Uitspraak
200802059/1.
Datum uitspraak: 28 januari 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de vereniging Afdeling Groningen van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren, gevestigd te Groningen,
appellante,
tegen de uitspraak in zaak nr. 06/1643 van de rechtbank Groningen van 17 januari 2008 in het geding tussen:
Afdeling Groningen van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit.
1. Procesverloop
Bij besluit van 6 september 2006 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) het verzoek van de Afdeling Groningen van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren (hierna: de Dierenbescherming) om handhavend op te treden tegen het vangen en doden van duiven in de stad Groningen, afgewezen.
Bij besluit van 19 december 2006 heeft de minister het door de Dierenbescherming daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 17 januari 2008, verzonden op 8 februari 2008, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door de Dierenbescherming daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Dierenbescherming bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 maart 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 april 2008.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 15 mei 2008, ingekomen op 16 mei 2008, heeft de gemeente Groningen (hierna: de gemeente), die op de voet van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen, een reactie ingediend.
De Dierenbescherming heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 november 2008, waar de Dierenbescherming, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, en de minister, vertegenwoordigd door mr. drs. W van Dijk, werkzaam bij het Ministerie, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting de gemeente, vertegenwoordigd door mr. J.D. Leerink, advocaat te Groningen, als belanghebbende gehoord.
2. Overwegingen
2.1. De gemeente heeft gesteld dat het hoger beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard omdat de door de Dierenbescherming gehanteerde naam niet toebehoort aan een bestaande rechtspersoon. Nu de rechtbank al heeft overwogen dat het hier gaat om een verschrijving, blijkt uit het persisteren bij deze verkeerde tenaamstelling in hoger beroep dat geen sprake is van een verschrijving, aldus de gemeente.
Het hoger beroep is, evenals het beroep, ingesteld door de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren, afdeling Groningen. In het Handelsregister staat de vereniging Afdeling Groningen van de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Dieren met de verkorte naam Dierenbescherming, Afdeling Groningen ingeschreven. Ter zitting in hoger beroep heeft de vertegenwoordiger van de Dierenbescherming wat dat betreft verklaard dat bij het instellen van het beroep en hoger beroep de naam is gehanteerd die de minister in de aanhef van de besluiten van 6 september 2006 en 19 december 2006 heeft gebruikt om aldus niet het risico te lopen niet-ontvankelijk te worden verklaard wegens het ontbreken van belanghebbendheid. Naar het oordeel van de Afdeling moet onder deze omstandigheden het ook in hoger beroep gebruiken van die naam nog steeds als verschrijving worden aangemerkt.
2.2. Ingevolge artikel 7, tweede lid, van de richtlijn no. 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb EG L 103 van 25 april 1979; zoals nadien gewijzigd; hierna: de Vogelrichtlijn), in samenhang met bijlage II/1, mag op de Columba livia worden gejaagd in de geografische zee- en landzone waar deze richtlijn van toepassing is.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Flora- en faunawet (hierna: de Ffw) worden als beschermde inheemse diersoorten aangemerkt alle van nature op het Europese grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels met uitzondering van gedomesticeerde vogels behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten.
Ingevolge artikel 9 van Pro de Ffw is het verboden dieren, behorende tot een inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
Ingevolge artikel 4, aanhef en onder c, van het Besluit aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet (hierna: het Besluit Ffw) is de rotsduif (Columba livia) aangewezen als soort vogel waarvan gedomesticeerde vogels niet als beschermde inheemse diersoort als bedoeld in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Ffw worden aangemerkt.
2.3. De rechtbank heeft overwogen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen grond bestaat om handhavend op te treden. Zij heeft daartoe overwogen dat voor de betekenis van het begrip 'gedomesticeerde dieren' uitgegaan dient te worden van wat daaromtrent in de parlementaire geschiedenis van de Ffw is opgenomen. Uit die parlementaire geschiedenis moet worden afgeleid dat het onderscheidende criterium is of het in dit geval duiven betreft die zich ten gevolge van selectie van de mens onderscheiden van de wilde exemplaren van de soort. De rechtbank acht het aannemelijk dat de duiven in de stad Groningen nazaten zijn van verwilderde post- en sierduiven die aanvankelijk door mensen werden gehouden. Zij verschillen genotypisch van hun voorvader, de in het wild levende rotsduif. Voor dat verschil is, aldus de rechtbank, de mens verantwoordelijk. Hieruit leidt de rechtbank af dat de duiven in de stad en hun nazaten moeten worden gezien als de gedomesticeerde variant van de rotsduif als bedoeld in artikel 4, aanhef en onder c, van het Besluit Ffw.
De rechtbank heeft geen aanleiding gezien over te gaan tot het stellen van prejudiciële vragen omdat de Vogelrichtlijn niet ziet op gedomesticeerde vogels en hun nakomelingen. Ten slotte heeft de rechtbank de vraag of sprake is van schending van artikel 9 van Pro de Ffw doordat ook andere vogels worden gevangen, ontkennend beantwoord.
2.4. De Dierenbescherming heeft hiertegen aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte niet uitgaat van het in artikel 1, eerste lid, van de Vogelrichtlijn gehanteerde begrip 'in het wild levende vogelsoorten'. Stadsduiven zijn geboren en leven in het wild en vallen onder het beschermingsregime van de Ffw en de Vogelrichtlijn. Het genotypische verschil tussen de rotsduif en de stadsduif maakt volgens de Dierenbescherming niet automatisch van de stadsduif een gedomesticeerde soort. Ten slotte verzoekt de Dierenbescherming de Afdeling om een prejudiciële vraag te stellen aan het Europese Hof van Justitie.
2.5. Uit vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) volgt dat de uitvoering van een richtlijn de volledige toepassing ervan moet verzekeren. Het Hof heeft overwogen dat de vaststelling van nationale maatregelen die een richtlijn naar behoren uitvoeren, niet tot gevolg heeft dat de richtlijn niet langer gevolgen heeft, en dat een lidstaat ook na vaststelling van deze maatregelen gehouden blijft daadwerkelijk de volledige toepassing van de richtlijn te verzekeren. Derhalve kunnen particulieren zich voor de nationale rechter tegenover de staat beroepen op bepalingen van een richtlijn die inhoudelijk gezien onvoorwaardelijk en voldoende precies zijn, in alle gevallen waarin de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk verzekerd is, dit wil zeggen niet alleen in geval van niet-uitvoering of onjuiste uitvoering van deze richtlijn, maar ook ingeval de nationale maatregelen die de betrokken richtlijn naar behoren uitvoeren niet zodanig worden toegepast dat het met de richtlijn beoogde resultaat wordt bereikt (arrest zaak C-62/00, Marks & Spencer, Jur. 2002, p. I-6325 e.v. op p. 6358-6359, ov. 26-27).
2.5.1. De Vogelrichtlijn is thans geïmplementeerd in de Ffw en de Natuurbeschermingswet. Gelet op de hiervoor geciteerde rechtspraak van het Hof moeten de relevante bepalingen van beide wetten, ook na implementatie worden uitgelegd en toegepast in het licht van de Vogelrichtlijn. Naar het oordeel van de Afdeling kan, uit het feit dat ingevolge artikel 7, tweede lid, van de Vogelrichtlijn in samenhang met bijlage II/1 op de Columba livia (rotsduif) mag worden gejaagd, worden afgeleid dat ook op de gedomesticeerde variant (Columba livia forma domestica) mag worden gejaagd en dat communautairrechtelijk geen beletsel bestaat voor nationaalrechtelijke regelgeving met betrekking tot de bejaging van de Columbia livia zodat de minister de bevoegdheid kan worden toegekend hierover regels vast te stellen.
Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding over te gaan tot het stellen van prejudiciële vragen.
2.6. De minister beroept zich in zijn besluit op de Nota van toelichting bij het Besluit Ffw, waarin staat dat onder gedomesticeerde dieren worden verstaan dieren die zich ten gevolge van selectie door de mens onderscheiden van de wilde exemplaren van die soort, zowel de gefokte exemplaren als de exemplaren die zich in het wild kunnen handhaven. Het betreft hier soorten die in gedomesticeerde vorm door de mens als huisdier of in verband met de productie worden gehouden. Voorts staat er dat gedomesticeerde vormen van onder meer de rotsduif veelal als productiedieren worden gehouden. Met de gedomesticeerde rotsduif wordt zowel op de postduif als de stadsduif - een verwilderde vorm van de gedomesticeerde rotsduif - gedoeld. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming (Kamerstukken II 1992/1993, 23 147, nr. 3, blz. 66) dienen onder gedomesticeerde dieren te worden verstaan dieren die zich ten gevolge van selectie door de mens onderscheiden van wilde exemplaren van die soort. Hoewel deze dieren taxonomisch nog wel tot die soort behoren, zijn zij ten gevolge van het domesticatieproces wat betreft uiterlijk of gedrag een (permanente) variëteit gaan vormen. Met de rechtbank ziet de Afdeling in wat de Dierenbescherming heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de minister zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat hieruit moet worden afgeleid dat het onderscheidende criterium volgens het Besluit Ffw is of het in dit geval duiven betreft die zich ten gevolge van selectie van de mens onderscheiden van de wilde exemplaren van de soort en die ten gevolge van het domesticatieproces wat betreft uiterlijk of gedrag een permanente variëteit zijn gaan vormen.
2.6.1. Niet in geschil is dat de niet natuurlijk in Nederland in het wild voorkomende Columba livia de voorvader is van de duiven in de stad en dat de leefwijze van de Columba livia verschilt van die van de stadsduif.
De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat uit de door de Dierenbescherming overgelegde literatuur naar voren komt dat de Columba livia lang geleden door de mens is gedomesticeerd en dat de huidige stadsduiven, waaronder die in de gemeente Groningen, nazaten daarvan zijn.
Voorts blijkt uit het door de Dierenbescherming overgelegde artikel "European Populations of the Rock Dove Columba livia and Genotypic Extinction" van R.F. Johnston en D. Siegel Causey dat door toedoen van de mens alternatieve genotypen ten opzichte van de Columba livia zijn ontstaan. In wat de Dierenbescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding de overweging van de rechtbank, dat de minister hieruit heeft mogen afleiden dat de stadsduif zich door selectie van de mens onderscheidt van de Columba livia en dat de stadsduif en haar nazaten daarom moeten worden gezien als de gedomesticeerde variant in de zin van de Ffw van de in het wild levende Columba livia, onjuist te achten. Dat de Tweede Kamer een motie heeft aangenomen strekkend tot het schrappen van de Columba livia uit artikel 4, eerste lid, onderdeel b, van de Ffw maakt dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet anders.
Wat betreft het betoog van de Dierenbescherming dat artikel 9 van Pro de Ffw wordt geschonden doordat ook andere vogels worden gevangen, is de Afdeling in navolging van de rechtbank van oordeel dat zo al sprake is van strijdigheid met dat artikel, de mate van strijdigheid dusdanig gering is dat de minister in dit geval van optreden heeft kunnen afzien.
Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat voor de minister geen grond bestond handhavend op te treden tegen het vangen en doden van duiven door de gemeente Groningen.
2.7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. van Tuyll van Serooskerken
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2009
290.