Uitspraak
200910317/1/H1.
Datum uitspraak: 11 augustus 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de besloten vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid
Zeevast B.V., gevestigd te Epe, en Flevo Investments B.V., gevestigd te Zeewolde, (hierna: Zeevast en Flevo Investments),
appellanten,
tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank
Zwolle-Lelystad van 4 december 2009 in zaak nrs. 09/1744 en 09/1745 in het geding tussen:
Zeevast en Flevo Investments
en
het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 augustus 2009 heeft het college een projectbesluit genomen en aan de stichting Stichting Woonpalet Zeewolde (hierna: vergunninghoudster) bouwvergunning verleend voor het plaatsen van kantoorruimte, verhuurbare ruimte en 24 woningen en het wijzigen van de bestaande kantoorruimte op het perceel Gelderseweg 20 t/m 26 en Noordereiland 2 t/m 48, 3891 AB en 3891 GD te Zeewolde (hierna: het perceel).
Bij uitspraak van 4 december 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter het door Zeevast en Flevo Investments daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 27 augustus 2009 vernietigd, doch bepaald dat de rechtsgevolgen ervan in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben Zeevast en Flevo Investments bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 december 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 27 januari 2010.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Vergunninghoudster heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 juli 2010, waar namens Zeevast en Flevo Investments, W.A. Pals en J. Joustra, bijgestaan door mr. drs. R.S. Wertheim, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door S. Bouwman, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting vergunninghoudster, vertegenwoordigd door haar [directeur], bijgestaan door mr. J.M.H. van den Mosselaar, advocaat te Best, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum 1984", dat aan het perceel de bestemming "Centrum- en woondoeleinden" toekent. Om voor de uitvoering ervan niettemin bouwvergunning te kunnen verlenen, heeft het college krachtens artikel 3.10, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) een projectbesluit genomen.
2.2. Ingevolge die bepaling kan de gemeenteraad ten behoeve van de verwezenlijking van een project van gemeentelijk belang een projectbesluit nemen.
Ingevolge het tweede lid bevat het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing van het project.
Ingevolge het vierde lid kan de gemeenteraad de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, delegeren aan burgemeester en wethouders.
Ingevolge artikel 3.11, eerste lid, aanhef en onder a, is op de voorbereiding van een projectbesluit afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van toepassing, met dien verstande dat de kennisgeving, bedoeld in artikel 3:12 van Pro die wet, tevens in de Staatscourant wordt geplaatst en voorts langs elektronische weg geschiedt, en het ontwerp met de hierbij behorende stukken langs elektronische weg beschikbaar wordt gesteld.
Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder f, wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen onder projectbesluit verstaan: besluit, inhoudende dat ten behoeve van de verwezenlijking van een project, dat een of meer bouwwerken, werken geen bouwwerken zijnde of werkzaamheden of het daarbij behorende gebruik kan omvatten en dat afwijkt van het geldende bestemmingsplan, dit bestemmingsplan buiten toepassing blijft.
Ingevolge artikel 3:12, eerste lid, van de Awb geeft het bestuursorgaan voorafgaand aan de terinzagelegging in een of meer dag-, nieuws-, of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kennis van het ontwerp. Volstaan kan worden met het weergeven van de zakelijke inhoud.
2.3. Zeevast en Flevo Investments betogen dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het projectbesluit in strijd met artikel 3.11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro, gelezen in verbinding met artikel 3:12, eerste lid, van de Awb, is genomen. Daartoe voeren zij aan dat niet is voldaan aan het in die bepalingen neergelegde vereiste dat in de kennisgeving van het ontwerp-besluit de zakelijke inhoud daarvan wordt weergegeven. Voorts heeft het college volgens hen ten onrechte de onderliggende stukken bij het projectbesluit niet langs elektronische weg beschikbaar gesteld.
2.3.1. In de publicatie van het ontwerp-besluit in "Zeewolde Actueel" van 14 april 2009 is vermeld dat het bouwplan Gelderseweg/Noordereiland een appartementencomplex betreft met op de begane grond ruimte voor functies met centrumdoeleinden en een kantoorgebouw. In de publicatie in de Staatscourant van 19 mei 2009 is vermeld dat de aanvraag ziet op de bouw van een appartementencomplex met op de 1e en 2e verdieping in totaal 24 appartementen en op de begane grond ruimte voor centrumdoeleinden met daar tegenaan een kantoorpand op de hoek van de Gelderseweg met het Noordereiland. Met deze vermelding van de inhoud en de locatie van het bouwplan is de zakelijke inhoud passend en voldoende weergegeven. De publicaties bevatten aldus voldoende informatie om te beoordelen of het wenselijk is om de op het gemeentehuis ter inzage gelegde stukken te gaan inzien en eventueel naar aanleiding daarvan zienswijzen tegen het ontwerp-besluit naar voren te brengen.
2.3.2. Ingevolge artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro is op de voorbereiding van een bestemmingsplan afdeling 3.4 van de Awb van toepassing, met dien verstande dat het ontwerp-besluit met de hierbij behorende stukken tevens langs elektronische weg beschikbaar wordt gesteld. De Afdeling heeft in de uitspraak van 2 december 2009 in zaak nr.
200901438/1/R3ter zake van de vraag wat onder "met de hierbij behorende stukken" wordt verstaan, het volgende overwogen.
200901438/1/R3ter zake van de vraag wat onder "met de hierbij behorende stukken" wordt verstaan, het volgende overwogen.
2.22.2 (…) De zinsnede "met de hierbij behorende stukken" in artikel 3.8, eerste lid, onder a, van de Wro wijkt af van de zinsnede "met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp" die is opgenomen in artikel 3:11, eerste lid, van de Awb. Laatstgenoemde zinsnede heeft in ieder geval mede betrekking op de onderliggende stukken, waaronder de onderzoeksrapporten, met betrekking tot het ontwerp.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (Kamerstukken II 2006/07, 30 938, nr. 3, blz. 46) blijkt dat bewust is gekozen voor het verschil in terminologie en dat de wetgever ervan uitgaat dat de zinsnede "met de hierbij behorende stukken" in artikel 3.8, eerste lid, onder a, van de Wro uitsluitend ziet op het ontwerp-bestemmingsplan met de daarbij behorende toelichting.
Gelet op het vorenstaande moet genoemde bepaling aldus worden uitgelegd dat deze in ieder geval de verplichting inhoudt om het ontwerp-bestemmingsplan, dat wil zeggen de verbeelding en de planregels, en de toelichting bij het ontwerp-bestemmingsplan via elektronische weg beschikbaar te stellen. Deze verplichting strekt zich naar het oordeel van de Afdeling eveneens uit tot de bijlagen die zijn opgenomen bij de planregels, zoals een Staat van Bedrijfsactiviteiten, en tot de bijlagen die zijn opgenomen bij de plantoelichting en die daarvan onderdeel uitmaken. (…)
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Invoeringswet ruimtelijke ordening (Kamerstukken II 2006/7, 30 938, nr. 3, blz. 47) blijkt dat de wijzigingen in artikel 3.11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro parallel lopen aan die welke in artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder a, zijn aangebracht. Onder deze omstandigheden moet artikel 3.11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro aldus worden uitgelegd dat deze bepaling in ieder geval de verplichting inhoudt om het ontwerp-projectbesluit met de daarbij behorende toelichting, derhalve de ruimtelijke onderbouwing van dat besluit, via elektronische weg beschikbaar te stellen.
Nu het ontwerp-projectbesluit, de ruimtelijke onderbouwing en de daaraan ten grondslag gelegde parkeerbalans langs elektronische weg beschikbaar zijn gesteld, zoals het college en Zeevast en Flevo Investments ter zitting desgevraagd hebben bevestigd, heeft de voorzieningenrechter in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college in strijd met artikel 3.11, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wro, gelezen in verbinding met artikel 3:12, eerste lid, van de Awb, het ontwerp met de hierbij behorende stukken niet langs elektronische weg beschikbaar heeft gesteld.
Het betoog faalt.
2.4. Zeevast en Flevo Investments betogen voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat ten behoeve van het bouwplan in onvoldoende parkeergelegenheid is voorzien, zodat het college het projectbesluit niet in redelijkheid heeft kunnen nemen. Daartoe voeren zij aan dat het college in strijd met artikel 4:84 van Pro de Awb heeft gehandeld door af te wijken van de door hem in zijn beleid gehanteerde maximale acceptabele loopafstand van 100 meter voor ontspanningsfuncties. Zo het college al van het gevoerde beleid heeft kunnen afwijken, heeft het dit onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd gedaan, aldus Zeevast en Flevo Investments, nu het zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voor het soort ontspanning dat The Harbour biedt een loopafstand van 200 tot 250 meter acceptabel is.
Ter zitting hebben Zeevast en Flevo Investments desgevraagd te kennen gegeven dat dit betoog is ingegeven door de vrees dat ten gevolge van het bouwplan voor hen een blijvend tekort zal ontstaan aan parkeerruimte op acceptabele loopafstand. Daarbij hebben zij toegelicht dat Zeevast het pand Raadhuisplein 19-20 in eigendom heeft, waarin een congrescentrum, een theater en een horecagelegenheid zijn gevestigd, welke tezamen door Flevo Investments onder de naam The Harbour worden geëxploiteerd.
2.4.1. Het college voert terzake het beleid, zoals neergelegd in de "Notitie toepassing parkeernormen van de gemeente Zeewolde van maart 2009" (hierna: de notitie), welke notitie bij besluit van 31 maart 2009 door het college als beleidsregel is vastgesteld. Volgens de notitie is in het centrumgebied, waar het bouwplan is gesitueerd, parkeren op eigen terrein niet aan de orde, aangezien hier wordt uitgegaan van de totale behoefte aan (openbare) parkeerplaatsen. In het gebied, waarin het perceel is gelegen, dient bij iedere nieuwe oprichting, verandering van functie of uitbreiding van het bestaande gebruik te worden beoordeeld of in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien. Bij nieuwe ontwikkelingen dient de totale parkeerbehoefte en daarmee de aanwezige parkeerplaatsen op openbaar gebied opnieuw te worden beoordeeld, aldus de notitie.
Volgens de notitie wordt bij het bepalen van het benodigd aantal parkeerplaatsen uitgegaan van de richtlijnen, zoals neergelegd in de publicatie 182, "Parkeercijfers - basis voor parkeernormering" (hierna: de publicatie), welke door het Centrum voor Regelgeving en Onderzoek in de Grond-, Water-, en Wegenbouw en Verkeerstechniek aan de "Aanbevelingen voor verkeersvoorzieningen binnen de bebouwde kom 2004" ten grondslag is gelegd.
2.4.2. Volgens de publicatie zijn de parkeerkencijfers nooit ontwikkeld als norm. Ze zijn ontwikkeld als hulpmiddel voor de ontwerpers om een orde van grootte uit te rekenen voor het aantal aan te leggen parkeerplaatsen bij een bepaalde voorziening. Dat het om een orde van grootte gaat blijkt onder andere uit het feit dat de meeste kencijfers een bandbreedte hebben, aldus de publicatie.
Ten aanzien van acceptabele loopafstanden is in de publicatie het volgende vermeld. Als maat voor de situering van de parkeerplaatsen ten opzichte van de functies kan de acceptabele loopafstand tussen parkeerplaats en bestemmingsplan dienen. De acceptatie van die loopafstand hangt af van de parkeerduur en van het motief van het bezoek aan het bestemmingsadres. De acceptatie van loopafstanden vertoont, evenals de kencijfers, marges. Deze worden onder andere bepaald door de aantrekkelijkheid van de looproute, de parkeerordening en de prijsstelling en de concurrentiekracht van de alternatieven. (…) Ter illustratie zijn in de publicatie de volgende acceptabele loopafstanden voor hoofdfuncties opgenomen. De acceptabele loopafstand voor de hoofdfunctie wonen is 100 meter, voor winkelen 200-600 meter, voor werken 200-800 meter, voor ontspanning 100 meter, voor gezondheidszorg 100 meter en voor onderwijs 100 meter.
2.4.3. Weliswaar heeft het college aldus in zijn beleid aangesloten bij de in de publicatie vervatte richtlijnen, maar deze zijn, zoals hiervoor onder 2.4.2 is vermeld, naar hun aard richtlijnen, met marges en bandbreedtes.
Gelet hierop is het afwijken van de acceptabele loopafstand van 100 meter voor de functie ontspanning reeds in de beleidsregels verdisconteerd.
2.4.4. In het besluit van 27 augustus 2009 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat uitgaande van de publicatie, voor de functie "ontspanning", in een als "matig stedelijk" gekwalificeerd gebied, gelegen binnen het "centrum" een loopafstand van 100 meter acceptabel is.
Volgens de ruimtelijke onderbouwing van het project "Ruimtelijke onderbouwing Project: Bouwplan Gelderseweg/Noordereiland; achter de Mitra" van mei 2009 is het college in dit geval, in afwijking van de publicatie, uitgegaan van acceptabele loopafstanden van omstreeks 150 tot 250 meter. Het heeft daarbij in aanmerking genomen dat The Harbour, waarin een congrescentrum, een theater en een restaurant zijn gevestigd, niet in zijn geheel als de functie "ontspanning" kan worden gekwalificeerd, nu daarin aldus een combinatie van functies wordt geboden, derhalve de motieven van bezoek aan het bestemmingsadres verschillend zijn. Voorts heeft het college vastgesteld dat in diverse parkeergarages in de omgeving, gelegen op een afstand van omstreeks 150 tot 250 meter van The Harbour, derhalve binnen de door hem acceptabel geachte loopafstanden, in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien, uitgaande van de parkeerbehoefte in het desbetreffende gebied na realisering van het project. Volgens het besluit van 27 augustus 2009 wordt onder die omstandigheden met het realiseren van het project aan de parkeerbehoefte voldaan.
2.4.5. Onder deze omstandigheden heeft de voorzieningenrechter in het in beroep aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het college aldus onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat ten behoeve van het project in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien. Daarbij wordt mede in aanmerking genomen dat de parkeergarage aan het Ravelijn, die op omstreeks 165 meter afstand van The Harbour is gesitueerd, van maandag tot en met donderdag doorlopend en op vrijdag en zaterdag tot 1:00 uur geopend is, waarbij door het college ter zitting desgevraagd onweersproken is gesteld dat gebleken is dat deze garage ook tijdens piekmomenten, te weten de koopavonden, niet volledig wordt benut.
Het betoog faalt.
2.5. Zeevast en Flevo Investments betogen voorts dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college ten onrechte geen ontheffing krachtens artikel 2.5.30, vierde lid, van de Bouwverordening van de gemeente Zeewolde (hierna: de bouwverordening) heeft verleend.
2.5.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Woningwet blijven, voor zover de voorschriften van de bouwverordening niet overeenstemmen met de voorschriften van het desbetreffende bestemmingsplan, eerstbedoelde voorschriften buiten toepassing.
Ingevolge artikel 2.5.30, eerste lid, van de bouwverordening moet, indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, ten behoeve van het parkeren of stallen van auto's in voldoende mate ruimte zijn aangebracht in, op of onder het gebouw, dan wel op of onder het onbebouwde terrein dat bij dat gebouw behoort. Deze ruimte mag niet overbemeten zijn, gelet op het gebruik of de bewoning van het gebouw, waarbij rekening moet worden gehouden met de eventuele bereikbaarheid per openbaar vervoer.
Ingevolge het vierde lid kan het college ontheffing verlenen van het bepaalde in het eerste en derde lid:
a. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit; of
b. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte, dan wel laad- of losruimte wordt voorzien.
2.5.2. Het betoog faalt. Het hiervoor onder 2.4.5 overwogene in aanmerking genomen, heeft de voorzieningenrechter terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2008 in zaak nr.
200800973/1, overwogen dat het belang bij aanwezigheid van voldoende parkeerruimte uitdrukkelijk en op genoegzame wijze is meegewogen bij het nemen van het projectbesluit krachtens artikel 3.10, eerste lid, van de Wro. Daarmee heeft het belang voldoende regeling gevonden. Onder die omstandigheid brengt een redelijke toepassing van artikel 9 van Pro de Woningwet, gelet op de aard van de in artikel 3.10, eerste lid, van de Wro geregelde procedure, met zich dat het bepaalde in artikel 2.5.30 van de bouwverordening moet wijken voor hetgeen met het projectbesluit mogelijk wordt gemaakt.
200800973/1, overwogen dat het belang bij aanwezigheid van voldoende parkeerruimte uitdrukkelijk en op genoegzame wijze is meegewogen bij het nemen van het projectbesluit krachtens artikel 3.10, eerste lid, van de Wro. Daarmee heeft het belang voldoende regeling gevonden. Onder die omstandigheid brengt een redelijke toepassing van artikel 9 van Pro de Woningwet, gelet op de aard van de in artikel 3.10, eerste lid, van de Wro geregelde procedure, met zich dat het bepaalde in artikel 2.5.30 van de bouwverordening moet wijken voor hetgeen met het projectbesluit mogelijk wordt gemaakt.
2.6. Zeevast en Flevo Investments betogen voorts dat de voorzieningenrechter, door de rechtsgevolgen van het besluit van 27 augustus 2009 in stand te laten, heeft miskend dat niet slechts één beslissing mogelijk was.
2.6.1. De voorzieningenrechter heeft het besluit van 27 augustus 2009 vernietigd, omdat het college dat besluit onvoldoende zorgvuldig heeft voorbereid. Anders dan in de bij de ruimtelijke onderbouwing behorende parkeerbalans is vermeld, zal met het realiseren van het project de parkeerbehoefte niet met 44, maar met 79 parkeerplaatsen toenemen. De voorzieningenrechter heeft de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit echter in stand gelaten, omdat volgens dat besluit ook uitgaande van deze laatste parkeerbehoefte, in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien.
2.6.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 10 december 2008 in zaak
200802431/1) dient, ingeval een besluit wordt vernietigd, de voorzieningenrechter de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat voor het in stand laten van de rechtsgevolgen niet is vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is.
200802431/1) dient, ingeval een besluit wordt vernietigd, de voorzieningenrechter de mogelijkheden van finale beslechting van het geschil te onderzoeken, waarbij onder meer aan de orde is of aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten. Daarbij heeft de Afdeling overwogen dat voor het in stand laten van de rechtsgevolgen niet is vereist dat nog slechts één beslissing mogelijk is.
Nu, zoals hiervoor onder 2.4.5 is overwogen, het college zich, ook uitgaande van een toename van de parkeerbehoefte met 79 parkeerplaatsen, voldoende draagkrachtig gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat met het realiseren van het project in voldoende parkeergelegenheid wordt voorzien, is de conclusie dat ervan uit moet worden gegaan dat het college niet tot een ander besluit zou zijn gekomen dan de zienswijzen van 30 juni 2009 alsnog ongegrond te verklaren en het nemen van het projectbesluit, zoals het dat bij het vernietigde besluit van 27 augustus 2009 heeft gedaan. De voorzieningenrechter heeft derhalve terecht de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten.
Het betoog faalt.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.E.B. de Haseth, ambtenaar van Staat.
w.g. Troostwijk w.g. De Haseth
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2010
476.