Uitspraak
200902009/1/H2.
Datum uitspraak: 2 december 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de raad van de gemeente Waalwijk
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 18 februari 2009 in zaak nr. 07/4669 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de raad van de gemeente Waalwijk.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 februari 2007 heeft de raad van de gemeente Waalwijk (hierna: de gemeenteraad) het verzoek van [de overleden echtgenoot] van [wederpartij], om vergoeding van planschade afgewezen.
Bij besluit van 6 september 2007 heeft de gemeenteraad het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 18 februari 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 1 februari 2007 herroepen, [wederpartij] ten laste van de gemeente Waalwijk een vergoeding wegens planschade van € 169.920,00 toegekend, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 18 september 2003 tot aan de dag van voldoening, en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de gemeenteraad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 maart 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 7 mei 2009.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2009, waar de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. M. de Vries, ambtenaar in dienst van de gemeente, bijgestaan door mr. J.A.C.J.M. Willemse, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ), en [wederpartij] in persoon, bijgestaan door mr. A.M.L. Josten, werkzaam bij Achmea rechtsbijstand, en haar [zoon], zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde van belang, kent de gemeenteraad, voor zover een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2.2. De gemeenteraad heeft het verzoek om vergoeding van planschade ter advisering voorgelegd aan de SAOZ. Deze heeft in een advies van oktober 2006 (hierna: het SAOZ-advies) gesteld, samengevat weergegeven, dat ten gevolge van het op 19 mei 2003 in werking getreden bestemmingsplan "Glas-Nat" op twee bij [wederpartij] in eigendom zijnde agrarische percelen (hierna: de percelen) de bouwmogelijkheden zijn vervallen en de gebruiksmogelijkheden zijn beperkt. Volgens de SAOZ zijn de percelen tengevolge van deze planologische verandering € 169.920,00 in waarde gedaald. De SAOZ heeft er verder op gewezen dat de gemeenteraad op 30 maart 2000, 22 maart 2001 en 22 november 2001 voor een gebied waarin de percelen zijn gelegen opeenvolgende voorbereidingsbesluiten heeft genomen. Volgens de SAOZ was de planologische verandering daarom voorzienbaar vanaf de bekendmaking van het eerste voorbereidingsbesluit op 31 maart 2000. In het SAOZ-advies is voorts gesteld dat [wederpartij] vanaf die datum tot aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan "Glas-Nat" op 19 april 2002 geen concrete pogingen heeft ondernomen de voorheen bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden alsnog te realiseren en dat zij daardoor het risico van de planologische wijziging heeft aanvaard, wat betekent dat het planologisch nadeel voor haar rekening dient te blijven. De SAOZ heeft daarom geadviseerd het verzoek om vergoeding van planschade af te wijzen. De gemeenteraad heeft het SAOZ-advies aan het besluit van 1 februari 2007 ten grondslag gelegd.
Volgens het besluit op bezwaar van 6 september 2007 heeft de gemeenteraad het door de commissie bezwaarschriften opgestelde advies van 18 juni 2007 (hierna: het commissieadvies) overgenomen en heeft hij, onder verwijzing naar de artikelen 3:49 en 7:13, zevende lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor de motivering van dat besluit naar het commissieadvies verwezen. Volgens het commissieadvies was de planologische verandering voorzienbaar vanaf de bekendmaking van het eerste voorbereidingsbesluit op 31 maart 2000 en heeft [wederpartij] nadien geen of onvoldoende concrete pogingen ondernomen om de voorheen bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden te benutten. In dit verband is in het commissieadvies vermeld dat door [wederpartij] in 1988 ingediende schetsplannen voor het onderhavige onderzoek niet relevant zijn, gezien het feit dat in de periode dat deze werden ingediend de planologische wijzigingen niet voorzienbaar waren, ook niet voor het college.
2.3. Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van aanvaarding door [wederpartij] van het risico dat de voorheen bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden op de percelen zouden vervallen of worden beperkt, is van belang of de voortekenen van de nadelige planherziening reeds enige tijd zichtbaar waren. Om risicoaanvaarding te mogen aannemen is het, volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van 14 januari 2009 in zaak nr.
200801600/1), voldoende dat er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen, in een voor haar negatieve zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
200801600/1), voldoende dat er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen, in een voor haar negatieve zin. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
2.4. De gemeenteraad betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de planologische verandering voor [wederpartij] voorzienbaar was. Hij voert in de eerste plaats aan, samengevat weergegeven, dat de percelen deel uitmaken van een gebied dat in het op 17 juli 1992 vastgestelde streekplan is aangeduid als natuurkerngebied in de groene hoofdstructuur en dat het streekplanbeleid erop is gericht nieuwe bebouwing in kerngebieden tegen te gaan. Volgens de gemeenteraad was het streekplanbeleid al gedeeltelijk meegenomen in het voorheen voor de percelen geldende bestemmingsplan "Correctieve herziening Buitengebied, herziening 1983" van de voormalige gemeente Waspik, dat op 31 januari 1997 is goedgekeurd en nadien in werking is getreden, en was dit bestemmingsplan ook daarom een signaal van wijzigende planologische inzichten in die gemeente. Hij stelt dat in de toelichting bij dat plan bovendien is vermeld dat het bestemmingsplan vermoedelijk voor slechts twee jaar zal gelden, in afwachting van een integrale herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied 1983". Volgens de gemeenteraad heeft het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) voorts in een brief van 21 april 1998 aan de zonen van [wederpartij] het gemeentelijke en provinciale planologisch beleid uiteengezet en daarin vermeld dat het provinciaal beleid beperkingen oplevert voor bouwplannen die in strijd zijn met het bestemmingsplan.
De gemeenteraad betwist voorts de overweging van de rechtbank, samengevat weergegeven, dat van [wederpartij] niet kon worden verwacht dat zij na de bekendmaking van het eerste voorbereidingsbesluit nog bouwaanvragen zou indienen. Volgens de gemeenteraad was ten tijde van die bekendmaking voldoende duidelijk dat een ontwerpbestemmingsplan niet binnen een jaar ter inzage zou worden gelegd. Dit is volgens de gemeenteraad ook meegedeeld op een op 13 december 1999 gehouden thema-avond (hierna: de thema-avond) over de verwezenlijking van een gebied dat is gericht op natuurontwikkeling in het buitengebied van Waspik en tevens vermeld in een artikel van 20 januari 2000 in het blad de Maasroute, op de nieuwspagina van de gemeente Waalwijk. Volgens de gemeenteraad was in ieder geval sinds de thema-avond voor [wederpartij] voorzienbaar dat de planologische situatie voor de percelen zou gaan veranderen in mogelijk voor haar negatieve zin en tevens dat het daartoe ingezette proces nog jaren zou duren. De gemeenteraad stelt zich daarom op het standpunt dat hij [wederpartij] terecht voorzienbaarheid op grond van het eerste voorbereidingsbesluit heeft tegengeworpen.
2.5. Het betoog faalt. Daarbij is in de eerste plaats in aanmerking genomen dat de gemeenteraad het commissieadvies integraal aan het besluit van 6 september 2007 ten grondslag heeft gelegd en zich bij dat besluit derhalve op het standpunt heeft gesteld dat in 1998 voor [wederpartij], noch voor het college voorzienbaar was dat de planologische situatie op de percelen zou gaan veranderen. Het betoog van de gemeenteraad dat de planologische verandering voor [wederpartij] voorzienbaar was op grond van een streekplan uit 1992, de toelichting bij het bestemmingsplan "Correctieve herziening Buitengebied, herziening 1983" uit 1997 en een brief van 21 april 1998, getuigt van een thans tegengestelde opvatting van de gemeenteraad. Nu de gemeenteraad zijn in het besluit op bezwaar ingenomen standpunt heeft verlaten, is dat besluit onvoldoende gemotiveerd. Reeds hierom wordt geoordeeld dat de rechtbank het besluit van 6 september 2007 terecht, zij het op andere gronden, heeft vernietigd.
Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, doet de stelling van de gemeenteraad dat voorzienbaarheid in dit verband reeds een aanvang had genomen bij de vaststelling van het provinciale streekplan op 17 juli 1992 aan dit oordeel niet af, aangezien in elk geval het bestemmingsplan "Correctieve herziening Buitengebied, herziening 1983" ruimschoots na 17 juli 1992, op 25 mei 1998, in werking is getreden. In dit bestemmingsplan wordt expliciet gerefereerd aan het streekplan maar dat heeft niet geleid tot het wegbestemmen van de bouwmogelijkheden op de percelen. Daartoe is in 2002 het bestemmingsplan "Glas-Nat" in procedure gebracht.
De rechtbank heeft voorts terecht overwogen, zoals ook volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraken van 16 april 2003 in zaak nr. 200203631/1 en van 11 februari 2009 in zaak
200805042/1), dat van een redelijk denkende en handelende eigenaar niet kan worden verwacht bouwplannen op te stellen en in te dienen na de inwerkingtreding van een voorbereidingsbesluit, wetende dat de bouwaanvragen zullen worden aangehouden en dat er een grote kans bestaat op voortzetting van de voorbereidingsbescherming door de terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan.
200805042/1), dat van een redelijk denkende en handelende eigenaar niet kan worden verwacht bouwplannen op te stellen en in te dienen na de inwerkingtreding van een voorbereidingsbesluit, wetende dat de bouwaanvragen zullen worden aangehouden en dat er een grote kans bestaat op voortzetting van de voorbereidingsbescherming door de terinzagelegging van een ontwerpbestemmingsplan.
Het betoog ten aanzien van de thema-avond leidt evenmin tot het daarmee beoogde doel. Zo [wederpartij] de planologische verandering voor de percelen al op grond van de thema-avond kon en moest voorzien, dan kan dit niet leiden tot het oordeel dat zij het risico van de planologische verandering heeft aanvaard en dientengevolge de schade voor haar rekening moet blijven. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de periode van 3,5 maanden tussen de thema-avond op 13 december 1999 en de bekendmaking van het eerste voorbereidingsbesluit op 31 maart 2000 te kort is voor het opstellen en indienen van een complexe en omvangrijke aanvraag om bouwvergunning voor het oprichten van bebouwing voor een nieuw agrarische bedrijf.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. De gemeenteraad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de raad van de gemeente Waalwijk tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 674,39 (zegge: zeshonderdvierenzeventig euro en negenendertig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
III. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van de raad van de gemeente Waalwijk griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) heft.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. H. Oranje, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Oranje
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2009
507.