Uitspraak
200704100/1.
Datum uitspraak: 14 mei 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Vereniging Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland, gevestigd te Schouwen-Duiveland,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 juli 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: het college) het verzoek om handhaving van de Vereniging Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland (hierna: de vereniging) in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) ten aanzien van het rijden met kite-buggy's en daaraan gerelateerde activiteiten op het natuurstrand in de gemeente Schouwen-Duiveland, afgewezen.
Tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het daartegen ingediende bezwaar heeft de vereniging bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 juni 2007, beroep ingesteld.
Bij besluit van 3 juli 2007, kenmerk RMW0707382/9/68, heeft het college het door de vereniging tegen het besluit van 11 juli 2006 gemaakte bezwaar gegrond verklaard en zich, voor zover thans van belang, op het standpunt gesteld dat handhavend optreden onredelijk is ten aanzien van het rijden met kite-buggy's binnen de door het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland vastgestelde 'zone voor extreme sporten'. De afwijzing van het verzoek om handhaving is in zoverre in stand gelaten.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft de vereniging de gronden van het beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 augustus 2007.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2008, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [tweede secretaris] van de vereniging, en het college, vertegenwoordigd door C. Beekman en B. Bouwman, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is ter zitting het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland, vertegenwoordigd door M.J. van den Berge, ambtenaar in dienst van de gemeente, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Het gebied Voordelta is bij besluit van 24 maart 2000, no. N/2000/326, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn (79/409/EEG). Tevens is het gebied in mei 2003 overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van de Habitatrichtlijn (92/43/EEG) aangemeld als speciale beschermingszone. Bij beschikking van 7 december 2004 heeft de Europese Commissie de Voordelta geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio.
2.2. De vereniging stelt zich op het standpunt dat het college ten onrechte afziet van handhavend optreden ten aanzien van het racen met kite-buggy's binnen de door het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland vastgestelde 'zone voor extreme sporten' die geheel is gelegen binnen het natuurgebied Voordelta. Hiertoe stelt de vereniging, samengevat weergegeven, dat een beoordeling van de effecten van de activiteit ten onrechte wordt doorgeschoven naar de procedure aangaande het beheerplan voor het gebied.
2.3. In het bestreden besluit is, voor zover thans van belang, vermeld dat het rijden met kite-buggy's verstorende effecten kan hebben op de binnen de Voordelta aanwezige natuurwaarden. De natuurwaarden die aangetast kunnen worden door het gebruik van kite-buggy's zijn de gewone zeehond en de drieteenstrandloper. De gewone zeehond en de drieteenstrandloper kunnen worden verstoord door de vlieger die de kite-buggy beweegt en door de buggy zelf. De snelheid en de, voor een deel onverwachte, bewegingen in de nabijheid van deze dieren kunnen er de oorzaak van zijn dat ze hun rustplaats verlaten. Deze plaatsen zijn van belang omdat deze dieren hier zonder al te veel verbruik van energie de periode kunnen doorbrengen tot het moment dat ze weer voedsel kunnen zoeken en zo energie en vetreserves kunnen opbouwen. Gelet op de mogelijk significante effecten acht het college het rijden met kite-buggy's ter plaatse vergunningplichtig.
2.3.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
2.3.2. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat niet uit te sluiten is dat het racen met kite-buggy's in voornoemde zone als 'bestaand gebruik' kan worden opgenomen in het beheerplan Voordelta, waardoor de vergunningplicht voor bedoelde activiteit ingevolge artikel 19d, tweede lid, van de Nbw 1998 niet langer van toepassing zou zijn.
De Afdeling is van oordeel dat deze stelling onvoldoende draagkrachtig is om te kunnen dienen als onderbouwing van het standpunt van het college dat het bij het nemen van het bestreden besluit ervan uit heeft mogen gaan dat sprake was van concreet zicht op legalisatie. Daartoe acht de Afdeling van belang dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit enkel sprake was van een verwachting van het college dat uit de nog uit te voeren passende beoordeling zou blijken dat voornoemde activiteit de instandhoudingsdoelstellingen van het natuurgebied Voordelta niet in gevaar brengt, zodat deze activiteit zou kunnen worden opgenomen in het beheerplan voor dit gebied. Deze verwachting, die niet wordt gestaafd door een adequaat onderzoek naar de gevolgen van deze activiteit op de natuurwaarden in bedoeld natuurgebied, is onvoldoende om concreet uitzicht op legalisatie aan te nemen.
2.4. Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige bezwaren van appellante geen bespreking.
2.5. De Afdeling zal, gelet op hetgeen door het college in het verweerschrift en ter zitting is betoogd, beoordelen of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in stand gelaten kunnen worden.
2.5.1. In het verweerschrift is vermeld dat in de "Passende beoordeling huidig en toekomstig gebruik Natura 2000-gebied Voordelta", van 10 augustus 2007, de effecten van strand- en oeverrecreatie, zoals kite-buggy's, op visetende en/of schelpdieretende watervogels, en zeehonden zijn beoordeeld als '0'. Gelet daarop kan, volgens het college, van handhaving worden afgezien en worden volstaan met het regelen van het gebruik van kite-buggy's in het beheerplan.
2.5.2. De Afdeling stelt vast dat in bedoelde passende beoordeling enkel door middel van de aanduiding '0', zoals opgenomen in de tabellen 6.1., 6.2. en 6.4. op pagina 172, 174 en 179, is aangegeven dat zich geen effecten zouden voordoen ten gevolge van bedoelde activiteit. Van een nadere onderbouwing of een weergave van uitgevoerd onderzoek waarop deze conclusie is gebaseerd, blijkt echter niet uit de beoordeling. Dit klemt te meer nu door de vereniging onweersproken is gesteld dat ter plaatse geen onderzoek naar de effecten van het racen met kite-buggy's heeft plaatsgevonden.
Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding om op grond van bedoelde passende beoordeling met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb te bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
2.6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 3 juli 2007, kenmerk RMW0707382/9/68;
III. gelast dat de provincie Zeeland aan de Vereniging Natuur- en Vogelwacht Schouwen-Duiveland het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.F.W. Tuit, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Tuit
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2008
425-458.