Uitspraak
200703497/1.
Datum uitspraak: 16 januari 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de raad van de gemeente Slochteren,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 05/1084 van de rechtbank Groningen van 30 maart 2007 in het geding tussen:
[verzoeker],
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij besluit van 27 september 2004 heeft de raad van de gemeente Slochteren (hierna: de gemeenteraad) het verzoek van [verzoeker] om vergoeding van planschade afgewezen.
Bij besluit van 7 juli 2005 heeft de gemeenteraad het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 30 maart 2007, verzonden op 6 april 2007, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de gemeenteraad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 mei 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 19 juni 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 18 juli 2007 heeft [verzoeker] van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 november 2007, waar de gemeenteraad, vertegenwoordigd door J.J. Jullens, ambtenaar in dienst van de gemeente, en [verzoeker], vertegenwoordigd door mr. W.A.L.D.I. van Slagmaat, advocaat te Houten, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Het college is op grond van het bepaalde in artikel 160, eerste lid, onder f, van de Gemeentewet bevoegd om namens de gemeenteraad rechtsgedingen te voeren. Het door het college ingestelde hoger beroep wordt derhalve geacht te zijn ingesteld namens de gemeenteraad. Het hoger beroep is, anders dan [verzoeker] betoogt, ontvankelijk.
2.2. Ingevolge artikel 49 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
2.2.1. Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 49 van Pro de WRO dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologisch regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden.
2.3. [verzoeker] is sinds 1989 eigenaar van de percelen gelegen nabij de Hoofdweg te Kolham. Hij heeft verzocht om vergoeding van de schade die hij stelt te lijden als gevolge van het bestemmingsplan "Kolham Kern", vastgesteld door de gemeenteraad op 18 december 2000. Op grond van dit bestemmingsplan, voor zover hier van belang, rust op de percelen gelegen ten zuiden en ten noorden van de Hoofdweg de bestemming "Agrarische doeleinden", waarbij is bepaald dat de bebouwing slechts mag worden opgericht binnen een als zodanig op de plankaart aangegeven bebouwingsvlak. Met uitzondering van de bestaande boerderij aan de [locatie] is op deze aan [verzoeker] in eigendom toebehorende percelen geen bebouwingsvlak aangegeven op de plankaart.
2.3.1. Voorheen gold ter plaatse het bestemmingsplan "Uitbreidingsplan in Hoofdzaak", dat op 16 november 1964 door de gemeenteraad is vastgesteld. Dit plan gaf aan de percelen de bestemming "Grond bestemd voor agrarische doeleinden". Onder vigeur van dit plan was agrarische bebouwing in de vorm van schuren, stallen en dergelijke met een woning toegestaan.
2.3.2. Niet in geschil is dat [verzoeker] door de bestemmingsplanwijziging, als gevolg waarvan hij geen tuinbouwbedrijven op zijn percelen kan oprichten, in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren en dientengevolge schade lijdt. In geschil is uitsluitend of de door de planwijziging ontstane schade ten laste van [verzoeker] dient te blijven.
2.3.3. In het besluit van 7 juli 2005 heeft de gemeenteraad het standpunt gehandhaafd dat de door de planwijziging ontstane schade ten laste van [verzoeker] dient te blijven. De gemeenteraad heeft zich primair op het standpunt gesteld dat sprake is van actieve risicoaanvaarding, en subsidiair dat sprake is van passieve risicoaanvaarding door [verzoeker] van de planwijziging.
2.3.4. De rechtbank heeft dat besluit vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
2.4. De gemeenteraad voert aan dat de rechtbank er ten onrechte aan voorbij is gegaan dat er voldoende aanknopingspunten zijn voor het standpunt dat de planologische wijziging voor [verzoeker] voorzienbaar was. De gemeenteraad betoogt in dit verband dat in alle na 1975 door haar vastgestelde bestemmingsplannen de vrije agrarische vestiging is vervangen door een meer beperkende regeling met bouwvlakken. Voorts noopte het algemene rijks- en provinciebeleid de gemeente tot strakkere regulering van onder meer agrarische bouwmogelijkheden. De gemeenteraad wijst in dit verband op de Vierde Nota voor de ruimtelijke ordening (TK 1988-1989, 20 490, nrs. 9-10, blz. 109), waaruit blijkt dat gemeenten wordt gevraagd via structuur- en bestemmingsplannen kenmerkende karakteristieken vast te leggen, te anticiperen op de toekomst en ruimte te laten voor nieuwe ontwikkelingen. Voorts blijkt uit het Streekplan van de provincie Groningen, vastgesteld op 14 december 1994, dat, teneinde versnippering in het buitengebied tegen te gaan, gewerkt wordt met bouwblokken en blijkt uit het "Advies agrarische bouwaanvragen en aanlegvergunningen van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij" uit 1992, dat het toekennen van agrarische en aanverwante bouwvlakken aan voorwaarden gebonden is.
2.4.1. Bij beantwoording van de vraag of sprake is van actieve aanvaarding van het risico dat de bouwmogelijkheid op de percelen zou kunnen vervallen is van belang of ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen.
Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van passieve aanvaarding door [verzoeker] van het risico dat de bouwmogelijkheid op de percelen zou kunnen vervallen, is van belang of de voortekenen van de voor [verzoeker] nadelige planwijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Om risicoaanvaarding te mogen aannemen is het, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 11 mei 2000 in de zaak met nr. 199902237/1 (BR 2001, 228), voldoende dat er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen, in een voor die eigenaar negatieve zin.
Rekening dient te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
2.4.2. Het betoog met betrekking tot de algemene tendens bij de vaststelling van bestemmingsplannen sinds 1975, kan niet leiden tot het oordeel dat sprake is van een concreet en ter openbare kennis gebracht beleidsvoornemen waaruit een voornemen tot wijziging van de planologische situatie van de percelen van [verzoeker] kan worden aangenomen. Deze bestemmingsplannen zien bovendien niet op de percelen van [verzoeker].
Het betoog met betrekking tot het algemene rijks- en provinciaal planologisch beleid dat de gemeente noopte tot een strakkere regulering van onder meer agrarische bouwmogelijkheden, kan evenmin leiden tot het oordeel dat sprake is van een concreet en ter openbare kennis gebracht beleidsvoornemen waaruit een voornemen tot wijziging van de planologische situatie van de percelen van [verzoeker] kan worden aangenomen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de door de gemeenteraad genoemde stukken geenszins blijkt dat ten tijde van de koop van de percelen de beleidsontwikkelingen ook voor de gronden van [verzoeker] tot een wijziging van de bestemming zouden leiden. Het Streekplan en het door de gemeenteraad genoemde advies dateren bovendien van na de aankoop van de percelen door [verzoeker], zodat [verzoeker] hier ten tijde van de aankoop geen rekening mee kon houden.
Het betoog faalt.
2.5. De gemeenteraad betoogt voorts subsidiair dat [verzoeker] het risico heeft aanvaard dat de bouwmogelijkheden op zijn percelen komen te vervallen, omdat de door hem ingediende bouwaanvragen niet kunnen worden aangemerkt als een reële poging om de aanwezige bouwmogelijkheden te benutten. De aanvragen waren slecht voorbereid en zijn daarom niet-ontvankelijk verklaard. De aanvragen waren bovendien niet gericht op de realisering van de bestemming.
2.5.1. Zoals de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken terecht in haar advies van maart 2003 heeft aangegeven, betreft de eerste concrete aanwijzing dat zich ter plaatse een bestemmingswijziging zou voordoen het voorbereidingsbesluit van de gemeenteraad met betrekking tot de onder meer aan [verzoeker] in eigendom toebehorende gronden van 12 augustus 1999. Dit betekent dat vóór die datum van [verzoeker] niet hoefde te worden verwacht dat hij pogingen zou ondernemen teneinde de op de percelen rustende bouwmogelijkheden te verwezenlijken. Onder die omstandigheden heeft de gemeenteraad [verzoeker] ten onrechte tegengeworpen dat hij met het indienen van de bouwaanvragen van 16 juli 1999 het risico heeft aanvaard dat de bouwmogelijkheden op zijn percelen zouden komen te vervallen en kan de vraag of deze bouwaanvragen als een reële poging om de bouwmogelijkheden te benutten is aan te merken, buiten beschouwing worden gelaten. De gemeenteraad dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
2.6. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.7. De gemeenteraad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. veroordeelt de raad der gemeente Slochteren tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 666,53 (zegge: zeshonderdzesenzestig euro en drieënvijftig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Slochteren aan [verzoeker] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
III. bepaalt dat van de gemeente Slochteren een griffierecht van € 428,00 (zegge: vierhonderdachtentwintig euro) wordt geheven.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Larsson-van Reijsen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2008
344.