Uitspraak
201003858/1/H2.
Datum uitspraak: 13 oktober 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Universiteit Maastricht, gevestigd te Maastricht,
appellante,
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 10 maart 2010 in zaak nr. 07/1953 in het geding tussen:
de universiteit
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 mei 2006 heeft de staatssecretaris de rijksbijdrage voor de universiteit voor het jaar 2006 vastgesteld op € 153.955.000.
Bij besluit van 10 november 2006 heeft de staatssecretaris het door de universiteit daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
Bij uitspraak van 10 maart 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door de universiteit daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 november 2006 vernietigd het bezwaar van de universiteit tegen het besluit van 11 mei 2006 ongegrond verklaard en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van besluit van 10 november 2006. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de universiteit bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 20 april 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 17 mei 2010.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2010, waar de universiteit, vertegenwoordigd door mr. N.J.A. Niessen, advocaat te Maastricht, en mr. W.B. Callemeijn-Kokshoorn en ir. A.J.G.M. Wessels, en de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, vertegenwoordigd door mr. B.J. de Koning en mr. H.J. Minkhorst, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2.5, eerste lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de WHW), zoals deze wet luidde ten tijde hier van belang, wordt de rijksbijdrage berekend op de grondslag van een algemene berekeningswijze.
Ingevolge het derde lid wordt de rijksbijdrage jaarlijks door de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) vastgesteld in overeenstemming met het desbetreffende onderdeel van de voor dat begrotingsjaar vastgestelde rijksbegroting.
Ingevolge artikel 2.6, eerste lid, wordt de in artikel 2.5, eerste lid, bedoelde algemene berekeningswijze bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vastgesteld. De algemene berekeningswijze bevat voor alle instellingen of voor groepen van instellingen gelijkelijk geldende maatstaven. Deze maatstaven hebben betrekking op de aard en omvang van de werkzaamheden en op de uitvoering daarvan.
Ingevolge het vijfde lid hebben de maatstaven voor bekostiging van het wetenschappelijk onderzoek aan de universiteiten in ieder geval betrekking op de maatschappelijke en wetenschappelijke behoefte aan het onderzoek, waarbij rekening wordt gehouden met het profiel van de instellingen alsmede op de kwaliteit van het onderzoek.
Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, maakt de minister aan elke instelling jaarlijks in september bekend welke rijksbijdrage voor het komende begrotingsjaar voorlopig kan worden verwacht. Hij deelt daarbij mede op welke wijze de geraamde rijksbijdrage is berekend.
Ingevolge het tweede lid maakt de minister aan elke instelling zo spoedig mogelijk na de in artikel 2.5, derde lid, bedoelde vaststelling bekend, welke rijksbijdrage voor de instelling is vastgesteld.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Wet van 5 april 2006, houdende vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII) voor het jaar 2006 (Stb. 2006, 197) wordt de bij deze wet behorende begrotingsstaat van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII) voor het jaar 2006 vastgesteld.
Het Bekostigingsbesluit WHW (hierna: het Bekostigingsbesluit) is een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2.6, eerste lid, van de WHW. Bij Besluit van 9 december 2005 tot wijziging van onder meer het Bekostigingsbesluit in verband met wijziging van de bekostiging van de universiteiten per 2005 (Stb. 2005, 671) zijn de hierna vermelde artikelen 5.33 en 5.34 in het Bekostigingsbesluit opgenomen. Bij Besluit van 9 december 2005 tot wijziging van het Bekostigingsbesluit in verband met wijzigingen in de bekostiging van universiteiten per 2006 (Stb. 2005, 673) zijn de hierna vermelde artikelen 5.33b en 5.33c in het Bekostigingsbesluit opgenomen.
Ingevolge artikel 2.14, vijfde lid, wordt het bedrag strategische overwegingen plus over de universiteiten verdeeld naar rato van de omvang van het bedrag strategische overwegingen plus per universiteit in het voorafgaande begrotingsjaar.
Ingevolge artikel 5.33, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt in afwijking van artikel 2.14, vijfde lid, in het begrotingsjaar 2005 het bedrag strategische overwegingen plus over de universiteiten verdeeld op basis van de volgende percentages per universiteit:
[…]
e. de openbare universiteit te Maastricht: 4,293%,
[…].
Ingevolge artikel 5.33b, eerste lid, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt voor het begrotingsjaar 2006 de landelijke component dynamisering Smart Mix (hierna: dSM) over de universiteiten verdeeld naar rato van de som per universiteit van
a. de bedragen van de lasten van de subsidies voor onderzoekprogramma’s per universiteit in 2004 zoals vermeld in het financieel jaarverslag 2004 van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek, en
b. de opgaven van de Minister van Economische Zaken aan de minister van de bedragen van de toekenningen per universiteit in 2004 voor de subsidieregelingen Innovatiesubsidie Samenwerkingsprojecten, Innovatiegerichte Onderzoekprogramma’s, het Vijfde Kaderprogramma van de Europese Unie en het Besluit subsidies investeringen kennisinfrastructuur (BSIK) voor zover toegewezen door de Minister van Economische Zaken, nadat de bedragen van de toekenningen voor BSIK in verband met de meerjarige looptijd zijn gedeeld door 5.
Ingevolge artikel 5.34, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, wordt in het begrotingsjaar 2007, nadat artikel 2.14, vijfde lid, is toegepast het bedrag strategische overwegingen plus van de openbare universiteit te Maastricht verlaagd met € 1,125 miljoen.
2.2. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 10 november 2006 vernietigd, omdat de staatssecretaris het bezwaar van de universiteit ten onrechte niet ontvankelijk heeft verklaard, nu dit bezwaar niet was gericht tegen een algemeen verbindend voorschrift, maar tegen de vaststelling van de rijksbijdrage. De rechtbank heeft het bezwaar van de universiteit tegen het besluit van 11 mei 2006 ongegrond verklaard, omdat geen grond bestond voor het oordeel dat de staatssecretaris bij de vaststelling van de rijksbijdrage het Bekostigingsbesluit buiten toepassing had moeten laten.
2.3. Niet in geschil is dat de staatssecretaris de rijksbijdrage voor de universiteit voor het jaar 2006 heeft vastgesteld overeenkomstig de ten tijde van de besluiten van 11 mei en 10 november 2006 geldende wettelijke bepalingen.
De universiteit betoogt evenwel dat de rechtbank ten onrechte niet tot het oordeel is gekomen dat de staatssecretaris de rijksbijdrage niet had mogen vaststellen op grond van het Bekostigingsbesluit, nu de betrokken bepalingen daarvan, zoals deze luidden ten tijde hier van belang, evident in strijd zijn met het vertrouwens-, rechtszekerheids-, evenredigheids- en zorgvuldigheidsbeginsel. Daartoe voert de universiteit aan dat, samengevat weergegeven, de rechtbank heeft miskend dat de wijzigingen in het Bekostigingsbesluit in strijd zijn met het vertrouwens- dan wel rechtszekerheidsbeginsel doordat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan het amendement-Van der Laan c.s. op de begrotingsstaat van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap voor het jaar 2004 (Kamerstukken II 2003/04, 29 200 VIII, nr. 33) en het amendement-Bakker c.s. op de begrotingsstaat van dat ministerie voor het jaar 2005 (Kamerstukken II 2004/05, 29 800 VIII, nr. 143). Voorts voert zij daartoe aan dat de wijzigingen in het Bekostigingsbesluit evident in strijd zijn met het evenredigheidsbeginsel, nu de universiteit door die wijzigingen in ernstige problemen is geraakt waarvan de gevolgen onomkeerbaar zijn. Ten slotte voert zij daartoe aan dat de wijzigingen van het Bekostigingsbesluit in strijd zijn met de vereiste zorgvuldigheid, doordat de staatssecretaris de Tweede Kamer der Staten-Generaal onjuist heeft voorgelicht over de gevolgen daarvan en haar bezwaren tegen de invoering van de dSM aan de Kamer heeft onthouden.
2.3.1. Anders dan de universiteit stelt, valt uit de door de Tweede Kamer der Staten-Generaal aangenomen amendementen-Van der Laan en Bakker niet af te leiden dat daarmee is beoogd dat de staatssecretaris voor het jaar 2006 negen miljoen euro voor de zogenoemde drie jonge universiteiten, Univeristeit van Tilburg, Erasmus Universiteit en Universiteit Maastricht, tezamen beschikbaar zou stellen ten behoeve van bekostiging van onderzoek. In de toelichting op het amendement-Van der Laan is vermeld dat het "[…] € 3 miljoen beschikbaar [stelt] voor de drie jonge universiteiten, Universiteit van Tilburg, Erasmusuniversiteit Rotterdam en Universiteit Maastricht ten behoeve van een eerste stap in het wegwerken van de achterstand in de onderzoeksbekostiging in afwachting van de herziening van de onderzoeksbekostiging in 2007. […]" In de toelichting op het amendement-Bakker is vermeld dat het "[…] amendement […] ter voorbereiding op de introductie van de smart mix en de verandering van de onderzoeksbekostiging in 2007 de uitgangspositie van de drie jonge universiteiten [wil] verbeteren. Bovenop de € 3 miljoen die voor 2004, 2005 en 2006 reeds zijn toegevoegd aan de component strategische overwegingen (onderzoek) van de drie jonge universiteiten, voegt dit amendement voor 2005 een bedrag van € 3 miljoen toe aan de component strategische overwegingen (onderzoek). Het amendement omvat tevens een inspanningsverplichting om voor 2006 eveneens € 3 miljoen aan de component strategische overwegingen (onderzoek) van de jonge universiteiten toe te voegen."
Uit deze amendementen in onderlinge samenhang gelezen valt niet anders af te leiden, dan dat met het amendement-Van der Laan is beoogd op de begroting voor de jaren 2004 tot en met 2006 drie miljoen euro per jaar ten behoeve van bekostiging van onderzoek voor de jonge universiteiten beschikbaar te stellen en dat met het amendement Bakker is beoogd voor het jaar 2005 drie miljoen euro extra voor de drie jonge universiteiten beschikbaar te stellen met daarbij de inspanningsverplichting om ook voor het jaar 2006 drie miljoen euro toe te voegen aan de drie miljoen euro van het amendement-Van der Laan, derhalve voor het jaar 2006 zes miljoen euro in totaal, beschikbaar te stellen. Nu niet in geschil is dat de component strategische overwegingen voor de drie jonge universiteiten in 2006 zes miljoen euro bedroeg, bestaat geen grond voor het oordeel dat het besluit van 11 mei 2006 is genomen in strijd met het vertrouwens- dan wel het rechtszekerheidsbeginsel. Dat in het amendement Van der Laan is vermeld dat het tevens beoogt om tot de invoering van het nieuwe bekostigingsstelsel in 2007 een gelijke uitgangspositie te bewerkstelligen in de onderzoeksbekostiging van de verschillende universiteiten, maakt dit niet anders. Deze vermelding betreft een als toelichting op het amendement gestelde bestuurlijk-politieke doelstelling en bevat geen ondubbelzinnige toezegging aan de universiteiten die het aangaat. Dat invoering van de dSM tot gevolg had dat de drie jonge universiteiten in verhouding tot de andere universiteiten minder onderzoeksgelden ontvingen, maakt ook niet dat het Bekostigingsbesluit daardoor in strijd komt met voormelde amendementen-Van der Laan en Bakker. Die amendementen staan niet in de weg aan de mogelijkheid van toepassing van andere beleidsinstrumenten, ook niet als het resultaat daarvan zou zijn dat de drie jonge universiteiten er daardoor verhoudingsgewijs op achteruitgaan. Reeds gelet op het vorenstaande faalt het op de genoemde amendementen gebaseerde betoog van de stichting.
Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat het Bekostigingsbesluit en de daarop gebaseerde vaststelling van de rijksbijdrage voor de universiteit voor het jaar 2006 op € 153.955.000 is genomen in strijd met het evenredigheids- of zorgvuldigheidsbeginsel. De begrotingswetgever komt een ruime vrijheid toe bij de bestuurlijk-politieke afwegingen die worden gemaakt. Voor het oordeel dat de universiteit, doordat voor het jaar 2006 voor de drie jonge universiteiten tezamen niet negen, maar zes miljoen euro ten behoeve van bekostiging van onderzoek beschikbaar was, in zodanig ernstige en onomkeerbare problemen is geraakt dat zou moeten worden geoordeeld dat het Bekostigingsbesluit niet aldus had mogen worden vastgesteld, is in het aangevoerde geen grond te vinden. Evenmin heeft de universiteit aannemelijk gemaakt dat de staatssecretaris bij de invoering van de dSM de leden van de Tweede Kamer onjuist of onvolledig heeft voorgelicht over de effecten van de invoering ervan, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat de besluitvorming op onzorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
De rechtbank is dan ook terecht tot het oordeel gekomen dat geen grond bestond voor herroeping van het besluit van 11 mei 2006 en heeft dan ook terecht zelf voorziend het bezwaar van de universiteit daartegen ongegrond verklaard.
Het betoog faalt.
2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
w.g. Polak w.g. Poot
voorzitter ambtenaar van staat
Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2010
362.