Uitspraak
201002625/1/H1.
Datum uitspraak: 1 december 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden van 4 februari 2010 in zaak nrs. 08/2897, 08/2899 en 08/2914 in het geding tussen onder meer:
[appellant sub 1],
[appellant sub 2]
en
het college van burgemeester en wethouders van Smallingerland.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 november 2008 heeft het college aan de stichting "Stichting Jeugdhulp Friesland" vrijstelling verleend voor de verbouw en nieuwbouw van hoofdgebouwen en bijgebouwen, alsmede de herinrichting van het bijbehorende terrein ten behoeve van de realisatie van een jeugdbehandelcentrum op percelen aan de Boerestreek 22 en 24 te Kortehemmen. Voorts heeft het college vrijstelling verleend voor het gebruik van de gronden en gebouwen als behandelcentrum voor jeugdigen.
Bij besluit van dezelfde datum heeft het college bouwvergunning verleend voor de betrokken verbouw en uitbreiding van de gebouwen.
Bij uitspraak van 4 februari 2010, verzonden op 5 februari 2010, heeft de rechtbank de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 maart 2010, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 maart 2010, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 14 april 2010. [appellant sub 2] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 15 april 2010.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de stichting een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
[appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 oktober 2010, waar [appellant sub 2], bijgestaan door mr. M.H.P. Claassen, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Boersma, werkzaam bij de gemeente Smallingerland, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de stichting, vertegenwoordigd door [voormalig interimmanager] bij het jeugdbehandelcentrum, bijgestaan door mr. E. Wiarda, juridisch adviseur te Oranjewoud, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het bouwplan voorziet in de - inmiddels gerealiseerde - verbouwing en uitbreiding van bestaande bebouwing van voormalig hotel en conferentiecentrum "Woodbrookers" en de herinrichting van het bijbehorende terrein ten behoeve van een jeugdbehandelcentrum. Het behandelcentrum voorziet in de opvang op basis van vrijwilligheid of een civielrechtelijke maatregel van maximaal 64 jongeren in de leeftijd van 12 tot 18 jaar, die wegens psychische problemen, gedragsproblematiek of andere problemen van opvoedkundige aard niet meer thuis kunnen wonen. De helft van de jongeren wordt behandeld in een besloten "setting" en de andere helft in een halfopen "setting".
2.2. Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en het derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied, aldus de bepaling.
Ingevolge artikel 19a, achtste lid, van de WRO, voor zover hier van belang, kan het college van gedeputeerde staten de verklaring van geen bezwaar weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening.
2.3. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied". Om het bouwplan mogelijk te maken, heeft het college met toepassing van artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling van het bestemmingsplan verleend. De aan de vrijstelling ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing wordt gevormd door het rapport "Behandelcentrum jeugdhulp Friesland Boerestreek 22 en 24 te Kortehemmen" van 28 oktober 2008. Hierin wordt een omschrijving gegeven van de feitelijke situatie ter plaatse. Voorts wordt hierin ingegaan op het project en de relatie met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en het provinciaal en gemeentelijk beleid, alsmede op de landschappelijke inpassing van het bouwplan in relatie tot de omgeving. Tevens is hierin ingegaan op de ruimtelijke effecten van het bouwplan, die te verwachten zijn voor de omgeving.
2.4. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij het verlenen van de vrijstelling geen gebruik mocht maken van de verklaring van geen bezwaar van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 11 november 2008 en de aanvullende motivering van 17 maart 2009. Hij voert daartoe aan dat het college van gedeputeerde staten de verklaring van geen bezwaar ten onrechte heeft verleend omdat het bouwplan in strijd is met het Streekplan Fryslân. [appellant sub 2] acht het perceel ongeschikt voor het bouwplan. Hij wijst er in dit verband op dat met het bouwplan een nieuwe ruimtelijke functie in landelijk gebied wordt gevestigd, die in of aansluitend aan de in het streekplan genoemde kernen moet worden gerealiseerd. Indien het niettemin een bestaande functie betreft, stelt [appellant sub 2] dat het college van gedeputeerde staten de afwijking van het streekplan onvoldoende heeft gemotiveerd, nu het bouwplan een grootschalige uitbreiding betreft waardoor kwetsbaar landelijk en waardevol cultuurhistorisch gebied zal worden aangetast.
2.4.1. Het perceel is ten noordwesten van het bosgebied rond Beetsterzwaag gelegen in landelijk gebied.
In het streekplan is in paragraaf 2.2.4 als uitgangspunt vermeld dat het landelijke gebied bestemd is voor functies die een ruimtelijk-functionele relatie met het landelijk gebied hebben. Het gaat daarbij vooral om de functies landbouw, recreatie, natuur en waterberging en bestaande woon- en werkfuncties en voorzieningen. Voor de andere nieuwe functies, waaronder nieuwe woningen, niet-agrarische bedrijven, detailhandel en andere publiektrekkende functies, wordt de randvoorwaarde gesteld dat ruimte gezocht moet worden in of aansluitend aan kernen en dat een goede landschappelijke inpassing gewaarborgd is. Volgens het streekplan kan van deze beleidslijn worden afgeweken wanneer sprake is van kwaliteitsarrangementen of wanneer het niet mogelijk is om de bedoelde functies in of bij kernen te plaatsen. De locatie zal in zulke specifieke situaties steeds zorgvuldig gekozen moeten worden door zoveel mogelijk aan te sluiten bij bestaande bebouwingsconcentraties en bebouwde objecten in het landelijk gebied.
In paragraaf 2.3.3 van het streekplan is met betrekking tot het landelijk gebied vermeld dat naast de mogelijkheden voor bedrijfsvestiging via kwaliteitsarrangementen vestiging van bedrijven en voorzieningen mogelijk is wanneer dat om functionele redenen nodig is. Voor bestaande bedrijven in het landelijk gebied, die daaraan niet functioneel zijn gebonden, is in beperkte mate ruimte voor uitbreiding, onder de voorwaarde dat de nieuwe (bedrijfs)situatie nog past in de omgeving. Volgens het streekplan dient daarbij te worden gelet op de milieuhygiënische inpassing, de belasting van de aanwezige infrastructuur en de landschappelijke inpassing.
Volgens paragraaf 2.8.2 van het streekplan wordt ernaar gestreefd om de belangrijke cultuurhistorische kwaliteiten en waarden in de provincie in stand te houden en waar mogelijk verder te ontwikkelen.
2.4.2. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college van gedeputeerde staten in redelijkheid tot het standpunt heeft kunnen komen dat het behandelcentrum niet de vestiging van een nieuwe functie in de zin van paragraaf 2.2.4 van het streekplan betreft, maar moet worden beschouwd als vervanging van een bestaande functie. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat zowel een hotel en conferentiecentrum als een behandelcentrum zijn te kwalificeren als een niet-agrarische functie en dat in die zin in beide situaties een ruimtelijk-functionele relatie met het landelijk gebied ontbreekt. Gelet op de doelstelling van het streekplan om geen nieuwe functies in het landelijk gebied toe te staan, moet paragraaf 2.2.4 aldus worden begrepen, dat een andere invulling van de reeds bestaande niet landelijke functie mogelijk is, mits de relatie met het landelijk gebied niet verder wordt aangetast. Zoals het college van gedeputeerde staten in zijn verklaring van geen bezwaar en de aanvulling daarop uiteen heeft gezet, is de functie van behandelcentrum op zichzelf nieuw, maar nu de ruimtelijke uitstraling ervan aansluit bij de bestaande hotel- en horecafunctie, moet deze functie als bestaande functie in de zin van het streekplan worden aangemerkt.
Niet in geschil is dat de in het bouwplan voorziene uitbreiding van de bebouwde oppervlakten op het perceel zodanig is, dat niet wordt voldaan aan de in paragraaf 2.3.3 van het streekplan vermelde mogelijkheid dat slechts een beperkte uitbreiding is toegestaan. Het college van gedeputeerde staten heeft deze afwijking van het streekplan gerechtvaardigd geacht wegens het maatschappelijk belang van de vestiging van het behandelcentrum op het perceel, dat past in het streven van de provincie om zich als zorgprovincie te profileren. Het college van gedeputeerde staten heeft voorts de noodzaak onderschreven om, gelet op de aard van de doelgroep en de bijbehorende behandelmethode, deze voorziening in het buitengebied te situeren. Omdat de te behandelen jongeren prikkelgevoelig zijn, is een prikkelarme en rustgevende omgeving van belang. Volgens het college van gedeputeerde staten is hergebruik van de bestaande, redelijk grootschalige bebouwing op het perceel ten behoeve van het behandelcentrum, mede gelet op de functie die de bebouwing voorheen had, verantwoord. Dit gaat evenwel niet zonder de noodzakelijke aanpassing van de bestaande bebouwing. Voorts heeft het college van gedeputeerde staten van belang geacht dat het behandelcentrum als geheel in fysieke vorm goed inpasbaar is in de omgeving. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college van gedeputeerde staten hiermee deugdelijk heeft gemotiveerd waarom afwijking van het streekplan in dit geval gerechtvaardigd is.
Anders dan [appellant sub 2] stelt, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten met de afwijking van het beleid ten behoeve van de realisatie van het behandelcentrum heeft gehandeld in strijd met het in paragraaf 2.8.2 van het streekplan neergelegde streven om belangrijke cultuurhistorische kwaliteiten en waarden in stand te laten. In de aan de verklaring van geen bezwaar alsmede aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag liggende ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat het bouwplan voor de omgeving nauwelijks gevolgen heeft. Het perceel is gelegen aan een bosrand, met aan weerszijden een boomsingel met daarachter agrarisch gebied. De bebouwing en de rondom het perceel te plaatsen hekken zullen grotendeels aan het zicht worden onttrokken door bestaande bomen en opgaande beplanting. Gelet hierop valt niet in te zien dat het behandelcentrum ruimtelijke gevolgen heeft voor de drie in de nabijheid ervan aanwezige rijksmonumenten.
Gelet op vorenstaande heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de verleende verklaring van geen bezwaar niet aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag mocht worden gelegd.
Het betoog faalt.
2.5. [appellant sub 2] en [appellant sub 1] betogen voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college, gelet op de betrokken belangen, niet in redelijkheid vrijstelling van het bestemmingsplan kon verlenen omdat voor omwonenden van het behandelcentrum geen goed woon- en leefklimaat kan worden gegarandeerd. Zij voeren daartoe, samengevat weergegeven, aan dat de rechtbank in dit verband ten onrechte groot gewicht heeft toegekend aan het door het behandelcentrum eenzijdig vastgestelde "Convenant inzake realisatie Behandelcentrum Woodbrookers te Kortehemmen" (hierna: het convenant), met het daarbij behorende veiligheidsplan, de huisregels en de doelgroepenomschrijving. Zoals volgens [appellant sub 2] en [appellant sub 1] inmiddels in de praktijk is gebleken, heeft het college de overlast die het behandelcentrum voor omwonenden met zich brengt, onderschat en aldus geen correcte belangenafweging aan het besluit ten grondslag gelegd. [appellant sub 2] heeft in dit verband voorts een beroep gedaan op de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure).
2.5.1. Het college heeft de door de stichting getekende convenant van 20 februari 2008 en het daarbij behorende door de stichting opgestelde veiligheidsplan, het kader voor huisregels en de doelgroepenbeschrijving als onderdeel van het besluit tot verlening van vrijstelling in een bijlage gevoegd. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het, gelet op de afstand tussen de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en de locatie van het behandelcentrum van respectievelijk ongeveer 70 m en 80 m, alsmede gelet op de voorgenomen beheersmaatregelen die in voormeld veiligheidsplan en huisregels zijn opgenomen, niet aannemelijk is dat het behandelcentrum tot dusdanig veel overlast zal leiden, dat het college hierin aanleiding had moeten zien om de vrijstelling te weigeren. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het behandelcentrum weliswaar enige overlast voor omwonenden zal meebrengen, maar dat met de voorgenomen beheersmaatregelen een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de omgeving voldoende is gewaarborgd. Weliswaar is het convenant eenzijdig tot stand gekomen, maar dat doet er niet aan af dat de stichting aan de hierin neergelegde beheersmaatregelen, die zich gedeeltelijk ook uitstrekken over de situatie buiten het terrein van het behandelcentrum, is gehouden, nu deze onderdeel uitmaken van het vrijstellingsbesluit. De omstandigheid dat zich na ingebruikneming van het behandelcentrum in januari 2010 incidenten met jongeren hebben voorgedaan, leidt niet tot het oordeel dat het college de vrijstelling ten onrechte heeft verleend. Geen aanleiding bestaat om te twijfelen aan de verklaring van het college en de stichting dat bedoelde incidenten te wijten waren aan de aanloopperiode van het behandelcentrum en dat maatregelen worden getroffen om herhaling te voorkomen. Teneinde de overlast van jongeren voor omwonenden in de toekomst verder te beperken, is het college voorts doende om in overleg met omwonenden en het behandelcentrum een commissie van overleg in te stellen.
2.5.2. De rechtbank heeft voorts terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college bij de afweging van de betrokken belangen ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de overlast die zal worden veroorzaakt door jongeren met een verslavingsproblematiek. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, is gebleken dat in het behandelcentrum geen jongeren gehuisvest zullen worden, die chronisch of problematisch verslaafd zijn en dat jongeren met een zogenoemd bovenliggende verslavingsproblematiek zullen worden doorverwezen naar een instelling van Verslavingszorg Noord-Nederland.
2.5.3. In de VNG-brochure zijn aanbevolen afstanden opgenomen tussen verschillende categorieën bedrijven en gevoelige bestemmingen, zoals woningen, onder meer in verband met de geluidsbelasting wegens de daarin genoemde bedrijfscategorieën.
Geen grond bestaat voor het oordeel dat, zoals [appellant sub 2] betoogt, het behandelcentrum moet worden gelijkgesteld met een vakantiecentrum, waarbij volgens de VNG-brochure een minimale richtafstand van 50 m tot de dichtstbijzijnde woning moet worden aangehouden. In aanmerking nemende dat de in het behandelcentrum gehuisveste jongeren overdag naar school gaan in Drachten of intern onderwijs aangeboden krijgen en tevens verplicht zijn deel te nemen aan verschillende activiteiten in het behandelcentrum, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het behandelcentrum is aan te merken als een verblijfsaccommodatie met verblijfs- en onderwijsfunctie en onder de omschrijving "gezondheids- en welzijnszorg" is te brengen. Daarvoor is in verband met het geluidsaspect een afstand van 30 m tot de dichtstbijzijnde woning aanbevolen.
Niet in geschil is dat het bouwplan wat betreft de woning aan de [locatie], die is gelegen op een afstand van 9,5 m van de grens van het terrein van het behandelcentrum, niet voldoet aan de aanbevolen minimale afstand. In de aan het vrijstellingsbesluit ten grondslag gelegde ruimtelijke onderbouwing is vermeld dat in dit geval afwijking van de in de VNG-brochure aanbevolen richtafstanden gerechtvaardigd is omdat ingevolge het bestemmingsplan bedrijven genoemd in de categorieën 1 en 2 van de Staat van Bedrijven, waaronder het behandelcentrum ook valt, op het perceel reeds zijn toegestaan. Voorts wordt in de ruimtelijke onderbouwing vermeld dat de activiteiten die geluid veroorzaken uitsluitend overdag, niet continu en op meer dan 30 m van de dichtstbijzijnde woning aan de [locatie] zullen plaats vinden. Het college heeft in dit verband onweersproken gesteld dat de werkplaats op een afstand van ongeveer 40 m, het sportveld op een afstand van ongeveer 75 m en de sportkooi op nog grotere afstand van de woning aan de [locatie] is gelegen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college hiermee voldoende heeft gemotiveerd waarom het van de in de VNG-brochure vermelde afstanden is afgeweken. Dat ingevolge het bestemmingsplan op het achterterrein van het perceel geen bedrijven zijn toegestaan, zoals [appellant sub 2] ter zitting terecht heeft betoogd, leidt niet tot een ander oordeel. De woning van [appellant sub 2], die het dichtst bij het achterterrein is gelegen, bevindt zich op een afstand van ongeveer 80 m van dat terrein. In hetgeen [appellant sub 2] overigens heeft aangevoerd met betrekking tot de te verwachten geluidhinder voor omwonenden, heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de geluidsoverlast ten gevolge van het in gebruik nemen van het behandelcentrum zodanig groot zal zijn, dat het college de vrijstelling om deze reden had moeten weigeren.
2.5.4. Uit recente, door de gemeente verrichte, verkeerstellingen ter plaatse van de Boerestreek is, zoals ter zitting door het college toegelicht, gebleken dat het aantal verkeersbewegingen op een gemiddelde werkdag groter is dan waarvan in de ruimtelijke onderbouwing is uitgegaan. Weliswaar is de Boerestreek een smalle weg, maar ook indien wordt uitgegaan van dit hoger aantal verkeersbewegingen, bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat de effecten van het bouwplan op de verkeersveiligheid onaanvaardbaar zijn.
2.5.5. Gelet op vorenstaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen. Het betoog faalt.
2.6. Aan het betoog van [appellant sub 2] dat de stichting het hekwerk om het terrein van het behandelcentrum niet overeenkomstig de bouwtekeningen heeft geplaatst wordt voorbij gegaan. De vraag of al dan niet in afwijking van een verleende bouwvergunning is gebouwd is niet van belang voor de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit tot verlening van vrijstelling.
2.7. Eerst in hoger beroep heeft [appellant sub 2] aangevoerd dat het college de door de welstandscommissie uitgebrachte stempeladviezen niet aan zijn besluit ten grondslag had mogen leggen. De rechtbank heeft geen oordeel kunnen geven over dit betoog. Reeds omdat het hoger beroep gericht is tegen de aangevallen uitspraak, geen reden bestaat om aan te nemen dat [appellant sub 2] dit niet bij de rechtbank heeft kunnen aanvoeren en hij dit, gelet op de controlefunctie van het hoger beroep, had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van staat.
w.g. Bijloos w.g. Montagne
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 december 2010
374-604.