Uitspraak
200706183/1.
Datum uitspraak: 27 augustus 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht,
appellante,
en
de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 1 augustus 2007 heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris), voor zover hier van belang, aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Essent Energie Productie B.V. (hierna: Essent) een vergunning verleend als bedoeld in de Wet verontreiniging oppervlaktewateren voor het op de Maas lozen van onder meer koelwater afkomstig van de eenheden A, B en C binnen de elektriciteitscentrale 'Clauscentrale' op het adres Voortstraat 19 te Maasbracht. Dit besluit is op 9 augustus 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft de stichting Stichting Natuur en Milieu (hierna: Natuur en Milieu) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 augustus 2007, beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2008, waar Natuur en Milieu, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek en drs. I. Csikós, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. R. Timmermans en ing. R.M.I. Kwanten, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Essent, vertegenwoordigd door mr. drs. M.M. Kaajan, advocaat te Amsterdam, G. van den Heijkant en B. van der Sande-Schreurs, gehoord.
2. Overwegingen
Eenheden binnen elektriciteitscentrale 'Clauscentrale'
2.1. De elektriciteitscentrale 'Clauscentrale' bestaat uit de eenheden A en B. Eenheid B zal tot eenheid C worden omgebouwd. Bij besluit van 18 september 2007 is vergunning ingevolge de Wet milieubeheer verleend.
Intrekking
2.2. Ter zitting heeft Natuur en Milieu het beroep ingetrokken voor zover dit betrekking heeft op de aanwezigheid van een milieuzorgsysteem en op de kwantitatieve beoordeling van de effecten van de koelwaterlozing.
Ontvankelijkheid
2.3. De staatssecretaris heeft gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is voor zover het zich richt tegen de coördinatie met betrekking tot de vergunning voor het lozen van bedrijfsafvalwater in een afwateringssloot en tegen de hemelwaterafvoer van de parkeerplaats.
2.3.1. De Afdeling begrijpt het beroep van Natuur en Milieu aldus dat het betoog inzake de hemelwaterafvoer van de parkeerplaats wordt aangevoerd met het oog op het betoog omtrent de coördinatie tussen de behandeling van de aanvraag om onderhavige vergunning en die om een vergunning krachtens de Wet milieubeheer.
Dit artikel moet aldus worden uitgelegd dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten.
Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 november 2007 in zaak nr.
200609416/1) zijn bij besluiten inzake een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren uitsluitend beslissingen omtrent afzonderlijke lozingen als zelfstandig te beschouwen besluitonderdelen te onderscheiden.
200609416/1) zijn bij besluiten inzake een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren uitsluitend beslissingen omtrent afzonderlijke lozingen als zelfstandig te beschouwen besluitonderdelen te onderscheiden.
Nu de beroepsgronden inzake de coördinatie tussen de behandeling van de aanvragen om de verschillende vergunningen geen betrekking hebben op een besluitonderdeel als hiervoor bedoeld, staat artikel 6:13 van Pro de Algemene wet bestuursrecht er niet aan in de weg dat deze gronden eerst in beroep worden aangevoerd. Anders dan de staatssecretaris stelt, bestaat dan ook geen grond het beroep op deze punten niet-ontvankelijk te verklaren.
Algemeen toetsingskader
2.4. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren zijn met betrekking tot een vergunning, als de onderhavige, onder meer de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt de staatssecretaris een zekere beoordelingsvrijheid toe.
Coördinatie
2.5. Natuur en Milieu voert aan dat eveneens een nieuwe vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren had moeten worden aangevraagd voor de lozing van bedrijfsafvalwater in een afwateringssloot en dat (nieuwe) vergunningen krachtens de Wet op de waterhuishouding en de Natuurbeschermingswet 1998 hadden moeten worden aangevraagd. Zij wijst er in dit verband op dat de bestaande vergunningen verouderd zijn. Zij betwijfelt verder of geen vergunning krachtens de Natuurbeschermingswet 1998 nodig is, onder meer gezien de warmtelozing en de aanwezige natuurgebieden. De aanvragen om genoemde vergunningen hadden naar haar mening gecoördineerd behandeld moeten worden met de aanvragen om de onderhavige vergunning en de vergunning krachtens de Wet milieubeheer.
In hetgeen Natuur en Milieu heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris ervan had moeten uitgaan dat de aangevraagde situatie met zich brengt dat genoemde (nieuwe) vergunningen nodig zijn. Het betoog van Natuur en Milieu kan niet slagen.
2.6. Natuur en Milieu voert aan dat de behandeling van de aanvraag om een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en die om een vergunning krachtens de Wet milieubeheer onvoldoende gecoördineerd heeft plaatsgevonden.
2.6.1. De aanvraag om een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren is binnen zes weken na de aanvraag om een vergunning krachtens de Wet milieubeheer ingediend. Voorts blijkt uit de stukken dat het bestuursorgaan dat tot verlening van de vergunning krachtens de Wet milieubeheer bevoegd is, advies heeft uitgebracht met het oog op de samenhang tussen de beslissingen op de onderscheidene aanvragen en dat dit bestuursorgaan in de gelegenheid is gesteld advies uit te brengen over het ontwerp van de beslissing op de aanvraag om een lozingsvergunning, overeenkomstig artikel 7b van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren. In zoverre ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de behandeling van de aanvraag om een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en die om een vergunning krachtens de Wet milieubeheer onvoldoende gecoördineerd heeft plaatsgevonden. Voor zover Natuur en Milieu zich er tegen richt dat het bestreden besluit niet gelijktijdig met het besluit op de aanvraag om een vergunning krachtens de Wet milieubeheer is bekendgemaakt, overweegt de Afdeling dat, daargelaten of hiertoe een verplichting bestaat, het hierbij zou gaan om een onregelmatigheid die dateert van na het nemen van het bestreden besluit. Dergelijke onregelmatigheden kunnen de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Gelet op het bovenstaande kan het betoog van Natuur en Milieu in zoverre niet slagen.
Gebruik koperen pijpen
2.7. Natuur en Milieu voert aan dat gezien de verontreiniging van het koelwater met koper, nikkel en ijzer en de gevolgen hiervan bij een lozing voor vissen van met name koper, het gebruik van koperen pijpen in de condensors niet als toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kan worden beschouwd.
2.7.1. Bij de beoordeling van de vraag of de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast, heeft de staatssecretaris onder meer het BREF-document "Reference Document on the application of Best Available Techniques to Industrial Cooling Systems" (hierna: het BREF Industriële koelsystemen) betrokken.
2.7.2. In de vergunning is het gebruik van koperen pijpen niet uitgesloten.
De warmteoverdracht in de pijpen van de condensor en daarmee het rendement van de centrale neemt af indien zich organisch materiaal afzet aan de wanden van de pijpen. Dit wordt tegengegaan door het toevoegen van chloorbleekloog aan het koelwater en door continu sponsrubberen ballen door de condensorpijpen te persen waarmee slijmvorming wordt tegengegaan. Daarnaast worden de pijpen mechanisch gereinigd door carborundumkogels (schuurballen) aan het water toe te voegen die de aanslag verwijderen. Door de sterk schurende werking komt hierbij, ingeval van koperen pijpen, enig koper uit de pijpen vrij dat met de koelwaterlozing op de Maas wordt geloosd.
2.7.3. Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 4, tweede lid, mogen de condensorpijpen om het rendement van de condensor te verbeteren mechanisch worden gereinigd met behulp van carborundumkogels. Deze reiniging mag niet vaker worden toegepast dan voor een goede werking van de condensor noodzakelijk is.
Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 11, eerste lid, voor zover hier van belang, dient de vergunninghouder maatregelen te nemen die gericht zijn op een verbetering van het mechanisch reinigingsproces met carborundumkogels.
Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, dient te worden onderzocht of er een verschil bestaat tussen de geloosde kopervracht bij een korte intensieve reiniging en de geloosde kopervracht bij een minder intensieve reiniging verspreid over meerdere dagen. Het onderzoek dient zoveel als mogelijk te zijn gericht op reiniging tijdens hogere Maasafvoeren (maximale verdunning). De hieruit voortvloeiende maatregelen dienen door de vergunninghouder te worden geïmplementeerd.
Ingevolge het vierde lid, voor zover hier van belang, dienen de in het eerste en tweede lid genoemde maatregelen uiterlijk 1 juli 2007 door de vergunninghouder te zijn geïmplementeerd.
2.7.4. Ten aanzien van de eenheden A en B overweegt de Afdeling als volgt. Blijkens het deskundigenbericht zijn er geen aanknopingspunten voor het oordeel dat koperen pijpen in bestaande condensoren op grond van het BREF Industriële koelsystemen niet kunnen worden beschouwd als toepassing van de beste beschikbare technieken. Volgens het deskundigenbericht blijkt uit onderzoek dat door het berekenen van de warmteoverdracht over de pijpen kan worden vastgesteld op welk moment deze zodanig zijn verontreinigd dat een schoonmaakbeurt nodig is. Er wordt als gevolg hiervan niet meer volgens een vast schema gereinigd, maar alleen indien dit nodig is. Essent heeft te kennen gegeven dat reiniging in 2007 niet nodig is geweest. Daarnaast zal de reiniging voortaan in drie fasen worden uitgevoerd, hetgeen tot lagere piekemissies van koper leidt. In het deskundigenbericht wordt vermeld dat juist deze piekconcentraties aan koper schadelijk kunnen zijn voor het ecosysteem vanwege de acuut toxische eigenschappen van koper voor sommige soorten. De Afdeling ziet gezien het bovenstaande geen aanleiding voor het oordeel dat onder bovengenoemde omstandigheden het gebruik van koperen pijpen in de condensoren van de eenheden A en B niet kan worden aangemerkt als toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Het betoog van Natuur en Milieu faalt.
2.7.5. Terzake eenheid C overweegt de Afdeling als volgt. De staatssecretaris betoogt dat vervangen van de koperen pijpen niet kan worden gevergd. Hij betoogt dat de milieuwinst die hiermee zou worden behaald niet opweegt tegen de kosten, omdat de centrale gedurende lange tijd uit bedrijf moet worden genomen en een groot deel van de centrale moet worden omgebouwd. Echter, nu eenheid C een nieuw te realiseren eenheid betreft, ten behoeve waarvan eenheid B uit bedrijf zal worden genomen en zal worden omgebouwd, heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de Afdeling, onvoldoende gemotiveerd waarom de toepassing van koperen pijpen in de condensoren van eenheid C als toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kan worden beschouwd. Het bestreden besluit berust in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering. Het beroep van Natuur en Milieu slaagt.
Gebruik chloorbleekloog
2.8. Natuur en Milieu betogen dat het doseren van chloorbleekloog ten onrechte is toegestaan, nu in moderne systemen met een thermische behandeling kan worden volstaan.
2.8.1. Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 4, eerste lid, mag om aangroei van waterorganismen in het koelwatersysteem te bestrijden, chloorbleekloog worden gedoseerd. Het chloorbleekloog mag niet vaker worden gedoseerd dan voor een goede werking van de condensor noodzakelijk is. Indien wordt gedoseerd, mag het gehalte aan vrij beschikbaar chloor bij de uitlaat van de condensor maximaal 0,5 mg/l bedragen.
2.8.2. De staatssecretaris heeft ter zitting te kennen gegeven dat, bij nader inzien, aan voorschrift 4, eerste lid, moet worden toegevoegd dat de grenswaarde van 0,5 mg/l betrekking heeft op het uurgemiddelde. Voorts dient volgens de staatssecretaris te worden toegevoegd dat het gehalte aan vrij beschikbaar chloor bij de uitlaat van de condensor maximaal 0,2 mg/l als etmaalgemiddelde mag bedragen.
Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
2.8.3. Voor zover het beroep zich overigens nog richt tegen het gebruik van chloorbleekloog, overweegt de Afdeling dat zij in het enkele betoog van Natuur en Milieu dat het doseren van chloorbleekloog ten onrechte is toegestaan nu in moderne systemen feitelijk met een thermische behandeling kan worden volstaan, geen aanleiding ziet voor het oordeel dat het toevoegen van chloorbleekloog niet kan worden aangemerkt als toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Het betoog van Natuur en Milieu faalt in zoverre.
Aanzuiging vissen
2.9. Voor zover Natuur en Milieu zich richt tegen de aanzuiging van vissen bij het onttrekken van koelwater, heeft het beroep geen betrekking op de bij het bestreden besluit verleende vergunning voor het lozen van water. Reeds hierom kan het beroep in zoverre niet slagen.
Andere vergunningen
2.10. Voor zover Natuur en Milieu zich inhoudelijk richt tegen de vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren voor de lozing van bedrijfsafvalwater in een afwateringssloot en de vergunningen krachtens de Wet milieubeheer en de Wet op de waterhuishouding, heeft het beroep geen betrekking op het bestreden besluit en kan het in zoverre reeds daarom niet slagen.
Conclusie
2.11. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het betreft de lozing van koelwater van eenheid C en vergunningvoorschrift 4, eerste lid, derde volzin. Omtrent vergunningvoorschrift 4, eerste lid, derde volzin zal de Afdeling op de hierna te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde volzin van het eerste lid van voorschrift 4. De staatssecretaris dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Het beroep is voor het overige ongegrond.
Proceskosten
2.12. De staatssecretaris dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Hierbij overweegt de Afdeling omtrent de reiskosten van de rechtsbijstandverlener van Natuur en Milieu, dat deze kosten worden geacht te zijn inbegrepen in de voor vergoeding in aanmerking komende kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 1 augustus 2007, kenmerk DLB 2007/8461, voor zover het betreft de lozing van koelwater van eenheid C en voor zover het betreft vergunningvoorschrift 4, eerste lid, derde volzin;
III. bepaalt dat de volgende volzin in de plaats treedt van de vernietigde derde volzin van het eerste lid van vergunningvoorschrift 4:
"Indien wordt gedoseerd, mag het gehalte aan vrij beschikbaar chloor bij de uitlaat van de condensor maximaal 0,5 mg/l als uurgemiddelde bedragen en maximaal 0,2 mg/l als etmaalgemiddelde.";
IV. draagt de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat op om binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat tot vergoeding van bij Stichting Natuur en Milieu in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden aan Stichting Natuur en Milieu onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VII. gelast dat de Staat der Nederlanden aan Stichting Natuur en Milieu het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A.M. van Hamond, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Hamond
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2008
446.