Uitspraak
200904414/1/H2.
Datum uitspraak: 24 maart 2010
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 mei 2009 in zaak nr. 08/4178 in het geding tussen:
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (lees: de gemeente Rotterdam)
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 juni 2008 heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de minister) aanvragen van de gemeente Rotterdam (hierna: de gemeente) om een bijdrage in de kosten van opsporing en ruiming van explosieven afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog gedeeltelijk afgewezen, en de hiervoor uitgekeerde voorschotten teruggevorderd.
Bij besluit van 2 september 2008 heeft de minister het door de gemeente daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 8 mei 2009, verzonden op dezelfde datum, heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het door de gemeente daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 2 september 2008 vernietigd, bepaald dat de minister de door de gemeente op 4 november 2002 ingediende factuur van € 84.443,03 vergoedt en dat de minister een nieuw besluit op het bezwaar neemt, voor zover het de vergoeding van de kostenposten 'administratief medewerker' en 'risicotoeslag administratief medewerker' voor 2004 en 2005 betreft. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State per fax ingekomen op 18 juni 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 14 juli 2009.
De gemeente heeft een verweerschrift ingediend.
De minister heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 januari 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door drs. J.J.M. Schipper, werkzaam bij de Dienst Regelingen van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, en de gemeente, vertegenwoordigd door mr. W.J. Brakenhof, advocaat te Rotterdam, vergezeld door ir. J.M.P. Martens, werkzaam bij de Dienst Gemeentewerken van de gemeente, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van het Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: het Bijdragebesluit 1999), zoals dat gold ten tijde van belang, verstaat het besluit onder ruiming: benaderen, veiligstellen, afvoeren of vernietigen van een explosief, afkomstig uit de Tweede Wereldoorlog, dat in een bepaald gebied is aangetroffen.
Ingevolge die aanhef en onder e, worden onder ruimingswerkzaamheden verstaan: werkzaamheden die verband houden met de ruiming van een aangetroffen explosief dan wel van een voorwerp waarvan de exacte ligplaats bij opsporingswerkzaamheden op of onder het maaiveld is gedetecteerd.
Ingevolge artikel 2, vierde lid, worden de kosten van de werkzaamheden die verband houden met de ruiming van explosieven die na een opsporing zijn aangetroffen, gerekend tot de kosten van de opsporing.
Ingevolge artikel 4, aanhef, en onder a tot en met f, kunnen bij een opsporing de volgende soorten kosten voor een bijdrage in aanmerking komen: kosten van vooronderzoek, opsporingswerkzaamheden, grondwerkzaamheden, preventieve maatregelen ter voorkoming van schade, kosten die gemaakt zijn in verband met het treffen van noodzakelijke spoedvoorzieningen, en kosten van ruimingswerkzaamheden.
Ingevolge artikel 13, eerste lid, dient het bestuursorgaan om in aanmerking te kunnen komen voor een bijdrage de declaratie vóór 1 oktober van het jaar volgend op de beëindiging van de opsporings- of ruimingswerkzaamheden bij de minister in.
Ingevolge het tweede lid wordt bij opsporingswerkzaamheden met een doorlooptijd langer dan 12 maanden per kalenderjaar een declaratie ingediend.
Ingevolge artikel 14, aanhef en onder j, heeft een declaratie voor een opsporing als inhoud: de werkzaamheden die verricht zijn als gevolg van de opsporing en de ruiming van de aangetroffen explosieven.
Volgens artikel 4, eerste lid, onder j, van de Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten ruiming explosieven Tweede Wereldoorlog 1999 (hierna: de Beleidsregels), voor zover hier van belang, behoren tot de kosten van opsporingswerkzaamheden bedoeld in artikel 4, onderdeel b, van het Bijdragebesluit 1999, die in beginsel voor een bijdrage in aanmerking komen, uitsluitend: de kosten van een (hoofd)uitvoerder.
2.2. Bij brief van 4 november 2002 heeft de gemeente bij de minister een factuur van € 84.443,03 ingediend, betreffende een door Saricon B.V. in 2000 uitgevoerde opsporing en ruiming van munitie uit de Tweede Wereldoorlog voor de locatie Waterwegcentrum c.a. te Hoek van Holland, deelplan Planciusstraat (hierna: de locatie), met het verzoek hiervoor een voorlopige bijdrage te verstrekken op grond van het Bijdragebesluit 1999. Op 4 december 2002 heeft de gemeente een voorschot ontvangen van € 75.000,00, te weten 90% van de verzochte voorlopige bijdrage.
De minister heeft bij het vaststellingsbesluit van 4 juni 2008, gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 2 september 2008, voor zover hier van belang, vergoeding van deze factuur ten bedrage van € 84.443,03 afgewezen, de bijdrage op grond van het Bijdragebesluit 1999 dienovereenkomstig lager vastgesteld met dit bedrag en het uitgekeerde voorschot van € 75.000,00 teruggevorderd. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat deze factuur ziet op opsporingswerkzaamheden voor het doorlopende en nog niet beëindigde project 'Waterwegcentrum', en dat het Bijdragebesluit 1999 geen deelprojecten kent, zodat artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 van toepassing is. Uit dit artikellid volgt dat de declaratie moet worden ingediend per kalenderjaar. De gemeente heeft de factuur op 4 november 2002, en daarmee te laat, ingediend, aldus de minister.
2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister ten onrechte artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 heeft toegepast, omdat deze bepaling uitsluitend ziet op opsporingswerkzaamheden, terwijl uit het door de gemeente overgelegde vrijwaringsrapport 'Explosieven onderzoek Hoek van Holland' van 10 oktober 2003 (hierna: het vrijwaringsrapport) volgt dat de werkzaamheden ook bestonden uit de ruiming van explosieven. Aangezien in het vrijwaringsrapport is vermeld dat de werkzaamheden op 15 februari 2002 zijn geëindigd, is de op 4 november 2002 ingediende factuur naar het oordeel van de rechtbank, gelet op het bepaalde in het eerste lid van artikel 13, tijdig ingediend.
2.4. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de werkzaamheden ook ruimingswerkzaamheden omvatten. Volgens de minister volgt uit het vrijwaringsrapport en de factuur van 31 juli 2002 dat Saricon B.V. uitsluitend opsporingswerkzaamheden heeft uitgevoerd. Ruimingswerkzaamheden zijn volgens de minister voorbehouden aan de Explosieven Opruimingsdienst van het ministerie van Financiën (hierna: de EOD) op grond van artikel 2.6. van de Regeling eisen civiele explosieven opsporingsbedrijven en opruimer explosieven (hierna: de Regeling), zodat de werkzaamheden van Saricon B.V. ook daarom niet als zodanig zijn aan te merken. De minister herhaalt in hoger beroep zijn standpunt, zoals neergelegd in het besluit van 2 september 2008, te weten dat de werkzaamheden doorlopend zijn, zodat artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 van toepassing is en de op 4 november 2002 ingekomen declaratie te laat is ingediend.
2.4.1. Uit de door Saricon B.V. gespecificeerde weekstaten en werkomschrijvingen blijkt dat de gefactureerde werkzaamheden hebben plaatsgevonden in de weken 29 tot en met 42 van het jaar 2000. Niet in geschil is dat het laatste aangetroffen explosief op de locatie aan het Explosieven Opruimings Commando Koninklijke Landmacht (hierna: EOCKL) is aangeboden op 16 april 2002. De minister heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat de werkzaamheden op de locatie een doorlooptijd hebben gehad van meer dan 12 maanden.
2.4.2. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van het Bijdragebesluit 1999 wordt onder ruiming onder meer het veiligstellen van een explosief verstaan. In de weekstaten van Saricon B.V. staat dat zij heeft zorg gedragen voor de 'beveiligde opslag container explosieven', hetgeen ingevolge artikel 1, aanhef en onder e, van het Bijdragebesluit 1999 moet worden aangemerkt als ruimingswerkzaamheden, zodat de rechtbank terecht heeft overwogen dat naast opsporingswerkzaamheden ook ruimingswerkzaamheden hebben plaatsgevonden. Uit deze bepalingen kan niet worden afgeleid dat ruimingswerkzaamheden alleen als zodanig kunnen worden aangemerkt als de EOD de werkzaamheden uitvoert. Anders dan de minister betoogt, kan dit evenmin uit de, inmiddels vervallen, Regeling worden afgeleid, aangezien in de 'schematische onderverdeling uitvoering' van bijlage 1 van de Regeling staat dat het ruimen door de EOD kan plaatsvinden met civieltechnische ondersteuning. Het betoog van de minister faalt in zoverre derhalve.
2.4.3. Nu de werkzaamheden van Saricon B.V. een doorlooptijd hadden van langer dan 12 maanden en zowel uit opsporings- als uit ruimingswerkzaamheden bestonden, dient de vraag beantwoord te worden of de rechtbank terecht aan het ontbreken van het woord 'ruimingswerkzaamheden' in artikel 13, tweede lid, van het Bijdragebesluit 1999 doorslaggevende betekenis heeft toegekend en of de in het eerste lid neergelegde indieningstermijn ook op het tweede lid van toepassing is.
2.4.3.1. Terecht heeft de minister ter zitting gewezen op het onderscheid dat het Bijdragebesluit 1999 maakt tussen enerzijds ruimingswerkzaamheden die volgen op een opsporing en anderzijds ruimingswerkzaamheden die betrekking hebben op een aangetroffen explosief zonder dat daaraan een opsporing is voorafgegaan. Dit onderscheid is te lezen in de definitie van het begrip ruimingswerkzaamheden in artikel 1, aanhef en onder e, van het Bijdragebesluit. Voorts is in artikel 2, vierde lid, artikel 4, aanhef en onder f, en artikel 14, aanhef en onder j, neergelegd dat de kosten van de ruimingswerkzaamheden volgend op opsporingswerkzaamheden worden gerekend tot de kosten van de opsporing en dat de declaratie van de opsporing ook de ruimingswerkzaamheden dient te vermelden. Ook volgens de geschiedenis van de totstandkoming van het Bijdragebesluit (nota van toelichting, blz. 11; Stb. 1999, 402) wordt een ruiming die het gevolg is van een opsporing, voor de vaststelling van de bijdrage en de betalingsvolgorde, beschouwd als een onderdeel van die opsporing.
In aanmerking genomen de in het Bijdragebesluit 1999 onderscheiden soorten ruimingswerkzaamheden, brengt een redelijke uitleg van artikel 13, tweede lid, met zich dat onder het begrip 'opsporingswerkzaamheden' als daar gebruikt mede de eventuele ruimingswerkzaamheden die van die opsporing het gevolg zijn, dienen te worden begrepen en dat aan het ontbreken van het woord 'ruimingswerkzaamheden' in die bepaling derhalve niet de betekenis kan worden toegekend die de rechtbank daaraan toekent. Waar in het eerste lid wordt gesproken van ruimingswerkzaamheden, zien die op de werkzaamheden ter zake van een zonder opsporing aangetroffen explosief. Het tweede lid is derhalve van toepassing op een opsporing inclusief eventuele ruimingswerkzaamheden die een doorlooptijd heeft van langer dan 12 maanden, als hier aan de orde.
2.4.3.2. De minister heeft ter zitting verklaard dat hij bij toepassing van artikel 13, tweede lid, waarin geen duidelijke indieningstermijn staat, uitgaat van eenzelfde termijn als genoemd in het eerste lid, zodat de jaarlijkse declaraties moeten worden ingediend vóór 1 oktober van het jaar volgend op het jaar waarin de kosten zijn gemaakt. Die uitleg is naar het oordeel van de Afdeling juist. Nu de gemeente haar declaratie heeft ingediend bij brief van 4 november 2002, heeft de minister voor de in 2000 verrichte werkzaamheden terecht geconcludeerd dat dit te laat is.
2.5. De minister heeft bij het besluit op bezwaar van 2 september 2008 tevens de afwijzing van de aanvraag om een bijdrage voor de kostenposten 'administratief medewerker' en 'risicotoeslag administratief medewerker' voor 2004 en 2005, en de terugvordering van de hiervoor uitgekeerde voorlopige bijdragen, gehandhaafd. Daarbij heeft de minister het standpunt ingenomen dat uit hetgeen de gemeente heeft gesteld over de taken van deze medewerker, niet blijkt dat deze direct verband houden met de opsporing en ruiming van explosieven. Op grond van artikel 4 van Pro het Bijdragebesluit 1999 en artikel 4 van Pro de Beleidsregels komen deze kosten volgens de minister niet voor een bijdrage in aanmerking, zodat ook de risicotoeslag voor die medewerker niet daarvoor in aanmerking komt.
2.6. De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat deze kostenposten wel voor een bijdrage in aanmerking komen, en voert hiertoe aan dat de functiebenaming leidend is, dat de functie van administratief medewerker niet is genoemd in de Beleidsregels en dat het onwerkbaar is als de minister in geval van afwijkende functiebenamingen telkens na moet gaan wat de functie inhoudt. Voorts voert de minister aan dat de functie van uitvoerder of hoofduitvoerder volgens de Collectieve Arbeidsovereenkomst van de Bouwnijverheid 2007-2009 (hierna: CAO) een ander pakket taken omvat dan de taken van de administratief medewerker die hier aan de orde zijn.
2.6.1. Nu in de Beleidsregels of het Bijdragebesluit 1999 het begrip '(hoofd)uitvoerder' als bedoeld in artikel 4, eerste lid, onder j, niet nader is omschreven en de CAO een ander doel dient dan de hier toepasselijke regelgeving, moet aansluiting worden gezocht bij het algemeen gangbare taalgebruik en moet onder dit begrip worden verstaan: 'iemand die een plan uitvoert, danwel iemand die in dienst van een aannemer de leiding heeft bij een bouwwerk'. Uit de functieomschrijving van de administratief medewerker die op de zeeflocatie werkzaam is, komt naar voren dat de werkzaamheden onder meer bestaan uit het ontvangen van de te zeven vrachten, het begeleiden van auto's naar de stortlocatie, het zorgen voor voldoende ruimte op het depot en het afroepen van puinbakken. Gelet hierop is de Afdeling met de rechtbank van oordeel, dat de gemeente aannemelijk heeft gemaakt dat de taken van de onderhavige administratief medewerker direct verband houden met de opsporing en ruiming van explosieven en op een lijn zijn te stellen met de taken van een uitvoerder, zodat de kosten hiervan op grond van artikel 4, onder j, van de Beleidsregels voor een bijdrage in aanmerking komen. Dat de functiebenaming 'administratief medewerker' niet in de Beleidsregels is genoemd, maakt dat niet anders. In de regel kan de minister uitgaan van de functiebenaming, maar aangezien in dit geval uit de functieomschrijving van de administratief medewerker is gebleken dat de taken voornamelijk bestaan uit de werkzaamheden van een uitvoerder, is in dit geval niet de benaming maar de inhoud van de functie beslissend. Dat de minister in een voorkomend geval nader onderzoek dient te doen naar de inhoud van een functie, acht de Afdeling niet onevenredig bezwarend. Niet is aannemelijk gemaakt dat een geval als dit zich op grote schaal voordoet.
Evenmin is van belang dat de gemeente reeds facturen heeft overgelegd waarin de werkzaamheden van een uitvoerder zijn gedeclareerd, zoals de minister heeft aangevoerd. Niet valt in te zien dat de werkzaamheden behorend tot het takenpakket van een uitvoerder slechts door één persoon kunnen worden uitgevoerd. Ingevolge artikel 4, onder j, van de Beleidsregels kunnen immers zowel de kosten van een uitvoerder als die van een hoofduitvoerder voor een bijdrage in aanmerking komen.
De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat de kostenposten 'administratief medewerker' en 'risicotoeslag administratief medewerker' voor een bijdrage in aanmerking komen, nu deze medewerker ook op het terrein zelf de werkzaamheden heeft verricht en daarbij direct met munitieverdachte grond in aanraking is gekomen.
2.7. Gelet op hetgeen hiervoor onder 2.4.1. tot en met 2.4.3.2. is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak dient om die reden te worden vernietigd voor zover bij de uitspraak het besluit van 2 september 2008 dat betrekking heeft op handhaving van de weigering van de vergoeding van de declaratie van € 84.443,03 is vernietigd en voor zover de rechtbank daarbij - zelf voorziend - heeft bepaald dat de minister deze factuur moet vergoeden. De rechtbank heeft het besluit van 2 september 2008 voor het overige terecht vernietigd, zodat de aangevallen uitspraak in zoverre dient te worden bevestigd.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 8 mei 2009 in zaak nr. 08/4178, voor zover bij de uitspraak het besluit van 2 september 2008 dat betrekking heeft op handhaving van de weigering van de vergoeding van de declaratie van € 84.443,03 is vernietigd en voor zover daarbij is bepaald dat de minister deze factuur moet vergoeden.
III. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. J.H. van Kreveld, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Van Meurs-Heuvel
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2010
47-615.