Uitspraak
200807372/1/H3.
Datum uitspraak: 15 juli 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 22 augustus 2008 in zaak nr. 08-4276 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 februari 2008 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) [wederpartij] onder aanzegging van bestuursdwang gelast zijn [woonschip] binnen vier weken na verzending van dit besluit te verwijderen en verwijderd te houden uit het Zijkanaal B in de gemeente Velsen.
Bij besluit van 17 april 2008 heeft de staatssecretaris het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 22 augustus 2008, verzonden op 28 augustus 2008, heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 17 april 2008 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 oktober 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 25 november 2008.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2009, waar de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.W. Neleman, advocaat te Den Haag, en mr. drs. H.J.M. van Gellekom, ambtenaar in dienst van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, en [wederpartij], in persoon en bijgestaan door mr. H.H. Kelderhuis, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Scheepvaartverkeerswet, voor zover thans van belang, kan toepassing van artikel 4 slechts Pro geschieden in het belang van:
a. het verzekeren van de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer;
b. […];
c. […];
d. […];
e. […].
Ingevolge artikel 4, eerste lid, worden bij algemene maatregel van bestuur regels gesteld met betrekking tot:
a. het deelnemen aan het scheepvaartverkeer op scheepvaartwegen;
b. verkeerstekens;
c. bekendmakingen met dezelfde strekking als een verkeersteken;
d. verkeersaanwijzingen;
e. […].
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kunnen de in het eerste lid onder a bedoelde regels slechts de daar vermelde verplichtingen inhouden, waaronder: verplichtingen met betrekking tot het varen en het ligplaats nemen met schepen en andere vaartuigen.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, kan van een gebod of verbod, aangegeven met een verkeersteken, door het bevoegd gezag, zonodig onder beperkingen, vrijstelling of ontheffing worden verleend. Aan een besluit tot vrijstelling of ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden.
Ingevolge het tweede lid wordt bij de toepassing van het eerste lid rekening gehouden met het belang of de belangen, ten dienste waarvan het desbetreffende gebod of verbod is ingesteld.
Krachtens onder meer artikel 4 van Pro de Scheepvaartverkeerswet, zijn het Besluit administratieve bepalingen scheepvaartverkeer (hierna: Babs) en het Vaststellingsbesluit Binnenvaartpolitiereglement (hierna: het Vaststellingsbesluit) vastgesteld.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Babs, wordt in dit besluit verstaan onder verkeersbesluit:
1. een besluit tot het aanbrengen of verwijderen van een verkeersteken dat een gebod of verbod dan wel de opheffing van een gebod of verbod aangeeft;
2. een bekendmaking met dezelfde strekking als een verkeersteken als bedoeld onder 1.
Het Binnenvaartpolitiereglement (hierna: BPR) maakt deel uit van het Vaststellingsbesluit.
Ingevolge artikel 9.03, eerste lid, van het BPR, gelezen in samenhang met de daarbij behorende bijlage 14, onder a, is het verboden ligplaats te nemen (ankeren en meren) op het Zijkanaal B of een gedeelte daarvan (hierna: het ligplaatsverbod).
Ingevolge het zesde lid kan de bevoegde autoriteit ontheffing verlenen van het eerste lid. Deze kan onder beperkingen worden verleend en hieraan kunnen voorschriften worden verbonden.
2.2. Bij besluit van 13 oktober 1997 heeft de minister van Verkeer en Waterstaat, samengevat weergegeven, voor het zuidelijke gedeelte van het Zijkanaal B een invaarverbod ingesteld (hierna: het invaarverbod). Bewoners en gebruikers van schepen die ten tijde van het instellen van het invaarverbod reeds in het Zijkanaal B ligplaats innemen, komen, zo volgt uit het besluit, voor ontheffing van dit verbod in aanmerking.
2.3. Aan het in bezwaar gehandhaafde besluit heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat [wederpartij] met zijn [woonschip] het voor het Zijkanaal B geldende invaarverbod en ligplaatsverbod heeft overtreden. De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat [wederpartij] met [woonschip], zonder over de daarvoor benodigde ontheffingen van het invaarverbod onderscheidenlijk het ligplaatsverbod te beschikken, ligplaats heeft ingenomen in het Zijkanaal B.
2.4. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar vernietigd. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat [wederpartij] het invaarverbod heeft overtreden.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat vaststaat dat [wederpartij] het ligplaatsverbod heeft overtreden, nu hij zonder geldige ontheffing in het Zijkanaal B ligplaats heeft ingenomen. Naar het oordeel van de rechtbank is evenwel aannemelijk dat [wederpartij] reeds voordat het invaarverbod werd afgekondigd met een schip in het Zijkanaal B aanwezig was. Gezien het door de staatssecretaris gevoerde beleid komt [wederpartij] volgens de rechtbank daarom in aanmerking voor ontheffing van het ligplaatsverbod, zodat concreet zicht op legalisatie bestaat. In die omstandigheid had de staatssecretaris aanleiding moeten zien van handhavend optreden af te zien, aldus de rechtbank. In aanvulling hierop heeft de rechtbank overwogen dat ook de beschikbaarheid van vijf ligplaatsen in het Zijkanaal B en de persoonlijke situatie van [wederpartij] moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de staatssecretaris onvoldoende gemotiveerd waarom handhavend optreden niet achterwege is gelaten.
2.5. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat [wederpartij] het invaarverbod heeft overtreden. Doordat [wederpartij] zonder over een ontheffing van dit verbod te beschikken met een schip in het Zijkanaal B ligplaats heeft ingenomen, is het aantal daar aanwezige schepen volgens de staatssecretaris toegenomen. Die toename is in strijd met het doel van het invaarverbod, aldus de staatssecretaris.
2.5.1. Vaststaat dat het schip van [wederpartij], onder een andere naam en met een andere eigenaar, reeds voorafgaand aan het instellen van het invaarverbod in het Zijkanaal B aanwezig was. [wederpartij] heeft dit schip na het instellen van het invaarverbod overgenomen. Daarbij is de aan de ver[wederpartij] verleende ontheffing van dit verbod niet op [wederpartij] overgegaan.
Met de rechtbank wordt overwogen dat de enkele omstandigheid dat [wederpartij] met een schip in het Zijkanaal B aanwezig is zonder over een ontheffing van het invaarverbod te beschikken, niet meebrengt dat hij dit verbod heeft overtreden. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals de staatssecretaris ter zitting nader heeft uiteengezet, ten tijde van het instellen van het invaarverbod ontheffing van dit verbod is verleend ten behoeve van de schepen die destijds in het Zijkanaal B ligplaats innamen, om het voor deze schepen mogelijk te maken het kanaal in en uit te varen. Desgevraagd heeft de staatssecretaris bevestigd dat voor de enkele aanwezigheid in het Zijkanaal B geen ontheffing van het invaarverbod is vereist. Niet is komen vast te staan dat [wederpartij] met zijn [woonschip] na het instellen van het invaarverbod het Zijkanaal B is ingevaren. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat [wederpartij] dit verbod niet heeft overtreden.
2.6. De staatssecretaris bestrijdt voorts het oordeel van de rechtbank dat op grond van bijzondere omstandigheden van handhavend optreden tegen de overtreding van het ligplaatsverbod door [wederpartij] dient te worden afgezien. Volgens de staatssecretaris heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat ten aanzien van [wederpartij] concreet zicht op legalisatie van de overtreding van het ligplaatsverbod bestaat. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, komt [wederpartij] niet voor ontheffing van het ligplaatsverbod in aanmerking, nu niet aannemelijk is dat hij reeds voorafgaand aan het instellen van het invaarverbod in het Zijkanaal B met een woonschip permanent ligplaats innam, aldus de staatssecretaris. De beschikbaarheid van vijf ligplaatsen biedt evenmin concreet uitzicht op legalisatie, aangezien zich voor deze ligplaatsen een groot aantal gegadigden heeft gemeld en [wederpartij] eerst na het besluit op bezwaar een aanvraag voor ontheffing van het ligplaatsverbod heeft ingediend, aldus de staatssecretaris.
2.6.1. Vaststaat dat [wederpartij] het ligplaatsverbod heeft overtreden, zodat de staatssecretaris terzake handhavend kon optreden.
Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.6.2. Niet in geschil is dat reeds geruime tijd wordt gestreefd naar het legaliseren van de ligplaatsensituatie in het Zijkanaal B. Nadat een bestemmingsplanherziening in 2000 de aanwezigheid van woonschepen in het Zijkanaal B planologisch mogelijk maakte, is in 2002 het zogeheten "Eindconcept Ligplaatsen- en Inrichtingsplan Zijkanaal B" vastgesteld. Uit dit plan volgt onder meer dat slechts de woonschepen die voorafgaand aan het instellen van het invaarverbod in het Zijkanaal B ligplaats innamen, voor ontheffing van het ligplaatsverbod in aanmerking komen. In vervolg op dit plan en met inachtneming van de hierin neergelegde uitgangspunten, is in 2006 het ligplaatsenplan "Van A naar Zijkanaal Beter, Ligplaatsenplan, Inrichtingsplan, Beheer" (hierna het ligplaatsenplan) vastgesteld. Niet in geschil is dat in het ligplaatsenplan slechts de schepen zijn opgenomen die ten tijde van het instellen van het invaarverbod reeds in het Zijkanaal B ligplaats innamen.
2.6.3. Uit het ligplaatsenplan en de geschiedenis van de totstandkoming daarvan, volgt dat de staatssecretaris de vaste gedragslijn hanteert dat ontheffingen van het ligplaatsverbod slechts worden verleend aan personen die reeds voorafgaand aan het instellen van het invaarverbod met een schip in het Zijkanaal B permanent ligplaats innamen. Personen die voorafgaand aan het instellen van het invaarverbod met een schip in het Zijkanaal B aanwezig waren maar hier niet permanent ligplaats innamen, komen volgens die gedragslijn niet voor ontheffingverlening in aanmerking. De rechtbank heeft dit niet onderkend, door te overwegen dat uit het door de staatssecretaris gevoerde beleid niet volgt hoe vaak en hoe lang iemand met een schip in het Zijkanaal B aanwezig diende te zijn om voor ontheffing van het ligplaatsverbod in aanmerking te komen.
Dat [wederpartij] voorafgaand aan het instellen van het invaarverbod in het Zijkanaal B permanent ligplaats innam, heeft de staatssecretaris terecht niet aannemelijk geacht. Weliswaar volgt uit een bij de rechtbank afgelegde getuigenverklaring en schriftelijke verklaringen van omwonenden dat [wederpartij] regelmatig met een schip in het Zijkanaal B aanwezig was voordat het invaarverbod werd ingesteld, maar die omstandigheid is op zichzelf onvoldoende om aan te nemen dat hij daar destijds permanent ligplaats innam. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat niet in geschil is dat bij twee in opdracht van de staatssecretaris in 1994 en 1997 uitgevoerde inventarisaties, [wederpartij] noch een op zijn naam geregistreerd schip in het Zijkanaal B zijn aangetroffen. Ook is niet in geschil dat geen schip van [wederpartij] zichtbaar is op in 1996 en 1997 van het Zijkanaal B gemaakte luchtfoto's en komt uit de hiervoor genoemde verklaringen van omwonenden naar voren, dat [wederpartij] met zijn schip in het Zijkanaal B een zwervend bestaan leidde tot hij rond 2000 zijn huidige schip kocht.
Gelet hierop, heeft de staatssecretaris zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat [wederpartij] volgens de gevolgde vaste gedragslijn niet voor ontheffing van het ligplaatsverbod in aanmerking komt.
2.6.4. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat ook de beschikbaarheid van een aantal vrije ligplaatsen in het Zijkanaal B, geen grond biedt voor het oordeel dat in dit geval van handhavend optreden dient te worden afgezien. Vaststaat immers dat [wederpartij] ten tijde van het besluit op bezwaar nog geen aanvraag voor ontheffing van het ligplaatsverbod had ingediend en dat zich voor de beschikbare ligplaatsen reeds toen een groot aantal gegadigden had gemeld. Zoals door de staatssecretaris ter zitting nader is toegelicht, zijn de beschikbare ligplaatsen door loting onder de aanvragers van ontheffing van het ligplaatsverbod verdeeld. Bezien tegen deze achtergrond heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat de beschikbaarheid van een aantal ligplaatsen in het Zijkanaal B, ten tijde van het besluit op bezwaar ten aanzien van [wederpartij] geen concreet zicht op legalisatie bood.
2.6.5. De staatssecretaris betoogt tot slot terecht dat ook de persoonlijke omstandigheden van [wederpartij], waaronder diens gestelde sociale achtergrond en psychische gesteldheid, onvoldoende grond bieden voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval achterwege moet blijven in verband met de onevenredige gevolgen daarvan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 augustus 2006 in zaak nr.
200510395/1) zijn medische omstandigheden alleen in zeer uitzonderlijke gevallen aan te merken als bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien. Dat een zodanig uitzonderlijk geval zich hier voordoet, is niet gebleken. Ook de omstandigheid dat voorstelbaar is dat het voor [wederpartij] niet eenvoudig zal zijn zich op een ligplaatslocatie elders te vestigen en daar te aarden zoals hij in het Zijkanaal B heeft gedaan, is niet dermate zwaarwegend dat de staatssecretaris op grond daarvan handhaving van het ligplaatsverbod achterwege had moeten laten.
200510395/1) zijn medische omstandigheden alleen in zeer uitzonderlijke gevallen aan te merken als bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien. Dat een zodanig uitzonderlijk geval zich hier voordoet, is niet gebleken. Ook de omstandigheid dat voorstelbaar is dat het voor [wederpartij] niet eenvoudig zal zijn zich op een ligplaatslocatie elders te vestigen en daar te aarden zoals hij in het Zijkanaal B heeft gedaan, is niet dermate zwaarwegend dat de staatssecretaris op grond daarvan handhaving van het ligplaatsverbod achterwege had moeten laten.
2.7. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 17 april 2008 alsnog ongegrond verklaren.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 22 augustus 2008 in zaak nr. 08-4276;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. J.A. Hagen, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.C. de Winter, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. De Winter
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2009
546.