ECLI:NL:RVS:2009:BK6741

• Datum uitspraak: 16 december 2009
• Publicatiedatum: 5 april 2013
• Zaaknummer: 200806343/1/R2
• Instantie: Raad van State
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: P.J.J. van Buuren; G.N. Roes; P.B.M.J. van der Beek-Gillessen
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Beheerplan voor Natura 2000-gebied Voordelta vastgesteld door staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat

In deze uitspraak van de Raad van State, gedateerd 16 december 2009, wordt het beheerplan voor het Natura 2000-gebied Voordelta besproken. Het beheerplan is vastgesteld door de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat in samenwerking met de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De appellanten, waaronder Camping de Duinhoeve B.V. en verschillende colleges van burgemeester en wethouders, hebben beroep ingesteld tegen de vaststelling van dit beheerplan. De appellanten betogen dat het beheerplan onvoldoende rekening houdt met de instandhoudingsdoelstellingen van de natuur en dat de gevolgen van recreatieve activiteiten niet adequaat zijn beoordeeld.

De Raad van State behandelt de ontvankelijkheid van de beroepen en concludeert dat de Faunabescherming, een van de appellanten, ontvankelijk is in haar beroep, ondanks het niet indienen van een zienswijze tegen het ontwerpbeheerplan. De Afdeling oordeelt dat de Faunabescherming erop mocht vertrouwen dat zij persoonlijk op de hoogte zou worden gesteld van de terinzagelegging van het ontwerpbeheerplan, wat niet is gebeurd. Dit maakt haar beroep ontvankelijk.

Vervolgens wordt het wettelijk kader van de Natuurbeschermingswet 1998 besproken, waarin de verantwoordelijkheden van de betrokken partijen worden uiteengezet. De Afdeling concludeert dat de staatssecretaris en de minister zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de effecten van bestaande activiteiten op de natuurwaarden in de Voordelta voldoende zijn onderzocht. De Afdeling wijst de beroepen van de appellanten af en verklaart het beheerplan rechtmatig. De uitspraak benadrukt het belang van het beheerplan voor de bescherming van de natuur in de Voordelta en de noodzaak om een balans te vinden tussen natuurbehoud en recreatieve activiteiten.

Uitspraak

200806343/1/R2.

Datum uitspraak: 16 december 2009

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Camping de Duinhoeve B.V., gevestigd te Burgh Haamstede,

2. het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland,

3. het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne,

4. het college van burgemeester en wethouders van Veere,

5. de stichting Stichting De Faunabescherming, gevestigd te Amstelveen,

appellanten,

en

de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, het college van gedeputeerde staten van Zeeland en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,

verweerders.

1. Procesverloop

Bij besluit van 1 juli 2008, nr. RWS/SDG/NW2008/67335, heeft de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris), in overeenstemming met de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister) krachtens artikel 19a gelezen in samenhang met artikel 19b van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) een beheerplan vastgesteld voor het als Natura 2000 aangewezen gebied Voordelta. Bij besluit van 8 juli 2008 is dit beheerplan vastgesteld door het college van gedeputeerde staten van Zeeland, in overeenstemming met het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, voor zover het beheerplan betrekking heeft op de provinciaal ingedeelde gebieden.

Tegen deze besluiten hebben de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Camping de Duinhoeve B.V. (hierna: Camping de Duinhoeve) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 augustus 2008, het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 augustus 2008, het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 augustus 2008, het college van burgemeester en wethouders van Veere bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 augustus 2008, en de stichting Stichting de Faunabescherming (hierna: de Faunabescherming) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 augustus 2008, beroep ingesteld.

De staatssecretaris, de minister, het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland en het college van gedeputeerde staten van Zeeland (hierna: verweerders) hebben een verweerschrift ingediend.

De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Het college van burgemeester en wethouders van Veere, de Faunabescherming en verweerders hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 oktober 2009, waar Camping de Duinhoeve, vertegenwoordigd door N.A. van der Reest, M.C. Simonse-Boot en L.G.N. Kouwenberg, het college van burgemeester en wethouders van Veere, vertegenwoordigd door L.M. Louwerse en F. Wisse, het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland, vertegenwoordigd door E.H. Ruissen, het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne, vertegenwoordigd door drs. J. Solle en verweerders, vertegenwoordigd door mr. E.J. Snijders-Storm, advocaat te Den Haag, ing. B. Bouwman, ambtenaar in dienst van de provincie Zeeland en T. IJlstra, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ter zitting heeft Camping de Duinhoeve haar beroepsgrond omtrent het paardrijden op het Duinhoevepad ingetrokken. Voorts heeft ter zitting het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland de beroepsgrond met betrekking tot de locatie van het symbool voor de zonering van strandpaviljoens ingetrokken. Het college van burgemeester en wethouders van Veere heeft ter zitting de beroepsgrond omtrent externe werking ingetrokken.

Ontvankelijkheid

2.2. Verweerders hebben zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat het beroep van de Faunabescherming niet ontvankelijk dient te worden verklaard, nu de Faunabescherming geen zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbeheerplan. Voor zover de Faunabescherming zich beroept op toezeggingen van de colleges van gedeputeerde staten van Zuid-Holland en Zeeland stellen verweerders dat het ontwerpbeheerplan conform de wettelijke vereisten bekend is gemaakt en het tot de eigen verantwoordelijkheid van belanghebbenden behoort om op de hoogte te blijven van voor hen relevante besluiten. Bovendien bevatten de door de Faunabescherming bedoelde brieven van de colleges van gedeputeerde staten van Zeeland en Zuid-Holland geen toezeggingen die betrekking hebben op het ontwerpbeheerplan Voordelta, aldus verweerders.

2.2.1. Ingevolge artikel 19a, vierde lid, en 19b, vierde lid, van de Nbw 1998, gelezen in samenhang met de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), wordt het ontwerpbeheerplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kan een belanghebbende gedurende deze termijn zienswijzen over het ontwerp naar voren brengen.

Ingevolge artikel 6:13 van de Awb kan tegen een besluit geen beroep worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht. Gelet hierop kan tegen de vaststelling van het beheerplan slechts beroep worden ingesteld door een belanghebbende die tijdig een zienswijze heeft ingediend tegen het ontwerpbeheerplan. Dit is slechts anders indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest een zienswijze in te brengen.

2.2.2. Het beroep van de Faunabescherming richt zich gedeeltelijk tegen de gewijzigde vaststelling van het beheerplan. Daarnaast heeft de Faunabescherming naar voren gebracht dat het niet indienen van een zienswijze verschoonbaar is, nu zij erop mocht vertrouwen dat verweerders haar persoonlijk op de hoogte zouden stellen van de terinzagelegging van het ontwerpbeheerplan, maar zij dit hebben nagelaten.

2.2.3. In beginsel behoort het tot de eigen verantwoordelijkheid van belanghebbenden om op de hoogte te blijven van de openbare voorbereidingsprocedure van een besluit en de mogelijkheid om binnen de wettelijke termijn van zes weken een zienswijze bij het bevoegd gezag in te dienen. Dit beginsel kan uitzondering lijden indien belanghebbenden er gerechtvaardigd op konden vertrouwen dat zij persoonlijk op de hoogte zouden worden gesteld van de terinzagelegging van het ontwerp- beheerplan. Blijkens een brief van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 17 februari 2007 heeft dit college in reactie op een brief van de Faunabescherming toegezegd de Faunabescherming te informeren wanneer ontwerpbeheerplannen voor Natura 2000-gebieden binnen het grondgebied van Zeeland ter inzage zullen worden gelegd. Nu deze brief dateert van voor de terinzagelegging van het ontwerpbeheerplan acht de Afdeling het voldoende aannemelijk dat de Faunabescherming er gerechtvaardigd op heeft mogen vertrouwen dat het college van gedeputeerde staten van Zeeland haar op de hoogte zou stellen van de publicatie van het ontwerpbeheerplan. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het niet indienen van een zienswijze door de Faunabescherming in dit geval verschoonbaar is. Het beroep van de Faunabescherming is derhalve geheel ontvankelijk.

Wettelijk kader

2.3. Ingevolge artikel 19a, eerste lid, van de Nbw 1998 zoals dit gold ten tijde van het vaststellen van het beheerplan, voor zover hier van belang, stelt het college van gedeputeerde staten, na overleg met de eigenaar, gebruiker en andere belanghebbenden, voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied een beheerplan vast waarin met inachtneming van de instandhoudingsdoelstelling wordt beschreven welke instandhoudingmaatregelen getroffen dienen te worden en op welke wijze.

Ingevolge het derde lid van dit artikel behoren tot de inhoud van een beheerplan tenminste:

a. een beschrijving van de beoogde resultaten met het oog op het behoud of herstel van natuurlijke habitats en populaties van wilde dier- en plantsoorten in een gunstige staat van instandhouding in het aangewezen gebied mede in samenhang met het bestaande gebruik in dat gebied;

b. een overzicht op hoofdlijnen van de in de door het plan bestreken periode noodzakelijke maatregelen met het oog op de onder a bedoelde resultaten.

Ingevolge artikel 19b van de Nbw 1998, eerste lid, voor zover hier van belang, wordt een beheerplan als bedoeld in dat artikel, voor een op grond van een artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, dat ten dele wordt beheerd door of onder verantwoordelijkheid valt van de minister van Verkeer en Waterstaat, voor het betreffende gedeelte vastgesteld door minister van Verkeer en Waterstaat in overeenstemming met de minister, en voor zover nodig na overleg met betrokken eigenaren, gebruikers en andere belanghebbenden.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, wordt, voor zover niet anders bepaald, onder gedeputeerde staten verstaan gedeputeerde staten van de provincie waarin gebieden als bedoeld in artikel 10a of natuurmonumenten of landschapsgezichten onderscheidenlijk beschermde natuurmonumenten of beschermde landschapsgezichten geheel of grotendeels zijn gelegen.

Ingevolge artikel 2, vierde lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, stellen gedeputeerde staten een beheerplan als bedoeld in artikel 19a niet vast dan in overeenstemming met gedeputeerde staten van andere provincies waarin het op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied is gelegen.

Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats van de wilde flora en fauna (PbEG L 206, hierna: de Habitatrichtlijn) en richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: de Vogelrichtlijn).

Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval:

a. de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de leefgebieden, voor zover vereist ingevolge de Vogelrichtlijn of

b. de doelstellingen ten aanzien van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voor zover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.

Ingevolge het derde lid van dit artikel, voor zover hier van belang, kan de instandhoudingsdoelstelling, bedoeld in het tweede lid, mede betrekking hebben op doelstellingen ten aanzien van het behoud, herstel en de ontwikkeling van het natuurschoon of de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied, anders dan vereist ingevolge de richtlijnen, bedoeld in het tweede lid.

2.3.1. Bij besluit van 19 februari 2008 heeft de minister het gebied Voordelta aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn en het besluit van 24 maart 2000 tot aanwijzing van het gebied Voordelta als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn, zoals gewijzigd bij besluit van 7 december 2001, gewijzigd.

Ingevolge artikel 19d, eerste lid, zoals dit gold ten tijde van de vaststelling van het beheerplan, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen van gedeputeerde staten of, ten aanzien van projecten of andere handelingen als bedoeld in het derde lid, van de minister projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.

Ingevolge het tweede lid van dit artikel is het verbod, bedoeld in het eerste lid, niet van toepassing op het realiseren van projecten of het verrichten van andere handelingen overeenkomstig een beheerplan als bedoeld in de artikelen 19a of 19b.

Ingevolge artikel 19f, eerste lid, voor zover hier van belang, maakt de initiatiefnemer voor nieuwe projecten of andere handelingen waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen, en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling voor dat gebied.

2.4. Het doel van het beheerplan Voordelta (hierna: het beheerplan) is het in stand houden van de beschermde natuur in de Voordelta, compenseren van verlies aan beschermde natuur bij aanleg van de Tweede Maasvlakte en met inachtneming van deze natuurbeschermingsdoelstellingen ruimte bieden voor recreatie, visserij en andere activiteiten. In het beheerplan zijn maatregelen opgenomen, die noodzakelijk zijn om de instandhoudingsdoelen uit het Aanwijzingsbesluit Voordelta te bereiken, zulks in samenhang met het bestaande gebruik in dat gebied.

Procedurele aspecten

2.5. Het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne betoogt dat het beheerplan slechts tezamen met het beheerplan Voornes Duin in werking kan treden, gezien de omstandigheid dat het gebied Voordelta grenst aan het Natura 2000-gebied Voornes Duin.

2.5.1. Verweerders hebben geen aanleiding gezien beide beheerplannen gelijktijdig vast te stellen.

2.5.2. Noch uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling volgt dat beheerplannen voor aangrenzende Natura 2000-gebieden gelijktijdig dienen te worden vastgesteld. De afzonderlijke aanwijzingsbesluiten worden in verschillende beheerplannen uitgewerkt. In hetgeen het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders niet in redelijkheid hebben kunnen besluiten tot de vaststelling van het beheerplan, zonder dat tevens het beheerplan Voornes Duin werd vastgesteld.

Passende beoordeling en het plan-MER

2.6. De Faunabescherming en het college van burgemeester en wethouders van Veere betogen dat ten onrechte geen passende beoordeling is uitgevoerd voor het zuidelijk deel van de Voordelta, namelijk de Oosterscheldemond en Walcheren. Hierdoor zijn volgens hen ten onrechte de effecten van de bestaande activiteiten in dit gebied niet beoordeeld. Het college van burgemeester en wethouders van Veere betoogt voorts dat Veere in verband met de strand- en oeverrecreatie ten onrechte niet is genoemd in de passende beoordeling.

2.6.1. Verweerders betogen dat de passende beoordeling voor de gehele Voordelta is uitgevoerd. Ook de Vrouwenpolder is bij de passende beoordeling betrokken, aldus verweerders. Zij brengen voorts naar voren dat de zonering van de strand- en oeverrecreatie uit de Algemene plaatselijke verordening van Veere wel in het beheerplan is opgenomen.

2.6.2. Ten behoeve van het beheerplan is door het bureau Waardenburg BV onderzocht wat de effecten zijn van het bestaande gebruik op de beschermde natuurwaarden in de Voordelta. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport "Passende beoordeling huidig en toekomstig gebruik in Natura 2000-gebied Voordelta" van 10 augustus 2007 (hierna: de passende beoordeling). Verweerders stellen zich op het standpunt dat de gegevens die aan de passende beoordeling ten grondslag liggen wel degelijk het gehele gebied van de Voordelta bestrijken. Derhalve is ook voor dit gehele gebied een passende beoordeling opgesteld. De informatie die ten grondslag ligt aan de passende beoordeling bestaat uit resultaten van de door Rijkswaterstaat uitgevoerde, maandelijkse tellingen in het kader van de Monitoring van de Waterstaatkundige Toestand des Lands over de periode 2000-2004. Deze tellingen bestrijken de gehele Voordelta. Van bepaalde soorten waren echter meer gedetailleerde gegevens nodig om de effecten van de activiteiten op de instandhoudingsdoelstellingen van deze soorten te beoordelen. Hiervoor is gebruik gemaakt van resultaten van nulmetingen die in het kader van de monitoring van de effecten van de compensatiemaatregelen zijn verricht. Deze metingen zijn met name in het noordelijk deel van de Voordelta uitgevoerd. Hierdoor zou volgens verweerders verwarring kunnen zijn ontstaan. Volgens het deskundigenbericht blijkt uit voornoemde gegevens dat de passende beoordeling voor het gehele gebied is uitgevoerd en berust de indruk dat bepaalde delen van de Voordelta niet zouden zijn meegenomen in de beoordeling op een misverstand. In hetgeen de Faunabescherming en het college van burgemeester en wethouders van Veere hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding hieraan te twijfelen. Daarbij neemt zij in aanmerking dat weliswaar geen aparte passage in de passende beoordeling over de strand- en oeverrecreatie in de gemeente Veere is opgenomen, maar dat uit figuur 4.3 op pagina 27 van de passende beoordeling en de onderliggende rapportages blijkt dat de strand- en oeverrecreatie in de gemeente Veere bij de passende beoordeling is betrokken.

2.7. De Faunabescherming betoogt dat de definitieve versies van de passende beoordeling en het door Witteveen en Bos opgestelde "Plan-MER beheerplan Voordelta" van 23 augustus 2007 (hierna: het plan-MER) zijn vastgesteld na de ter inzage legging van het beheerplan. In deze versies van de rapporten wordt ten onrechte niet aangegeven op welke punten deze rapporten afwijken van de eerdere versies die ter inzage hebben gelegen met het ontwerpbeheerplan. Voorts zijn de passende beoordeling en het plan-MER gebaseerd op het ontwerp-aanwijzingsbesluit in plaats van het definitieve besluit. Nu de aalscholver, de grote stern en de visdief niet in het ontwerp-aanwijzingsbesluit en het ontwerpbeheerplan waren opgenomen is voor deze soorten ten onrechte geen passende beoordeling uitgevoerd, aldus de Faunabescherming.

2.7.1. Verweerders brengen naar voren dat de passende beoordeling en het plan-MER na de ter inzage legging van het ontwerpbeheerplan op basis van de zienswijzen en het advies van de commissie MER zijn aangevuld. Voorts stellen verweerders zich op het standpunt dat zij op basis van de ten tijde van de vaststelling van het beheerplan beschikbare gegevens hebben kunnen uitgaan van het ontwerp-aanwijzingsbesluit. Daarnaast stellen zij dat de effecten van de activiteiten op de instandhoudingsdoelstelling van de aalscholver wel bij de passende beoordeling zijn betrokken. Ten aanzien van de grote stern en de visdief brengen verweerders naar voren dat deze soorten uiteindelijk in het definitieve aanwijzingsbesluit zijn opgenomen in verband met de compensatieopgave voor de Tweede Maasvlakte. De effecten van de aanleg en aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte op de grote stern en de visdief zijn in de passende beoordeling voor de desbetreffende Nbw-vergunning beoordeeld. Daarbij zijn ook de cumulatieve effecten van recreatie en de autonome ontwikkelingen daarvan meegenomen, aldus verweerders.

2.7.2. De passende beoordeling en het plan-MER zijn naar aanleiding van de zienswijzen en het advies van de commissie MER aangevuld. Blijkens het verweerschrift zijn er om twee zelfstandig leesbare documenten te behouden nieuwe versies van deze rapporten vastgesteld. In de Nota van antwoord is aangeven op welke punten de passende beoordeling en het plan-MER naar aanleiding van de zienswijzen zijn aangepast. In zoverre ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de passende beoordeling en het plan-MER onvoldoende duidelijk zijn.

2.7.3. Noch uit artikel 19a van de Nbw 1998 noch uit enige andere wettelijke bepaling volgt dat het beheerplan pas kon worden vastgesteld nadat het besluit tot aanwijzing van het Natura 2000-gebied Voordelta in rechte vaststond. In de enkele omstandigheid dat het beheerplan en de daaraan ten grondslag liggende rapporten op het ontwerp-aanwijzingsbesluit zijn gebaseerd, ziet de Afdeling dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat deze reeds op grond hiervan onvolledig zijn. In de passende beoordeling dienen evenwel de effecten van de bestaande activiteiten op de natuurwaarden in het gebied te worden beoordeeld afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan. Blijkens het definitieve besluit tot aanwijzing van de Voordelta als Natura 2000-gebied is dit gebied onder meer aangewezen voor de aalscholver. In het definitieve aanwijzingsbesluit staat dat de Voordelta voor deze soort een belangrijke functie heeft als foerageergebied voor de broedkolonies in de aangrenzende Natura 2000-gebieden en Deltawateren. Blijkens tabel 6.1 op pagina 172 van de passende beoordeling zijn de effecten van het huidig gebruik en de autonome ontwikkelingen op de aalscholver bekeken. In paragraaf 6.2.1. van de passende beoordeling wordt geconcludeerd dat van de uitvoering van maatregelen, waaronder het instellen van platen, positieve effecten zijn te verwachten voor de aalscholvers. Volgens het deskundigenbericht is het aannemelijk dat er ten opzichte van de autonome situatie een verbetering zal optreden voor deze soort. Derhalve is in de passende beoordeling bezien wat de effecten van het bestaand gebruik en de autonome ontwikkeling daarvan zijn op de aalscholver. Niet is gebleken dat het bestaande gebruik in de Voordelta, na uitvoering van de maatregelen in het beheerplan, significant negatieve effecten zal hebben op de voor de aalscholver vastgestelde behouddoelstelling. In hetgeen de Faunabescherming naar voren heeft gebracht ziet de Afdeling geen aanleiding hieraan te twijfelen.

2.7.4. De Voordelta is voorts onder meer aangewezen voor de visdief en de grote stern. Deze soorten zijn in het besluit tot aanwijzing van de Voordelta als Natura 2000-gebied opgenomen in verband met de compensatieopgave van de Tweede Maasvlakte. Gelet hierop waren de grote stern en de visdief niet reeds in het ontwerp-aanwijzingsbesluit opgenomen. De Voordelta heeft voor de grote stern en de visdief een belangrijke functie als foerageergebied. Blijkens het aanwijzingsbesluit geldt voor deze soorten een doelstelling tot behoud van omvang en kwaliteit van het leefgebied en behoud van populatie. In het door Royal Haskoning ruimtelijke ontwikkeling opgestelde rapport "Habitattoets, passende beoordeling en uitwerking ADC-criteria ten behoeve van vervolgbesluiten Maasvlakte 2" van 5 april 2007 (hierna: de passende beoordeling ten behoeve van de Tweede Maasvlakte) zijn primair de effecten van de aanleg en de aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte op onder meer de grote stern en de visdief bezien. Voorts zijn in de passende beoordeling ten behoeve van de Tweede Maasvlakte in het kader van de uit te voeren compensatieopgave de cumulatieve effecten van andere plannen en projecten bezien. Onder meer zijn de effecten van de visserij en de recreatieve ontwikkelingen op de instandhoudingsdoelstellingen in de Voordelta beoordeeld. Uit de passende beoordeling ten behoeve van de Tweede Maasvlakte is naar voren gekomen dat de ontwikkelingen van recreatieve activiteiten in en rond de Voordelta negatieve effecten op de natuur zouden kunnen hebben. Nu de belangrijke broedlocaties van de grote stern en de visdief zijn gelegen op platen die tijdens het broedseizoen zijn verboden voor mensen, zijn effecten op broedende visdieven en grote sterns als gevolg van de recreatie in de Voordelta niet te verwachten, zo staat in de passende beoordeling ten behoeve van de Tweede Maasvlakte. Voorts komt naar voren dat pleziervaart mogelijk verstoring van vogels met zich kan brengen. De visdief en de grote stern zijn de soorten die in de grootste eenheden in het gebied foerageren. De visdief is echter weinig gevoelig voor verstoring, zodat geen effecten op deze soort worden verwacht ten gevolge van de recreatie in de Voordelta. Ten aanzien van de grote stern wordt geconcludeerd dat een extra verstoring zal kunnen optreden door recreatie in de Voordelta. Om de effecten van de aanleg en de aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte op de grote stern en de visdief en de effecten van de recreatie in de Voordelta op de grote stern te compenseren zijn in het beheerplan maatregelen opgenomen. De Faunabescherming heeft niet nader onderbouwd op welke punten de effecten van de bestaande activiteiten in de Voordelta op de grote stern en de visdief onvoldoende zouden zijn beoordeeld. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de effecten van het bestaande gebruik in de Voordelta reeds in het kader van de vergunning ingevolge de Nbw 1998 voor de aanleg en aanwezigheid van de Tweede Maasvlakte voldoende zijn beoordeeld.

bruinvis en kleine mantelmeeuw

2.8. De Faunabescherming voert voorts aan dat de bruinvis en de kleine mantelmeeuw ten onrechte niet bij de passende beoordeling zijn betrokken.

2.8.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat de bruinvis en de kleine mantelmeeuw niet bij de passende beoordeling hoefden te worden betrokken,omdat dit geen soorten zijn waarvoor de Voordelta is aangewezen als Natura 2000-gebied. Volgens verweerders is het thans nog niet duidelijk of de kleine mantelmeeuw in het aanwijzingsbesluit zal worden opgenomen.

2.8.2. De bruinvis is geen soort op grond waarvan het gebied Voordelta is aangewezen als Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998. De Afdeling heeft bij uitspraak van 5 november 2008, nr. 200802545/1 (www.raadvanstate.nl) inzake de aanwijzing van de Voordelta overwogen dat de minister, mede gelet op artikel 4, eerste lid, derde volzin, van de Habitatrichtlijn, ervan heeft mogen afzien de Voordelta aan te wijzen voor de bruinvis. Gelet hierop behoefden verweerders de mogelijke effecten van het bestaande gebruik in de Voordelta op de bruinvis niet bij hun beoordeling te betrekken en hebben zij op grond daarvan kunnen afzien van een onderzoek naar eventuele effecten op deze soort.

2.8.3. In het oorspronkelijk besluit tot aanwijzing van het gebied Voordelta als Vogelrichtlijngebied en de daarvan deel uitmakende toelichting blijkt dat de Voordelta zich kwalificeert als speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn, vanwege het voorkomen van onder meer de kleine mantelmeeuw. Bij het aanwijzingsbesluit van 19 februari 2008 heeft de minister de aanwijzing als speciale beschermingszone gedeeltelijk gewijzigd in die zin dat de Voordelta niet meer is aangewezen voor de kleine mantelmeeuw. De Afdeling heeft in voornoemde uitspraak van 15 november 2008 geoordeeld dat het vervallen van de aanwijzing van de kleine mantelmeeuw niet berust op een deugdelijke motivering. Het aanwijzingsbesluit is vernietigd voor zover daarbij is bepaald dat in de nota van toelichting bij het daar bedoelde besluit van 7 december 2001 de kleine mantelmeeuw vervalt als trekvogelsoort waarvoor het gebied van betekenis is als voedselgebied, overwinteringsgebied en/of rustplaats.

Bij de vaststelling van het beheerplan zijn verweerders uitgegaan van het op dat moment geldende aanwijzingsbesluit van 19 februari 2008, waarin de Voordelta niet voor de kleine mantelmeeuw was aangewezen. De uitspraak van de Afdeling over dat besluit, die dateert van na de vaststelling van het beheerplan, brengt niet met zich dat de kleine mantelmeeuw thans zonder meer in het aanwijzingsbesluit zal moeten worden opgenomen. Aangezien het aanwijzingsbesluit op dit punt nog niet definitief is, kan thans niet worden gesteld dat verweerders niet hebben kunnen afzien van een onderzoek naar de mogelijke effecten van het bestaande gebruik in de Voordelta op de kleine mantelmeeuw. Het vorenstaande laat onverlet dat wanneer als vervolg op de uitspraak van de Afdeling van 15 november 2008 wordt besloten de kleine mantelmeeuw alsnog in de instandhoudingsdoelstellingen van het aanwijzingsbesluit op te nemen, vervolgens zal moeten worden bezien of die aanvulling van het aanwijzingsbesluit tot aanpassing van het onderhavige beheerplan dient te leiden.

Beoordelingskader passende beoordeling

2.9. Het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland en het college van burgemeester en wethouders van Veere betogen dat het beoordelingskader dat aan de passende beoordeling ten grondslag ligt onvoldoende duidelijkheid biedt over de vraag wanneer sprake is van significante effecten op de instandhoudingsdoelstellingen. Voorts brengen het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland en het college van burgemeester en wethouders van Veere naar voren dat er onvoldoende gegevens beschikbaar zijn om het beoordelingskader te kunnen toepassen.

2.9.1. Verweerders hebben uiteengezet dat voor de significantiebepaling geen eenduidig wettelijk kader bestaat. Gelet hierop is volgens verweerders in de passende beoordeling voorzien in een redelijk en goed toepasbaar beoordelingskader. Het beoordelen van de effecten van het bestaande gebruik in de passende beoordeling gebeurt op basis van de staat van instandhouding van de soorten en habitats en op basis van het relatieve internationale belang van het gebied. Voorts zijn voldoende betrouwbare gegevens beschikbaar op grond waarvan het voorspellen van procentuele effecten goed mogelijk is, aldus verweerders.

2.9.2. In bijlage 1 bij de passende beoordeling is het beoordelingskader voor significantie van effecten door plannen en projecten in Natura 2000-gebieden weergegeven, welke ten grondslag is gelegd aan de passende beoordeling. Op basis van de staat van instandhouding, het relatieve belang internationaal en het relatieve belang nationaal is een indeling gemaakt van de status van de desbetreffende habitats en soorten in het desbetreffende gebied. Deze indeling wordt gehanteerd om te bepalen in hoeverre de bestaande activiteiten in de Voordelta significante gevolgen hebben voor de natuurwaarden van het gebied, afgezet tegen de instandhoudingsdoelstellingen daarvan. In bijlage 1 is deze indeling nader uiteengezet. Voor habitats en soorten met een herstelopgave wordt iedere achteruitgang, ongeacht de staat van instandhouding, beschouwd als strijdig met de instandhoudingsdoelstellingen. Voor deze habitats en soorten geldt het 0%-criterium, zo blijkt uit bijlage 1. Voor habitats en soorten met een ongunstige staat van instandhouding geldt eveneens dit 0%-criterium, tenzij voor het desbetreffende gebied geen herstelopgave is geformuleerd en geen sprake is van een groot internationaal en nationaal belang. Voor habitats en soorten met een matig ongunstige staat van instandhouding en een zeer groot internationaal en nationaal belang worden marginale effecten niet significant geacht. Voor deze soorten en habitats geldt het zogenoemde 1%-criterium, op grond waarvan een achteruitgang van de soort of habitat van maximaal 1% van de populatie of oppervlakte niet wordt aangemerkt als een significant negatief effect. Voor habitats en soorten met een gunstige staat van instandhouding, maar geen zeer groot internationaal en nationaal belang worden enige effecten niet significant geacht en geldt het 2,5%-criterium, tenzij voor het desbetreffende gebied een herstelopgave is geformuleerd. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat uit de passende beoordeling onvoldoende duidelijk blijkt wanneer sprake is van een significant effect op de instandhoudingsdoelstellingen van de Voordelta.

Ten aanzien van het betoog dat onvoldoende gegevens beschikbaar zijn om het beoordelingskader te kunnen toepassen, stelt de Afdeling vast dat voor de uitvoering van de passende beoordeling gebruik is gemaakt van verschillende gegevensbronnen. Voor gegevens omtrent de natuurwaarden is onder meer gebruik gemaakt van de Monitoring Waterstaatkundige Toestand des lands van het RWS Rijksinstituut voor Kust en Zee, de voorlopige nulmeting van het Project Mainportontwikkeling Rotterdam, zoals gepresenteerd in voortgangsverslagen en evaluatierapporten, en habitatkaarten met oppervlaktegegevens aangeleverd door het Project Mainportontwikkeling Rotterdam. Kwantitatieve berekeningen omtrent vogelaantallen zijn gebaseerd op tellingen die zijn uitgevoerd in het kader van de lopende Monitoring Waterstaatkundige Toestand des Lands en aanvullende informatie uit andere projecten. Het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland en het college van burgemeester en wethouders van Veere hebben niet nader geconcretiseerd op welke punten zij deze gegevens onvoldoende achten. In het aangevoerde ziet de Afdeling derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat onvoldoende gegevens beschikbaar zijn om de criteria uit het beoordelingskader te kunnen toepassen.

Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen de colleges van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland en Veere hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerders het voornoemde beoordelingskader niet als uitgangspunt konden hanteren om te bepalen in hoeverre het bestaande gebruik in de Voordelta significante effecten heeft op de instandhoudingsdoelstellingen van dit gebied.

Compensatieopgave Tweede Maasvlakte

2.10. De Faunabescherming betoogt dat de compensatieopgave voor de aanleg van de Tweede Maasvlakte onvoldoende in het beheerplan is uitgewerkt. In dit verband wijst zij erop dat uit de tabel op pagina 104 van het beheerplan blijkt dat voor de zwarte zee-eend, de grote stern en de visdief een gelijkblijvend voedselaanbod wordt nagestreefd. De Faunabescherming acht dit onvoldoende, nu een groot deel van het foerageergebied door de aanleg van de Tweede Maasvlakte zal verdwijnen. Er zou juist naar een toename van het voedselaanbod gestreefd moeten worden, zoals ook in het plan-MER is aangegeven, aldus de Faunabescherming.

2.10.1. Verweerders hebben erkend dat sprake is van een fout in de tabel op pagina 104 van het beheerplan. In het bodembeschermingsgebied wordt, anders dan uit deze tabel volgt, wel degelijk gestreefd naar een toename van de voedselaanbod, aldus verweerders. Uit de tekst van het beheerplan blijkt dat de kwaliteit van de zeebodem, de voedselvoorziening en de mogelijkheden dit voedsel te bereiken voor beschermde soorten in de gehele Voordelta gelijk dient te blijven aan de situatie van voor de Tweede Maasvlakte. Voorts wordt gelet hierop beoogd de kwaliteit en de voedselproductie van de zeebodem in het bodembeschermingsgebied met tien procent te verbeteren, teneinde het verlies aan voedselrijke zeebodem door de aanleg van de Tweede Maasvlakte te compenseren. De Afdeling is van oordeel dat uit het voorgaande voldoende duidelijk naar voren komt dat voor de verschillende soorten wordt gestreefd naar een gelijkblijvend voedselaanbod in de gehele Voordelta en een toename van het voedselaanbod in de bodembeschermingsgebieden. In de omstandigheid dat sprake is van een fout in de tabel op pagina 104 van het beheerplan ziet de Afdeling derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat de compensatieopgave onvoldoende in het beheerplan is opgenomen.

2.11. De Faunabescherming betoogt voorts dat de aanleg van de Tweede Maasvlakte in het beheerplan ten onrechte is aangemerkt als bestaand gebruik. Hierdoor wordt uitgegaan van een bestaande situatie waarbij de natuurwaarden in de Voordelta al ernstig zijn aangetast en zullen te lage eisen worden gesteld aan de uitwerking van de compensatieopgave van de Tweede Maasvlakte.

2.11.1. Verweerders hebben uiteengezet dat de Tweede Maasvlakte in het plan is opgenomen om aan te geven dat deze ontwikkeling is meegenomen als autonome ontwikkeling in de uitgangssituatie. Voor het bepalen van de compensatieopgave is volgens verweerders de situatie van voor de aanleg van de Tweede Maasvlakte als uitgangspunt genomen.

2.11.2. Blijkens paragraaf 9.1.4. van het beheerplan is de toekomstige aanleg van de Tweede Maasvlakte opgenomen in de beschrijving van de uitgangssituatie. Reden hiervoor is dat de benodigde vergunningen voor de aanleg van de Tweede Maasvlakte ten tijde van het opstellen van het beheerplan reeds waren verleend. De omstandigheid dat de aanleg van de Tweede Maasvlakte is meegenomen bij de beschrijving van de uitgangssituatie brengt, anders dan de Faunabescherming kennelijk meent, niet met zich dat aan de compensatieopgave andere eisen worden gesteld. In paragraaf 10.2 van het beheerplan is de compensatieopgave voor de aanleg van de Tweede Maasvlakte beschreven. Voorts zijn de maatregelen beschreven waarmee wordt voorzien in de compensatie van de effecten van de Tweede Maasvlakte op de soorten en habitattypen. Bij het bepalen van de compensatieopgave is uitgegaan van de situatie voor de aanleg van de Tweede Maasvlakte. Overigens is deze compensatieopgave reeds vastgelegd in het voorschrift 23a bij de Nbw-vergunning voor de Tweede Maasvlakte. De in het beheerplan beschreven maatregelen vormen een uitwerking van deze reeds vastgestelde compensatieopgave.

Instandhoudingsdoelstellingen

2.12. De Faunabescherming brengt voorts naar voren dat de instandhoudingsdoelstellingen in het beheerplan onjuist zijn gekwantificeerd.

Voorts voert zij aan dat voor de zee-eend ten onrechte geen herstelopgave is geformuleerd en dat gelet hierop de beheermaatregelen voor deze soort onvoldoende zijn. In dit verband wijst de Faunabescherming erop dat in de passende beoordeling een instandhoudingsdoelstelling wordt gehanteerd die lager is dan de huidige populatie van deze soort in de Voordelta.

2.12.1. Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat de voor het gebied Voordelta geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen thans niet aan de orde kunnen komen.

2.12.2. De instandhoudingsdoelstellingen voor de Voordelta zijn opgenomen in het besluit tot aanwijzing van dit gebied als Natura 2000-gebied. Dit besluit en daarmee de geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen staan thans grotendeels in rechte vast. In de onderhavige procedure staat uitsluitend het beheerplan ter beoordeling. De instandhoudingsdoelstelling voor de zee-eend, zoals opgenomen in het aanwijzingsbesluit, kan in dit kader derhalve niet meer aan de orde komen en dient als een vaststaand gegeven te worden beschouwd.

Voor zover de Faunabescherming betoogt dat in de passende beoordeling ten aanzien van de zee-eenden ten onrechte een instandhoudingsdoelstelling wordt gehanteerd die lager is dan de huidige aantallen, overweegt de Afdeling dat in het beheerplan en de daaraan ten grondslag gelegde passende beoordeling dient te worden uitgegaan van de instandhoudingsdoelstellingen zoals deze zijn geformuleerd in het aanwijzingsbesluit. Dat de huidige aantallen in het gebied verblijvende zee-eenden hoger ligt dan de voor deze soort geformuleerde instandhoudingsdoelstelling doet hier niet aan af, nu op grond van de Nbw 1998 de effecten van activiteiten op de instandhoudingsdoelstellingen dienen te worden beoordeeld.

Habitattype H1110

2.13. De Faunabescherming brengt voorts naar voren dat voor het habitattype H1110, permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken, ten onrechte geen beschrijving is opgenomen van de kwaliteitskenmerken van dit habitattype in het beheerplan en het plan-MER. Gelet hierop kan niet worden beoordeeld of voor dit habitattype een behoud- of verbeterdoelstelling dient te worden geformuleerd.

2.13.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat een omschrijving van de kwaliteitskenmerken van een habitattype geen onderdeel hoeft uit te maken van een beheerplan en hebben geen aanleiding gezien in dit geval een omschrijving op te nemen.

2.13.2. Blijkens het aanwijzingsbesluit Voordelta geldt voor het habitattype H1110, permanent met zeewater van geringe diepte overstroomde zandbanken, een instandhoudingsdoelstelling van behoud van oppervlakte en kwaliteit. Uit artikel 19a Nbw 1998 noch enige andere wettelijke bepaling volgt dat in het beheerplan de kwaliteitskenmerken van een bepaald habitattype dienen te worden beschreven. In het Profielendocument van het ministerie van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteit zijn de kwaliteitskenmerken voor de verschillende beschermde habitats opgenomen. Voorts is in het rapport "Kwaliteitskenmerken habitattype H1110" een beschrijving van de kwaliteitskenmerken van dit habitattype opgenomen. Blijkens het verweerschrift hebben deze documenten ten grondslag gelegen aan het beheerplan. In hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat in het beheerplan een kwaliteitsbeschrijving van het habitattype H1110 diende te worden opgenomen. Voor zover de Faunabescherming stelt dat zonder een dergelijke kwaliteitsbeschrijving niet kan worden bepaald of een behoud- of verbeterdoelstelling dient te worden geformuleerd voor dit habitattype, overweegt de Afdeling dat in het besluit tot aanwijzing van de Voordelta als Natura 2000-gebied een behouddoelstelling is geformuleerd. Deze instandhoudingsdoelstelling staat daarmee vast. Het beheerplan ziet niet op de instandhoudingsdoelstellingen, zodat deze in de onderhavige procedure niet ter beoordeling staan.

Recreatie

2.14. Camping de Duinhoeve betoogt dat het beheerplan onvoldoende flexibiliteit biedt ten aanzien van recreatieve activiteiten en vreest dat op grond van het beheerplan geen nieuwe activiteiten meer kunnen worden toegestaan in de Voordelta.

2.14.1. Verweerders hebben uiteengezet dat ten onrechte wordt gesteld dat nieuwe activiteiten binnen de Voordelta niet mogelijk zullen zijn. Voor toekomstige ontwikkelingen zal moeten worden bezien of deze negatieve effecten kunnen hebben op de natuurwaarden van het gebied. Op grond daarvan zal kunnen worden beoordeeld of voor deze activiteiten een vergunning nodig is, aldus verweerders.

2.14.2. Uit artikel 19a, derde lid, van de Nbw 1998 volgt dat in het beheerplan onder meer het bestaande gebruik in het Natura 2000-gebied wordt beschreven en dat de effecten van dit bestaande gebruik op de instandhoudingsdoelstellingen worden beoordeeld. Indien vaststaat dat een bestaande activiteit geen significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen heeft, kan deze activiteit worden vrijgesteld van de vergunningplicht ingevolge de Nbw 1998. In het beheerplan is onderscheid gemaakt tussen vier categorieën van activiteiten. Ten eerste zijn er de activiteiten, zoals hiervoor bedoeld, die zijn vrijgesteld van de vergunningplicht ingevolge de Nbw 1998. Daarnaast zijn er activiteiten die eveneens zijn vrijgesteld van de vergunningplicht ingevolge de Nbw 1998 en die derhalve in beginsel zijn toegestaan, maar waarvoor in het beheerplan voorwaarden zijn opgenomen. Voorts is er een categorie activiteiten waarvoor de vergunningprocedure ingevolge de Nbw 1998 dient te worden doorlopen. Tot slot is in het beheerplan een categorie opgenomen met activiteiten die niet zijn toegestaan in de Voordelta. De Afdeling stelt vast dat voor activiteiten in deze categorie in beginsel de vergunningprocedure ingevolge de Nbw 1998 dient te worden doorlopen. Het beheerplan bevat in zoverre een beleidsregel inhoudende dat voor activiteiten die volgens het beheerplan niet zijn toegestaan geen vergunning zal worden verleend. Anders dan Camping de Duinhoeve kennelijk meent, brengt het voorgaande niet met zich dat binnen het gebied Voordelta geen ruimte bestaat voor nieuwe ontwikkelingen. Nu echter de aard en omvang van eventuele nieuwe activiteiten thans niet kan worden beoordeeld, hebben verweerders zich terecht op het standpunt gesteld dat voor toekomstige activiteiten zal moeten worden bezien of daarvoor een vergunning nodig is, en zo ja, of deze vergunning zal kunnen worden verleend.

2.15. Het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne betoogt dat uit het beheerplan onvoldoende duidelijk wordt welke recreatieve activiteiten als bestaand gebruik dienen te worden gekwalificeerd. Gelet hierop kan niet worden beoordeeld wanneer sprake is van een nieuwe activiteit, aldus het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne.

2.15.1. Verweerder stellen zich op het standpunt dat het beheerplan voldoende duidelijkheid biedt omtrent de bestaande recreatieve activiteiten in de Voordelta. De regulering van individuele strandactiviteiten kan volgens verweerders uitsluitend op grond van algemene regels plaatsvinden.

2.15.2. Dienaangaande stelt de Afdeling vast dat wat betreft de omschrijving van het bestaande recreatieve gebruik van de stranden en de gemeentelijk ingedeelde wateren is aangesloten bij de algemene plaatselijke verordeningen (hierna: APV's) van de betrokken gemeenten. Derhalve worden de op grond van de APV's toegestane recreatieve activiteiten beschouwd als bestaand gebruik. In het beheerplan zijn de zoneringen uit deze APV's opgenomen en is per gemeente beschreven welke activiteiten op welke locaties zijn toegestaan. Hoewel de intensiteit van de recreatieve activiteiten binnen de zoneringen niet is vastgelegd, is de Afdeling, gelet op de voornoemde beschrijving in het beheerplan, van oordeel dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat de bestaande recreatieve activiteiten voldoende zijn omschreven en dat hiermee voldoende duidelijk is welke bestaande recreatieve activiteiten zijn vrijgesteld van vergunningplicht ingevolge de Nbw 1998. Daarbij hebben verweerders in aanmerking kunnen nemen dat een systeem waarbij niet georganiseerde recreatie op individueel niveau wordt beschreven moeilijk werkbaar is. Voorts zal voor iedere aanpassing van een zonering in de APV's, die mogelijk negatieve effecten zal hebben op de instandhoudingsdoelstellingen, het beheerplan moeten worden aangepast, zodat de desbetreffende recreatieve activiteiten zijn vrijgesteld van vergunningplicht ingevolge de Nbw 1998.

2.16. De Faunabescherming betoogt dat diverse vormen van verstorende recreatie worden toegestaan, zonder dat hiervoor een goede passende beoordeling is gemaakt. Kitesurfen, windsurfen, golfsurfen en overige extreme strandsporten kunnen niet worden toegestaan in het bodembeschermingsgebied en de rest van de Voordelta, zonder dat daarvoor een vergunningprocedure in het kader van de Nbw 1998 is doorlopen. In dit verband betogen zij dat onvoldoende onderzoek is verricht naar de effecten van deze vormen van recreatie op visetende zeevogels.

2.16.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat de door de Faunabescherming bedoelde bestaande kustactiviteiten relatief weinig effecten hebben op de natuurwaarden. Voorts zijn in verband met de verstorende effecten van strand- en wateractiviteiten ook maatregelen in het beheerplan opgenomen. Naast de reeds bestaande zonering op grond van de APV die zal worden gehandhaafd, is het gebied Slikken Voorne als rustgebied ingesteld, aldus verweerders.

2.16.2. In de tabel op pagina 31 van het beheerplan is opgenomen welke bestaande recreatieactiviteiten binnen de Voordelta al dan niet zijn toegestaan. Blijkens deze tabel behoeft voor kitesurfen, windsurfen, golfsurfen en overige extreme strandsporten in de bestaande omvang in het bodembeschermingsgebied en de rest van de Voordelta niet de vergunningprocedure op grond van de Nbw 1998 te worden doorlopen. In de passende beoordeling zijn de voornoemde strand- en kustactiviteiten geïnventariseerd en beoordeeld. De effecten van deze bestaande recreatieve activiteiten op onder meer de visetende en schelpdieretende watervogels, de gewone zeehond, de steltlopers en de lepelaar zijn onderzocht.

Ten aanzien van de niet nader onderbouwde stelling van de Faunabescherming dat onvoldoende onderzoek is verricht naar de effecten op de visetende zeevogels, overweegt de Afdeling dat de effecten van de strand- en kustactiviteiten op de verschillende visetende vogels zijn onderzocht. Ten aanzien van de roodkeelduiker staat in de passende beoordeling dat deze soort in de huidige situatie voornamelijk in het gebied voor de Brouwersdam wordt verstoord door onder meer surfers. De verstoring van de roodkeelduiker door surfers is echter van een lage intensiteit en betrekkelijk lokaal. Het gebied Brouwersdam blijft zo volgt uit de passende beoordeling, gezien de aantallen aanwezige roodkeelduikers, derhalve aantrekkelijk voor deze soort. Met betrekking tot de middelste zaagbek en de fuut staat in de passende beoordeling dat deze soorten met name voorkomen langs de gehele Brouwersdam, ter hoogte van het Brielse gat en de Haringvlietmond. Kuifduikers komen voor in het gebied Brouwersdam en Brielse Gat. In het gebied voor de Brouwersdam en het Brielse Gat hebben voornoemde soorten met name in het winterhalfjaar te maken met recreatieve activiteiten. Het gaat dan met name om kitesurfers en windsurfers. Daarnaast zijn de effecten op de aalscholver en de dwergmeeuw bezien. De frequentie van verstoring van de aalscholver is deels onbekend, maar vermoedelijk relatief beperkt. De dwergmeeuw is niet gevoelig voor verstoring ten gevolge van recreatieve activiteiten nu deze soort hoofdzakelijk op volle zee voorkomt, zo volgt uit de passende beoordeling. In de passende beoordeling is gelet op het voorgaande ten aanzien van de visetende zeevogels geconcludeerd dat een aantal van de soorten wordt verstoord door de recreatie in de Voordelta. Na uitvoering van de in het beheerplan opgenomen maatregelen zijn echter geen significante effecten te verwachten op de voornoemde soorten. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen de Faunabescherming op dit punt heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat desondanks onvoldoende onderzoek is verricht naar de effecten van de door de Faunabescherming bedoelde activiteiten op de visetende zeevogels.

In de passende beoordeling wordt voorts geconcludeerd dat na uitvoering van de in het beheerplan opgenomen maatregelen eveneens geen significante effecten ten gevolge van de bestaande vormen van kitesurfen, windsurfen, golfsurfen en de overige extreme strandsporten zijn te verwachten op de overige instandhoudingsdoelstellingen van de Voordelta. Daarbij is voor een aantal soorten de instelling van de rustgebieden van belang. De Faunabescherming heeft niet nader onderbouwd op welke punten de conclusies in de passende beoordeling ten aanzien van voornoemde activiteiten onjuist zouden zijn of op onvoldoende onderzoek zouden steunen. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat verweerders het kitesurfen, windsurfen, golfsurfen en de overige extreme strandsporten niet in redelijkheid hebben kunnen vrijstellen van de vergunningplicht op grond van de Nbw 1998.

2.17. Camping de Duinhoeve betoogt voorts dat zij door het beheerplan onevenredig in haar bedrijfsvoering wordt geschaad. In dit verband voert zij aan dat zij betrokken is bij het organiseren van kitebuggy-wedstrijden op het Schouwse strand. Ten onrechte is in het beheerplan opgenomen dat voor kitebuggyen de vergunningprocedure op grond van de Nbw 1998 dient te worden doorlopen, zo stelt Camping de Duinhoeve.

2.17.1. Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat bestaande activiteiten die de doelstelling voor natuurbescherming kunnen schaden vallen onder het regime van de Nbw 1998. Slechts wanneer op grond van objectieve verifieerbare gegevens kan worden vastgesteld dat een activiteit de natuurlijke kenmerken van een gebied niet kan aantasten, kan een activiteit worden opgenomen in het beheerplan, aldus verweerders. In dit verband verwijzen verweerders naar de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2008 (zaaknr. 200704100/1, www.raadvanstate.nl), op grond waarvan zij menen dat het racen met kite-buggy's niet kan worden vrijgesteld van vergunningplicht.

2.17.2. Zoals hiervoor reeds overwogen volgt uit artikel 19a van de Nbw 1998 dat in het beheerplan het bestaande gebruik in het Natura 2000-gebied wordt beschreven en de effecten van dit bestaande gebruik op de instandhoudingsdoelstellingen worden beoordeeld. Indien op grond van objectieve gegevens vaststaat dat een bestaande activiteit geen significant negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied heeft kan deze activiteit worden vrijgesteld van de vergunningplicht ingevolge de Nbw 1998. Uit tabel 9.1 van het beheerplan blijkt dat racen met kitebuggy's op verschillende plaatsen in een hoge intensiteit binnen het gebied Voordelta voorkomt. Het bestaande gebruik met betrekking tot oeverrecreatie is in het beheerplan voor de verschillende gemeenten beschreven. Kitebuggyen vindt thans plaats op drie locaties in de Voordelta, te weten het Noordzeestrand ter hoogte van Ouddorp, het strand van Brouwersdam en op Schouwen op het brede strand aan de noordzijde van Schouwen op het Verklikkerstrand. Blijkens het beheerplan dient voor de bestaande activiteiten met betrekking tot kitebuggyen de vergunningprocedure op grond van de Nbw 1998 te worden doorlopen. Van geval tot geval en per locatie zal worden beoordeeld of, en zo ja, onder welke voorwaarden het kitebuggyen zal kunnen worden toegestaan. In het beheerplan wordt in dit verband verwezen naar voornoemde uitspraak van de Afdeling waar in het kader van een verzoek om handhaving is geoordeeld dat de effecten van het kitebuggyen in de passende beoordeling onvoldoende inzichtelijk zijn gemaakt. Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat de effecten van het kitebuggyen onder andere in verband met de afstand tot verstoringsgevoelige soorten nader per locatie dienden te worden bezien. In hetgeen Camping de Duinhoeve heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders ten aanzien van het kitebuggyen niet in redelijkheid in het beheerplan konden opnemen dat de procedure op grond van de Nbw 1998 dient te worden doorlopen. Daarbij neemt zij in aanmerking dat gelet op de snelheid, de deels onverwachte bewegingen van de kitebuggy's en de omstandigheid dat deze activiteit op het land plaatsvindt het kitebuggyen andere effecten kan hebben dan de onder 2.16.2. aan de orde gekomen recreatieve activiteiten. De Afdeling neemt eveneens in aanmerking dat Camping de Duinhoeve niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij door de omstandigheid dat voor kitebuggyen op grond van het beheerplan de vergunningprocedure dient te worden doorlopen, dermate ernstig in haar bedrijfsvoering wordt beperkt dat verweerders hieraan doorslaggevend gewicht dienden toe te kennen.

2.18. Het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland voert aan dat het verzoek, om in het beheerplan op te nemen dat alle bestaande activiteiten met betrekking tot strandexploitatie, onderhoud van het strand en van de duinovergangen, de kust- en strandactiviteiten en evenementen zonder meer moeten kunnen worden voortgezet, ten onrechte niet is ingewilligd. Gelet hierop is voor een groot aantal activiteiten niet duidelijk of een vergunning zal kunnen worden verleend, nu van geval tot geval zal worden beoordeeld of een activiteit vergunningplichtig is. Het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne betoogt in dit verband dat alle bestaande evenementen en activiteiten in het beheerplan dienen te worden vrijgesteld van vergunningplicht.

2.18.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat bestaande activiteiten indien mogelijk in het beheerplan zijn opgenomen. Voorts stellen verweerders dat activiteiten waarvan is gebleken dat deze mogelijk significante effecten hebben op de natuurwaarden in het gebied niet kunnen worden vrijgesteld van een vergunningplicht. Indien is voorgeschreven dat voor een bepaalde activiteit de vergunningprocedure op grond van de Nbw 1998 dient te worden doorlopen zal dan kunnen worden beoordeeld of, en onder welke voorwaarden deze activiteiten kunnen worden toegestaan.

2.18.2. De Afdeling stelt voorop dat de colleges van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland en Westvoorne uitsluitend in algemene zin hebben betoogd dat alle bestaande activiteiten met betrekking tot strandexploitatie, onderhoud van het strand en duinovergangen, de kust en strandactiviteiten en evenementen zonder meer dienen te worden voortgezet, zonder dat daarvoor de vergunningprocedure ingevolge de Nbw 1998 dient te worden doorlopen. Zij hebben niet nader onderbouwd waarom specifieke bestaande activiteiten in het beheerplan dienen te worden vrijgesteld van de vergunningplicht ingevolge de Nbw 1998. Zoals hiervoor reeds overwogen volgt uit artikel 19a van de Nbw 1998 dat in het beheerplan het bestaande gebruik in het Natura 2000-gebied wordt beschreven en de effecten van dit bestaande gebruik op de instandhoudingsdoelstellingen worden beoordeeld. Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, zoals dat luidde ten tijde van de vaststelling van het beheerplan, brengt met zich dat vergunning op grond van die wet nodig is, indien sprake is van een project of andere handeling die, gelet op de instandhoudingsdoelstellingen, de kwaliteit van natuurlijke habitats en habitats van soorten in een op grond van artikel 10a aangewezen gebied kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Of dat het geval is en of in voorkomend geval vergunning al dan niet zal kunnen worden verleend, kan niet op voorhand in het beheerplan worden vastgesteld, maar zal van geval tot geval dienen te worden bepaald, zo volgt uit het systeem van de Nbw 1998. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland en het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat niet alle door de colleges van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland en Westvoorne bedoelde bestaande activiteiten en evenementen dienen te worden vrijgesteld van vergunningplicht ingevolge de Nbw 1998.

2.19. Het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne voert tevens aan dat het paviljoen op de Brielse Gatdam in het beheerplan diende te worden vrijgesteld van vergunningplicht. Deze ontwikkeling is immers reeds mogelijk op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan en daarnaast een rechtstreeks gevolg van afspraken tussen alle betrokken overheden. Voorts betoogt het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne dat alle ontwikkelings- en gebruiksmogelijkheden die op grond van de verschillende bestemmingsplannen zijn toegestaan dienen te worden opgenomen in het beheerplan. In dit verband vreest het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne schadeclaims.

2.19.1. Verweerders stellen zich op het standpunt dat het paviljoen op het Brielse Gatdam ten tijde van de vaststelling van het beheerplan nog niet aanwezig was en derhalve niet in beheerplan kon worden opgenomen. De systematiek van de Nbw 1998, zoals die luidde ten tijde van de vaststelling van het beheerplan, brengt met zich dat bij uitbreiding van bestaande activiteiten, wanneer niet kan worden uitgesloten dat er negatieve effecten op de natuurwaarden zullen plaatsvinden, een habitattoets dient te worden uitgevoerd. Gelet hierop kunnen in bestemmingsplannen toegestane uitbreidingsmogelijkheden niet in het beheerplan worden opgenomen.

2.19.2. Zoals hiervoor reeds overwogen volgt uit artikel 19a van de Nbw 1998 dat in het beheerplan het bestaande gebruik in het Natura 2000-gebied wordt beschreven en dat de effecten van dit bestaande gebruik op de instandhoudingsdoelstellingen worden beoordeeld. Volgens het beheerplan dient onder bestaand gebruik te worden verstaan: een activiteit die naar aard, intensiteit en locatie plaatsvond bij het opstellen van het beheerplan onder de voorwaarden die op dat moment van kracht waren. Uit de stukken blijkt dat ten tijde van het opstellen van het beheerplan het paviljoen aan het Brielse Gatdam nog niet was gerealiseerd. Gelet op vorenstaande ziet de Afdeling in hetgeen het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne op dit punt naar voren heeft gebracht geen grond voor het oordeel dat verweerders zich niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het paviljoen aan de Brielse Gatdam niet in het beheerplan behoefde te worden opgenomen. Daarbij neemt zij in aanmerking dat, anders dan het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne kennelijk meent, niet uit het systeem van de Nbw 1998 volgt dat alle reeds op grond van een bestemmingsplan toegestane ontwikkelingen in het beheerplan dienen te worden meegenomen. Voor deze ontwikkeling zal van geval tot geval dienen te worden bezien of een vergunning op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 benodigd is. Voor zover het college van burgemeester en wethouders als gevolg hiervan vreest voor schadeclaims, overweegt de Afdeling dat artikel 31, eerste lid, van Nbw 1998 een regeling bevat voor vergoeding van de door belanghebbenden geleden schade als gevolg van een besluit genomen krachtens hoofdstuk III van deze wet. Eventuele schade ten gevolge van het beheerplan valt onder het bereik van deze regeling en zal derhalve niet door het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne behoeven te worden vergoed.

Visserij

2.20. De Faunabescherming kan zich niet verenigen met de omstandigheid dat visserij met staand want en visserij met fuiken zonder vergunning zijn toegestaan. Voor deze vormen van visserij dient een vergunningprocedure te worden doorlopen, nu uit onderzoeken blijkt dat vogels en zeezoogdieren hierbij als bijvangst worden gedood. In dit verband is voorts ten onrechte niet onderzocht wat de effecten zijn van deze vormen van visserij op de bruinvis, visetende vogels en zeehonden, aldus de Faunabescherming.

2.20.1. Verweerders hebben uiteengezet dat uit onderzoek blijkt dat staand want visserij een ecologisch goed ingepaste vorm van visserij is. Daarnaast volgt uit een onderzoek naar bijvangst van vogels en zeezoogdieren in staand want dat er geen aanwijzingen zijn dat grote aantallen vogels in vaste vistuigen worden gevangen en verdrinken. In de onderzoeksperiode zijn tevens geen bruinvissen en zeehonden in de netten aangetroffen. Voorts wijzen verweerders erop dat het gebied Voordelta niet is aangewezen voor de bruinvis, zodat de mogelijke effecten op deze soort in zoverre niet bij de passende beoordeling behoefden te worden betrokken.

2.20.2. In de tabel op pagina 33 van het beheerplan zijn de bestaande vormen van visserij in de Voordelta opgenomen. Uit deze tabel blijkt welke vormen van visserij zonder meer zijn toegestaan en welke vormen van visserij slechts zijn toegestaan onder voorwaarden, dan wel na het doorlopen van een procedure op grond van de Nbw 1998. Blijkens de tabel op pagina 33 zijn de bestaande vormen van visserij met korven en fuiken, visserij met staand want, bordenvisserij en sleepnetvisserij met schepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk zonder vergunning op grond van de Nbw 1998 toegestaan in de gehele Voordelta, met uitzondering van de rustgebieden. In de passende beoordeling zijn de autonome ontwikkelingen van deze vormen van visserij beschreven. Deze autonome ontwikkeling is volgens de passende beoordeling te kenschetsen als een vermindering van de activiteit. Blijkens de passende beoordeling vinden de meeste visserij-activiteiten plaats binnen de 3-mijls zone voor de kust van de Maasvlakte-Haringvliet-Kop van Goeree. Alle typen visserij met vaste netten vormen een potentieel gevaar voor duikende vogels, waarbij visserij met staand want vermoedelijk het grootste risico oplevert, zo staat in de passende beoordeling.

Blijkens de passende beoordeling heeft het voormalige visserij-instituut RIVO onderzoek verricht naar kleinschalige kustvisserij middels enquêtes en interviews met vissers. Hieruit is naar voren gekomen dat vogels geen onderdeel vormen van de bijvangst. Voorts liep ten tijde van het opstellen van de passende beoordeling een onderzoek van het ministerie van LNV naar de mate van bijvangst van zeezoogdieren en vogels bij visserij met staand want in de Voordelta. Voorlopige resultaten uit dit onderzoek gaven aan dat in de periode van april tot juni geen bijvangstslachtoffers zijn waargenomen. Inmiddels is dit onderzoek afgerond. De resultaten hiervan zijn neergelegd in het door Kuiper en Burger opgestelde rapport "Ecologische inpasbaarheid staand want visserij kustwateren" van 6 maart 2008. Hieruit volgt dat het aantal bijvangsten in de Voordelta ten gevolge van de visserij-activiteiten gering is en dat deze vorm van visserij een ecologisch goed ingepaste vorm van visserij is. Voorts staat in het deskundigenbericht dat de effecten van staand wantvisserij op vogels, mede gelet op voornoemde onderzoeken, beperkt zijn. In hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen reden dit standpunt niet te volgen.

2.20.3. Ten aanzien van de bijvangst van zeehonden staat in de passende beoordeling dat zeehonden in beginsel verstrikt zouden kunnen raken in fuiken en netten van de visserij met staand want en hierdoor ernstig verwond kunnen raken of kunnen verdrinken. Onderzoek in Engeland wijst uit dat tussen 1 en 2 % van de populatie zeehonden overlijdt als gevolg van zeevangst. Uit het hiervoor genoemde rapport "Ecologische inpasbaarheid staand want visserij kustwateren" blijkt dat tijdens de periode van dit onderzoek geen zeehonden als bijvangst zijn aangetroffen. Volgens de passende beoordeling kunnen ook fuiken potentieel gevaar opleveren voor zeehonden, nu direct na de zoogperiode juveniele zeehonden gaan zwerven om hun leefgebied te verkennen. In de eerste helft van de jaren tachtig bleek in Nederland ongeveer 10 % van de sterfte onder onvolwassen zeehonden door verdrinking in fuiken en netten veroorzaakt te worden. Sinds het toepassen van keerwanden is het percentage sterk afgenomen. In de passende beoordeling wordt geconcludeerd dat, omdat de huidige visserij met fuiken en staand want in de Voordelta vrij beperkt is en sinds de toepassing van keerwanden het aantal bijvangsten sterk is afgenomen of mogelijk zelfs niet meer plaatsvindt, wordt verwacht dat het effect van de bijvangst in netten van deze vormen van visserij op de zeehondenpopulatie in de Voordelta niet significant zal zijn. In hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding deze conclusie niet aannemelijk te achten.

2.20.4. Met betrekking tot het betoog van de Faunabescherming dat onvoldoende onderzoek is verricht naar de effecten van de visserij met staand want en fuiken op de bruinvis, overweegt de Afdeling dat, zoals reeds onder 2.8.2. is overwogen, de bruivis geen soort is op grond waarvan de Voordelta is aangewezen als Natura 2000-gebied als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998. Gelet hierop behoefden verweerders de mogelijke effecten van voornoemde vormen van visserij op de bruinvis niet bij hun beoordeling te betrekken en hebben zij op grond daarvan kunnen afzien van een onderzoek naar deze mogelijke effecten.

2.20.5. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen de Faunabescherming op dit punt naar voren heeft gebracht geen grond voor het oordeel dat verweerders de bestaande vormen van visserij met staand want en fuiken niet in redelijkheid hebben kunnen vrijstellen van vergunningplicht op grond van de Nbw 1998.

2.21. De Faunabescherming brengt voorts naar voren dat in de passende beoordeling ten onrechte geen relatie wordt gelegd tussen schelpdiervisserij en de schelpdieretende zee-eenden. Er is slechts met recente tellingen gewerkt, nadat zowel de schelpdiervisserij als de eenden aanmerkelijk zijn afgenomen.

2.21.1. Volgens verweerders zijn de effecten op de visetende vogelsoorten en schelpdieretende zee-eenden voldoende onderzocht. Gebleken is dat er voldoende schelpdieren aanwezig zijn voor zowel de zee-eenden als de schelpdiervisserij. Bovendien is schelpdiervisserij slechts mogelijk met een Nbw-vergunning, aldus verweerders.

2.21.2. De Afdeling stelt voorop dat schelpdiervisserij in het beheerplan niet is vrijgesteld van een vergunningplicht en dat derhalve in de procedure omtrent de vergunning op grond van de Nbw 1998 per activiteit nader kan worden beoordeeld wat de effecten zullen zijn op de instandhoudingsdoelstellingen van onder andere de schelpdieretende zee-eenden. Blijkens de passende beoordeling zijn de voor schelpdieretende zee-eenden geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen een weergave van de huidige situatie. Voor alle soorten schelpdieretende zee-eenden geldt een behouddoelstelling. In de passende beoordeling zijn de effecten van onder andere de schelpdiervisserij op de instandhoudingsdoelstellingen voor de schelpdieretende zee-eenden beschreven. Geconcludeerd wordt dat de huidige activiteiten binnen de schelpdiervisserij naar alle waarschijnlijkheid geen effecten hebben op het voedselaanbod voor zwarte zee-eenden, omdat de schepen vooral in de Oosterscheldemond actief zijn, waar de zwarte zee-eend niet voorkomt. Daarnaast zal de schelpdiervisserij geen effecten hebben op de eidereend, zo staat in de passende beoordeling. In hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat in de passende beoordeling onvoldoende onderzoek is verricht naar effecten van schelpdiervisserij op de schelpdieretende zee-eenden. Voorts ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat aan de passende beoordeling in zoverre onjuiste gegevens ten grondslag zijn gelegd.

2.22. De Faunabescherming voert tevens aan dat sleepnetvisserij met schepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk niet zonder meer kan worden toegestaan in het bodembeschermingsgebied en de rest van de Voordelta. In het ontwerpbeheerplan was voor deze vorm van visserij nog een vergunningplicht opgenomen. In dit verband wijst zij erop dat de sleepnetvisserij met schepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk ten onrechte beperkt wordt toegestaan in de rustgebieden. Op dit punt wordt in het beheerplan ongemotiveerd afgeweken van het plan-MER, aldus de Faunabescherming. De Faunabescherming kan zich voorts niet verenigen met de omstandigheid dat bordenvisserij in het bodembeschermingsgebied en de rest van de Voordelta onbeperkt is toegestaan.

2.22.1. Verweerders hebben uiteengezet dat naar aanleiding van de zienswijzen nader is bezien of op basis van de onderzoeksresultaten een aantal vormen van visserij kon worden vrijgesteld van de vergunningplicht. Geconcludeerd is dat sleepnetvisserij met schepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk in bepaalde delen van de Voordelta onder voorwaarden kan worden toegestaan. Wat betreft het toelaten van sleepnetvisserij met schepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk binnen de rustgebieden merken verweerders op dat voor deze vorm van visserij slechts in het rustgebied Hinderplaat een uitzondering is gemaakt op de algehele toegangsbeperking. Deze uitzondering is gebonden aan voorwaarden, aldus verweerders.

2.22.2. Blijkens de tabel op pagina 33 van het beheerplan zijn de bestaande activiteiten van sleepnetvisserij met schepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk vrijgesteld van vergunningplicht. In de passende beoordeling worden drie vormen van sleepnetvisserij onderscheiden, namelijk boomkorvisserij, garnalenvisserij en bordenvisserij. Volgens het deskundigenbericht dienen onder sleepnetvisserij met schepen met een motorvermogen kleiner van 260 pk derhalve deze drie vormen van visserij met schepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk te worden verstaan. Blijkens het beheerplan is geen enkele vorm van garnalenvisserij vrijgesteld van vergunningplicht. Ten aanzien van bordenvisserij blijkt uit het beheerplan dat alle vormen van deze visserij ongeacht het motorvermogen zonder meer zijn vrijgesteld in het bodembeschermingsgebied en de rest van de Voordelta. De boomkorvisserij met schepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk is buiten de rustgebieden in het bodembeschermingsgebied en de rest van de Voordelta zonder beperkingen toegestaan. In het ontwerpbeheerplan was voor deze vorm van visserij een vergunningplicht opgenomen. In het plan-MER is derhalve ook van deze vergunningplicht uitgegaan. Blijkens het verweerschrift is naar aanleiding van de zienswijzen besloten dat boomkorvisserij met schepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk in de huidige omvang en intensiteit kon worden vrijgesteld van een vergunningplicht. In de nota van antwoord hebben verweerders uiteengezet dat de omvang en intensiteit van deze vorm van visserij zo gering zijn dat het effect op de bodem minder dan 5% van het totale effect van boomkorvisserij op de zeebodem bedraagt. Gezien het geringe aantal vaartuigen en zeedagen, de aard van de visserij en de behouddoelstelling voor habitattype H1110 in het gebied Voordelta is geconstateerd dat deze vorm van visserij in de huidige omvang en intensiteit kan worden vrijgesteld. Ter onderbouwing van deze afwijking van het ontwerpbeheerplan verwijzen verweerders naar de passende beoordeling en het door Wageningen IMARES opgestelde rapport "Rapport inpassing visserijactiviteiten compensatiegebied MV2" (hierna: het rapport Rijnsdorp) van juli 2006.

In de passende beoordeling worden de effecten van de boomkorvisserij op het habitattype H1110 beschreven. Uit de passende beoordeling volgt dat boomkorvisserij grote effecten heeft op het bodemdierleven in dit habitattype. In paragraaf 4.3.2. van het beheerplan wordt het aantal schepen en zeedagen weergegeven, waarbij onderscheid wordt gemaakt tussen schepen met een motorvermogen groter en kleiner dan 260 pk. Hieruit volgt dat het aantal schepen en de intensiteit, uitgedrukt in aantal zeedagen, van de boomkorschepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk aanzienlijk minder is dan van de grote boomkorschepen. In paragraaf 6.3.3. van het rapport Rijnsdorp wordt geconcludeerd dat de aard en de omvang van de vloot tot 260 pk de bijdrage aan de totale visserij-inspanning in het gebied en daarmee de impact op de bodem gering is. Ten gevolge van de vrijgestelde vormen van sleepnetvisserij met een motorvermogen kleiner dan 260 pk zijn volgens de passende beoordeling dan ook geen significante effecten te verwachten op de instandhoudingsdoelstellingen van de Voordelta. In hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding de conclusies uit de passende beoordeling en het rapport Rijnsdorp niet aannemelijk te achten. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerders de bestaande boomkorvisserij met schepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk buiten de rustgebieden in het bodembeschermingsgebied en de rest van de Voordelta niet in redelijkheid hebben kunnen vrijstellen van de vergunningplicht op grond van de Nbw 1998.

2.22.3. Met betrekking tot het betoog van de Faunabescherming omtrent het vrijstellen van de vergunningsplicht ingevolge de Nbw 1998 van sleepnetvisserij met schepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk binnen het rustgebied Hinderplaat, overweegt de Afdeling dat deze vrijstelling geldt voor twee sleepnetvissers. Visserij door deze twee schepen is blijkens het beheerplan met de bestaande intensiteit alleen toegestaan in de periode 1 september tot 1 mei. De afstand tot drooggevallen platen dient minimaal 250 meter te bedragen en de maximumvaarsnelheid dient zeven knopen te bedragen. Voorts dienen de schepen te beschikken over operationele volgapparatuur ten behoeve van de handhaving. Volgens het deskundigenbericht is het niet aannemelijk dat het onder voorwaarden toestaan van de beperkte, bestaande sleepnetvisserij met schepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk in het rustgebied leidt tot een wezenlijke aantasting van de rust voor vogels en zeehonden waarvoor dit gebied is aangewezen. In hetgeen de Faunabescherming heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om deze conclusie niet aannemelijk te achten.

Voor zover de Faunabescherming betoogt dat in het geheel geen schepen zouden mogen worden toegelaten binnen het rustgebied overweegt de Afdeling dat met betrekking tot het rustgebied Hinderplaat de minister op grond van artikel 20 van de Nbw 1998 op 9 juni 2008 een toegangsbeperkingsbesluit heeft genomen waarin is bepaald dat de toegang tot het binnen de Voordelta gelegen rustgebied Hinderplaat wordt beperkt, in die zin dat het gedurende het gehele jaar verboden is in het gebied Hinderplaat enige activiteit van welke aard dan ook te verrichten, met uitzondering van onder meer sleepnetvisserij met schepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk, voor wat betreft twee specifiek genoemde vaartuigen. Bezwaren omtrent het toegangbeperkingsbesluit staan in de onderhavige procedure niet ter beoordeling, maar kunnen in de procedure omtrent het desbetreffende besluit aan de orde komen.

2.22.4. Ten aanzien van het betoog van de Faunabescherming omtrent de bordenvisserij overweegt de Afdeling als volgt. Blijkens de tabel op pagina 33 van het beheerplan zijn alle vormen van bordenvisserij in bodembeschermingsgebieden en in de rest van de Voordelta vrijgesteld van vergunningplicht. In de rustgebieden is bordenvisserij volgens het beheerplan evenwel niet toegestaan. Blijkens de passende beoordeling vindt bordenvisserij voornamelijk plaats met eurokotters met een motorvermogen groter dan 260 pk en met een klein aantal schepen met een motorvermogen kleiner dan 260 pk. In het verweerschrift wordt verwezen naar het rapport Rijnsdorp, waarin ten aanzien van deze vorm van visserij wordt geconcludeerd dat de bijdrage op de totale visserij inspanning in het gebied relatief gering is. Voorts wordt in de passende beoordeling omtrent bordenvisserij geconcludeerd dat deze vorm van sleepnetvisserij ongeacht het motorvermogen relatief weinig effect heeft op het bodemleven, vanwege de grote maaswijdte en het beperkte contact met de bodem. In de enkele stelling van de Faunabescherming dat het beheerplan op dit punt ten onrechte is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbeheerplan, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders de bestaande bordenvisserij buiten de rustgebieden in de bodembeschermingsgebieden en de rest van de Voordelta niet in redelijkheid hebben kunnen vrijstellen van de vergunningplicht ingevolge de Nbw 1998.

Rustgebieden

2.23. De Faunabescherming brengt voorts naar voren dat de rust voor bepaalde vogelsoorten in de rustgebieden onvoldoende is gegarandeerd. In dit verband betoogt zij dat de rustgebieden waar de grote stern, de visdief en de zwarte zee-eend verblijven, dienen te worden gesloten voor alle vormen van recreatie en visserij. Het rustgebied Bollen van het Nieuwe Zand is ten onrechte slechts in de periode van 1 november tot 1 mei voor alle activiteiten gesloten. Voorts dient het rustgebied Hinderplaat van april tot oktober te worden gesloten, aldus de Faunabescherming.

2.23.1. Verweerders hebben uiteengezet dat het gebied Hinderplaat jaarrond is gesloten. De hierop geformuleerde zeer beperkte uitzondering van sleepnetvisserij door enkele schepen, alsmede georganiseerde kanotochten, welke aan strikte voorwaarden zijn verbonden, gelden slechts voor de winterperiode. In deze periode zijn de soorten waarvoor het rustgebied is ingesteld minder verstoringsgevoelig. Het gebied Bollen van het Nieuwe Zand is in de winter gesloten, omdat de zwarte zee-eend hier voornamelijk in de winter verblijft.

2.23.2. De toegang tot de verschillende rustgebieden in de Voordelta is primair vastgelegd in het toegangsbeperkingsbesluit Verklikkerplaat en Slikken van Voorne en het toegangsbeperkingsbesluit Hinderplaat, Bollen van de Ooster, Bollen van het Nieuwe Zand. In deze besluiten is bepaald dat toegang tot de rustgebieden het gehele jaar, dan wel in een bepaalde periode verboden is, met uitzonderingen van een aantal in de besluiten genoemde activiteiten. De bezwaren van de Faunabescherming richten zich tegen de in deze besluiten uitgezonderde activiteiten en tegen de periode waarin het rustgebied Bollen van het Nieuwe Zand is gesloten. Zoals reeds overwogen onder 2.22.3. dienen deze bezwaren te worden beoordeeld in de procedure omtrent de voornoemde toegangsbeperkingsbesluiten en kunnen deze bezwaren in het kader van de onderhavige procedure inhoudelijk niet aan de orde komen.

Overige aspecten

2.24. Het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne betoogt dat uit het beheerplan blijkt dat naast toezicht op zee ook toezicht op het land zal plaatsvinden. Gemeenten zouden in dit verband aanvullend signaleringstoezicht moeten leveren. In de gemeente Westvoorne ontbreekt hiervoor de capaciteit, aldus het college van burgemeester en wethouders.

2.24.1. De Afdeling overweegt dat de benodigde capaciteit voor het uitvoeren van toezicht en handhaving in beginsel een aspect is dat betrekking heeft op de uitvoering van het beheerplan. Verweerders hebben naar voren gebracht dat met betrekking tot de handhaving medewerking wordt gevraagd van de gemeenten als zij toezien op de handhaving op grond van de APV. In het beheerplan en het onderliggende handhavingsplan is er niet vanuit gegaan dat de apparaatskosten voor toezicht en handhaving van gemeenten zullen gaan stijgen als gevolg van dit aanvullende signaaltoezicht. Blijkens het beheerplan zal gericht toezicht worden uitgevoerd door toezichthouders van provincies, terreinbeheerders en de milieupolitie. Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling in hetgeen het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne op dit punt hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het beheerplan in zoverre niet in stand kan blijven.

Conclusie

2.25. De conclusie is dat hetgeen Camping de Duinhoeve, het college van burgemeester en wethouders van Noord-Beveland, het college van burgemeester en wethouders van Westvoorne, het college van burgemeester en wethouders van Veere en de Faunabescherming hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het beheerplan is voorbereid of vastgesteld in strijd met het recht. De beroepen zijn ongegrond.

Proceskostenveroordeling

2.26. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

verklaart de beroepen ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.

w.g. Van Buuren w.g. Broekman

voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 16 december 2009

12-575.