater afdoende te laten verdampen. Voorts stelt het college dat het hemelwater dat afkomstig is van de opgeslagen afvalstoffen op de lekplaten weliswaar wordt opgevangen in wateropvangvoorzieningen, maar dat deze kunnen overlopen; op dat moment wordt er geloosd op een voorziening die uitkomt op de rwzi Panheel. Het college wijst er tevens op dat het lozen van afvalwater op de rwzi in het kader van de aanvraag om een vergunning krachtens de Wvo wel is aangevraagd. Nu deze vergunning naar verwachting niet zal worden verleend, dient de vergunning op grond van de Wet milieubeheer volgens het college eveneens te worden geweigerd.
Voorts stelt het college zich op het standpunt dat de aanvraag een lozing van afvalwater op en in de bodem impliceert. Volgens het college blijkt uit de aanvraag dat bij zware regenval het terrein van de inrichting gedeeltelijk onder water kan komen te staan. Volgens Edelchemie zal dit water via rioleringsvoorzieningen en lekplaten in de wateropvangvoorzieningen terecht komen en door natuurlijke verdamping worden verwijderd. Het college acht het, gelet op de ligging van de bassins, echter niet mogelijk dat het verontreinigde water via natuurlijk verloop in de opvangbekkens terecht komt. In de delen van de inrichting die niet door een folie worden beschermd, zal daarom volgens het college afvalwater in de bodem dringen. Nu dit afvalwater volgens de waterkwaliteitsbeheerder onder meer met zware metalen is verontreinigd, zal dit volgens het college leiden tot onaanvaardbare nadelige gevolgen voor het milieu, in het bijzonder de bodem. Deze nadelige gevolgen kunnen niet worden voorkomen of voldoende worden beperkt door het stellen van voorschriften, omdat de daarvoor benodigde voorzieningen, zoals vloeistofdichte voorzieningen en een afvalwaterzuiveringsinstallatie, niet in de aanvraag zijn vermeld en niet kunnen worden voorgeschreven zonder de grondslag van de aanvraag te verlaten.
Het college heeft onder meer om deze redenen aanleiding gezien de vergunning te weigeren.
2.8.3. De Afdeling overweegt allereerst dat het college in het bestreden besluit in verband met het lozen van afvalwater niet alleen overwegingen heeft gewijd aan het lozen van verontreinigd hemelwater op de rwzi Panheel, maar ook aan het op en in de bodem brengen van verontreinigd hemelwater. De weigering van de vergunning berust mede op die overwegingen.
Gelet op hetgeen het college hierover naar voren heeft gebracht, kan er naar het oordeel van de Afdeling van worden uitgegaan dat de aangevraagde activiteiten impliceren dat afvalwater op en in de bodem terecht kan komen. Aangenomen kan worden dat dit niet alleen het hemelwater betreft dat afkomstig is van de onverharde delen van het terrein, zoals in de aanvraag is vermeld, maar dat dit tevens hemelwater kan betreffen dat van de verharde delen van het terrein afstroomt en daar, met name bij zware regenval, onvoldoende kan worden opgevangen. Daarbij is tevens van belang dat naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk is geworden dat niet al het water in de opvangbassins door natuurlijke verdamping kan worden verwijderd.
Voorts kan er naar het oordeel van de Afdeling van worden uitgegaan dat het afstromend hemelwater verontreinigingen met onder meer zware metalen kan bevatten. In dat verband is onder meer van belang dat op p. 7 van de aanvraag om een vergunning krachtens de Wvo uitdrukkelijk is vermeld dat in het afvalwater zware metalen kunnen voorkomen. Uit die aanvraag leidt de Afdeling af dat het daarbij gaat om het hemelwater, afkomstig van de verharde terreindelen. Hoewel deze aanvraag bij de beoordeling van het thans bestreden besluit niet rechtstreeks van betekenis is, kan op grond van de daarin opgenomen informatie worden aangenomen dat het hemelwater dat afkomstig is van het terrein van de inrichting verontreinigingen met zware metalen kan bevatten.
Het college heeft voorts naar voren gebracht dat het op en in de bodem brengen van verontreinigd hemelwater, afkomstig van het terrein, leidt tot verontreiniging van de bodem. De eindemissiescores als bedoeld in de Nederlandse Richtlijn bodembescherming als gevolg van de aangevraagde activiteiten zijn volgens het college zodanig, dat zonder het treffen van aanvullende maatregelen geen vergunning voor de inrichting kan worden verleend. Edelchemie heeft dit niet gemotiveerd bestreden.
De Afdeling stelt voorts vast dat in de aanvraag geen aanvullende voorzieningen zijn opgenomen om bodemverontreiniging door het in de bodem brengen van verontreinigd hemelwater te voorkomen dan wel te beperken. Gelet op hetgeen het college hierover heeft aangevoerd, is de Afdeling van oordeel dat dergelijke voorzieningen zo ingrijpend van aard zijn, dat deze niet kunnen worden voorgeschreven zonder de grondslag van de aanvraag te verlaten.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het belang van de bescherming van het milieu in de weg staat aan verlening van de aangevraagde vergunning.
Deze beroepsgrond faalt.
Overige beroepsgronden
2.9. De Afdeling overweegt voorts het volgende. Zoals hiervoor is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat het college in dit geval heeft kunnen besluiten de vergunning met toepassing van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer te weigeren wegens de onaanvaardbare nadelige gevolgen voor het milieu van het op en in de bodem brengen van verontreinigd hemelwater, die niet door het stellen van voorschriften kunnen worden voorkomen dan wel voldoende kunnen worden beperkt. Deze grond volstaat om de vergunning te weigeren. Het bestreden besluit kan derhalve in stand blijven. Dit brengt mee dat Edelchemie, ook indien de door haar aangevoerde beroepsgronden met betrekking tot de overige gronden die het college aan de weigering van de vergunning ten grondslag heeft gelegd zouden slagen, niet kan bereiken wat zij met het instellen van het beroep beoogt te bereiken, te weten vernietiging van het bestreden besluit.
Gelet hierop is het beroep, voor zover ontvankelijk, ongegrond en behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
Conclusie
2.10. Het beroep is niet-ontvankelijk, voor zover het is ingesteld door [appellant a). Het beroep is voor het overige ongegrond.
2.11. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is ingesteld door [appellant a);
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M.W.L. Simons-Vinckx, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, ambtenaar van staat.
w.g. Simons-Vinckx w.g. Teuben
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2010
483.