Uitspraak
200802251/1.
Datum uitspraak: 21 januari 2009
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de minister van Justitie,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak nr. 07/1457 van de rechtbank Amsterdam van 19 februari 2008 in het geding tussen:
[wederpartij], wonend te [woonplaats],
en
de minister van Justitie.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 december 2006 heeft de minister van Justitie (hierna: de minister) de afgifte van een door [wederpartij] verzochte verklaring omtrent het gedrag (hierna: VOG) ten behoeve van de aanvraag van een chauffeurspas bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat geweigerd.
Bij besluit van 10 mei 2007 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 19 februari 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 mei 2007 vernietigd en bepaald dat de minister binnen vier weken opnieuw besluit op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 maart 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 28 april 2008.
[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2008, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. M.J. Suijkerbuijk, ambtenaar in dienst van het Ministerie van Justitie, en [wederpartij], bijgestaan door mr. M. Dorgelo, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 28 van Pro de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens (hierna: Wjsg) is een verklaring omtrent het gedrag een verklaring van de minister dat uit een onderzoek met betrekking tot het gedrag van de betrokken natuurlijke persoon of rechtspersoon ingesteld, gelet op het risico voor de samenleving in verband met het doel waarvoor de afgifte is gevraagd en na afweging van het belang van betrokkene, niet is gebleken van bezwaren tegen die natuurlijke persoon of rechtspersoon. De verklaring bevat geen andere mededelingen.
Ingevolge artikel 35, eerste lid, weigert de minister de afgifte van een verklaring omtrent het gedrag, indien in de justitiële documentatie met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit is vermeld, dat, indien herhaald, gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, aan een behoorlijke uitoefening van de taak of de bezigheden waarvoor de verklaring omtrent het gedrag wordt gevraagd, in de weg zal staan.
Ingevolge artikel 75, eerste lid, van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: het Besluit), voor zover thans van belang, wordt met het besturen van een auto waarmee taxivervoer wordt verricht, slechts diegene belast, die in het bezit is van een geldige chauffeurspas.
Ingevolge artikel 76, eerste lid, aanhef en onder c, wordt bij de aanvraag om een chauffeurspas een met het oog op het uitoefenen van het beroep van taxichauffeur overeenkomstig de bepalingen van de Wjsg verleende verklaring omtrent gedrag overgelegd, die niet ouder is dan twee maanden.
2.2. Bij de beoordeling van het risico voor de samenleving past de minister de Beleidsregels VOG NP-RP 2004 voor het beoordelen van aanvragen ter verkrijging van een VOG van natuurlijke personen en rechtspersonen (hierna: de circulaire) toe, vastgesteld bij besluit van de minister van 15 maart 2004 (Stcrt. 2004, 63).
Volgens de circulaire wordt de afgifte van de VOG geweigerd, indien de aanvrager in de vier jaar voorafgaand aan het moment van toetsing in de justitiële documentatie voorkomt en de aangetroffen antecedenten, gelet op het risico voor de samenleving, een belemmering kunnen vormen voor een behoorlijke uitoefening van de functie, taak of opdracht waarvoor de verklaring wordt gevraagd. Voor een taxichauffeur geldt, dat de aanvrager vijf jaar voorafgaand aan het moment van toetsing niet mag voorkomen in de justitiële documentatie, althans dat er geen sprake mag zijn van relevante antecedenten.
Of sprake is van relevante antecedenten wordt volgens paragraaf 3.1 van de circulaire onder meer bepaald door de relatie tussen de strafbare feiten en de functie, de taak of de opdracht die door de aanvrager vervuld gaat worden. Ook wanneer sprake is van een reeks veroordelingen of betalingen aan de staat (transacties) voor feiten die niet rechtstreeks verband houden met de functie, taak of opdracht, maar die wel een indruk geven van de integriteit van de aanvrager, kan de verklaring worden geweigerd indien er sprake is van een risico voor de samenleving.
Om vast te stellen of de aangetroffen antecedenten een belemmering vormen voor de afgifte van de VOG zijn in bijlage A bij de circulaire een algemeen screeningsprofiel en een aantal specifieke screeningsprofielen opgenomen, aan de hand waarvan het risico voor de samenleving wordt bepaald.
Volgens het screeningsprofiel, opgenomen in bijlage A van de circulaire, is de taxichauffeur belast met de zorg voor het welzijn en de veiligheid van mensen. In die functie komt het vaak voor dat er een één op één relatie is, waarbij sprake is van een (tijdelijke) afhankelijkheid. De chauffeur in het (straat)taxivervoer gaat daarnaast met contante en girale waarden om. Een van de risico's in de taxibranche is het in gevaar brengen van de veiligheid van personen en goederen, bijvoorbeeld in geval van dronkenschap of agressief rijgedrag. Voorts bestaat onder meer het gevaar van machtsmisbruik, afpersing, bedreiging, diefstal of verduistering en vervalsing van bijvoorbeeld taxipassen, aldus dat profiel.
Volgens paragraaf 3.2.1 van de circulaire spelen bij de beoordeling van de aanvraag het objectieve criterium en het subjectieve criterium een rol.
Volgens paragraaf 3.2.2 (de objectieve criteria) wordt de afgifte van een VOG geweigerd, indien in het justitiële documentatieregister met betrekking tot de aanvrager een strafbaar feit voorkomt, dat indien herhaald en gelet op het risico voor de samenleving en de overige omstandigheden van het geval, een belemmering kan vormen voor een behoorlijke uitoefening van de taak of bezigheden waarvoor de VOG wordt gevraagd.
Volgens paragraaf 3.2.3 (de subjectieve criteria) kunnen bijzondere omstandigheden slechts een corrigerende functie hebben voor het concrete geval. Onder deze omstandigheden kan worden verstaan, voor zover thans van belang, de zwaarte van het delict (misdrijf of overtreding), de wijze waarop de strafzaak is afgedaan, maar ook de vraag in hoeverre recidive waarschijnlijk is. De hoeveelheid antecedenten en de periode tussen de verschillende antecedenten spelen een rol, maar ook het tijdsverloop van het antecedent.
2.3. De minister heeft aan de, in bezwaar gehandhaafde, weigering ten grondslag gelegd dat in de justitiële documentatie staat vermeld dat [wederpartij] zeven transacties is overeengekomen in verband met achtereenvolgens zware mishandeling, mishandeling en bedreiging, meermalen overtreden van de Arbeidstijdenwet, onverzekerd rijden en het rijden zonder geldig kentekenbewijs. Volgens de minister brengen de aard en de ernst van de feiten waarvoor [wederpartij] in aanraking is gekomen met justitie, mee dat er sprake is van een risico voor de samenleving en vormen deze feiten een belemmering voor de uitoefening van de functie van taxichauffeur. De minister heeft voorts een groot gewicht toegekend aan het aantal antecedenten dat in de periode van vijf jaar ten aanzien van [wederpartij] in de justitiële documentatie voorkomt, het tijdsverloop tussen de antecedenten en het korte tijdsverloop tussen het laatste strafbare feit en het besluit op bezwaar.
2.4. De rechtbank heeft geoordeeld dat aan de objectieve criteria van weigering van de VOG is voldaan, doch heeft het besluit op bezwaar vernietigd omdat de minister de belangenafweging aan de hand van de subjectieve criteria niet zorgvuldig heeft voorbereid en ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
2.5. De minister betoogt dat van een dergelijke onzorgvuldige voorbereiding en ondeugdelijke motivering geen sprake is. Hij bestrijdt in dit verband allereerst de overweging van de rechtbank dat het bij het geweldsdelict slechts om een eenmalig incident gaat. Het gaat volgens de minister niet om een incident maar om een ernstig strafbaar feit dat, gelet op het screeningsprofiel van taxichauffeur, [wederpartij] zwaar moet worden aangerekend. De minister voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte groot gewicht heeft toegekend aan de door [wederpartij] overgelegde verklaringen van tevreden klanten en collega-taxichauffeurs. Ook is volgens hem de rechtbank ten onrechte voorbij gegaan aan de overige antecedenten en daarmee aan de overige subjectieve criteria, zoals het tijdsverloop tussen de antecedenten en het tijdsverloop sinds het laatste strafbare feit.
Voorts voert de minister aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat hij in zijn beoordeling heeft betrokken de omstandigheid dat de strafbare feiten zijn afgedaan met transacties.
Ten slotte voert de minister aan dat de rechtbank ten onrechte een groot gewicht heeft toegekend het belang van [wederpartij] en de maatschappij dat [wederpartij] een op zijn persoon toegesneden baan heeft.
2.5.1. Uit het besluit op bezwaar blijkt dat de minister bij de beoordeling van de aanvraag de omstandigheid dat de strafbare feiten zijn afgedaan met een transactie heeft betrokken. Ook blijkt uit het besluit op bezwaar dat de minister de door [wederpartij] aangevoerde positieve verklaringen over zijn functioneren als taxichauffeur heeft meegenomen in zijn beoordeling.
De minister voert evenwel terecht aan dat deze omstandigheden op zich niet van doorslaggevende betekenis kunnen zijn en alle subjectieve criteria bij de beoordeling van de aanvraag moeten worden betrokken. Door het eenmalige karakter van het geweldsdelict te benadrukken heeft de rechtbank niet onderkend dat het een ernstig strafbaar feit betreft, dat [wederpartij] binnen vijf jaar zevenmaal een voor het screeningsprofiel taxichauffeur relevante transactie is overeengekomen en dat het tijdsverloop sinds het laatste strafbare feit kort is.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 31 oktober 2007 in zaak nr.
200701874/1) ligt het gevolg van het niet verkrijgen van een VOG, namelijk het niet kunnen uitoefenen van het werk als taxichauffeur besloten in het Besluit, zodat moet worden aangenomen dat de besluitgever hier bewust voor heeft gekozen. Dat resocialisatie eerst na het verstrijken van de terug te kijken periode, van in dit geval vijf jaar, kan plaatsvinden is evenzeer een gevolg dat ligt besloten in het Besluit, zodat ook daarvan moet worden aangenomen dat de besluitgever daar bewust voor heeft gekozen.
200701874/1) ligt het gevolg van het niet verkrijgen van een VOG, namelijk het niet kunnen uitoefenen van het werk als taxichauffeur besloten in het Besluit, zodat moet worden aangenomen dat de besluitgever hier bewust voor heeft gekozen. Dat resocialisatie eerst na het verstrijken van de terug te kijken periode, van in dit geval vijf jaar, kan plaatsvinden is evenzeer een gevolg dat ligt besloten in het Besluit, zodat ook daarvan moet worden aangenomen dat de besluitgever daar bewust voor heeft gekozen.
Het vorenoverwogene in aanmerking genomen heeft de minister in redelijkheid kunnen oordelen dat de subjectieve criteria geen aanleiding geven om van een weigering tot afgifte van de VOG af te zien. Het betoog van de minister slaagt.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep, voor zover dat nog niet is beoordeeld, alsnog behandelen.
2.7. [wederpartij] betoogt dat de weigering van de afgifte van de VOG in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Hij voert hiertoe aan dat hem wel een VOG is verstrekt ten behoeve van een ondernemersvergunning.
2.8. Dit betoog faalt. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de verschillen tussen de screeningsprofielen taxichauffeur en taxiondernemer zodanig verschillen dat [wederpartij] geen vertrouwen heeft mogen ontlenen aan de afgifte van de VOG voor taxiondernemer in 2005. Daarbij heeft de minister betekenis kunnen toekennen aan de omstandigheid dat de taxichauffeur is belast met de zorg voor het welzijn en de veiligheid van (minderjarige) personen, terwijl de taxiondernemer een onderneming bestuurt, mensen aanstuurt, beslist over offertes en onderhandelingen voert.
2.9. Het inleidende beroep is ongegrond.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 19 februari 2008 in zaak nr. 07/1457;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. D. Roemers, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Neuwahl
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 januari 2009
280-497.