Uitspraak
200700690/1.
Datum uitspraak: 21 december 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de coöperatie met uitgesloten aansprakelijkheid "Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.", gevestigd te Nijmegen, en de stichting "Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie", gevestigd te Rotterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij uitspraak van 28 juli 2004 in zaak nr. 200305804/1 heeft de Afdeling het besluit van verweerder van 8 juli 2003 vernietigd. Bij dit besluit had verweerder aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Aluminium en Chemie Rotterdam B.V." (hierna: Aluchemie) een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet miliebeheer verleend voor een inrichting voor de productie van anoden voor de aluminiumindustrie, gelegen aan de Oude Maasweg 80 te Rotterdam-Botlek.
Bij besluit van 22 december 2006 heeft verweerder aan Aluchemie wederom een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor de hiervoor bedoelde inrichting. Dit besluit is 11 januari 2007 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 24 januari 2007, bij de Raad van State ingekomen op 25 januari 2007, beroep ingesteld.
Bij brief van 29 maart 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 8 juni 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 oktober 2007, waar appellanten, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, en verweerder, vertegenwoordigd door drs. A.E. Bracké-van Wijnbergen en ir. F.R. de Jong, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord Aluchemie, vertegenwoordigd door mr. F.A.H. Montanus, ir. C.H. Visser, ir. H. Pauw en C.A. van Dijk.
2. Overwegingen
2.1. De bij het bestreden besluit verleende vergunning ziet op een inrichting waarin 7 ovens aanwezig zijn voor de productie van koolstofanoden voor de aluminiumindustrie. De ovens 1, 2 en 3 zijn aangesloten op de rookgasreinigingsinstallaties 1 en 2 (hierna: RGR 1 en 2), de ovens 4, 5 en 6 op de rookgasreinigingsinstallaties 3 en 4 (hierna: RGR 3 en 4) en oven 7 is aangesloten op rookgasreinigingsinstallatie 5 (hierna: RGR 5).
2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.3. Appellanten betogen dat de beste beschikbare technieken wat de reiniging van de rookgassen van de ovens betreft, een rookgasreinigingsinstallatie voorzien van een regeneratieve naverbrander (hierna: RTO-techniek) is. Volgens appellanten hadden de ovens 1 tot en met 6 uiterlijk in oktober 2007 uitgerust moeten zijn met een dergelijke installatie, die wel reeds aanwezig is op oven 7. Volgens appellanten zijn er geen technische belemmeringen om dergelijke installaties aan te brengen, nu is gebleken dat de RTO-techniek op oven 7 goed functioneert. Appellanten wijzen voorts op de verregaande reductie van geuremissie die deze techniek met zich brengt.
2.3.1. Verweerder stelt dat de bestaande rookgasreinigingsinstallaties op de ovens 1 tot en met 6 ingevolge het BAT Reference Document "Non-Ferrous Metals Industries" uit 2001 (hierna: het BREF-document) zijn aan te merken als beste beschikbare technieken. Volgens verweerder wordt de RTO-techniek in het BREF-document slechts beschouwd als een veelbelovende techniek. Verweerder heeft een gefaseerde invoering van de RTO-techniek bij de ovens 1 tot en met 6 voorgeschreven, nu de RTO-techniek bij oven 7 goed functioneert. Volgens verweerder is een gefaseerde invoering noodzakelijk, nu toepassing van de RTO-techniek bij de ovens 1 tot en met 6 technische problemen kan opleveren vanwege de ouderdom van die ovens.
2.3.2. Ingevolge voorschrift 3.38 dient vergunninghoudster vóór 1 juli 2008 ovens 1, 2 en 3 aan te sluiten op een rookgasreinigingsinstallatie, vergelijkbaar met RGR 5. Gestreefd dient te worden naar emissies die vergelijkbaar zijn met de emissiegrenswaarden uit voorschrift 3.3. Hiertoe dient vóór 1 maart 2007 een aanvraag te zijn ingediend voor een vergunning op grond van de Wet milieubeheer.
Ingevolge voorschrift 3.39 kan de directeur, indien blijkt dat door onvoorziene omstandigheden een rookgasreinigingsinstallatie, vergelijkbaar met RGR 5, technisch en/of economisch niet haalbaar is vóór 1 juli 2008, besluiten dat oven 1, 2 en 3 pas vanaf 1 juli 2009 (of zoveel eerder als mogelijk) moeten zijn aangesloten op een rookgasreinigingsinstallatie, vergelijkbaar met RGR 5. Het bevoegd gezag zal binnen een maand na indienen van een schriftelijk verzoek hiertoe een besluit nemen.
Ingevolge voorschrift 3.40 dient vergunninghoudster vóór 1 januari 2012 ovens 4, 5 en 6 aan te sluiten op een rookgasreinigingsinstallatie, vergelijkbaar met RGR 5. Gestreefd dient te worden naar emissies die vergelijkbaar zijn met de emissiegrenswaarden uit voorschrift 3.3. Hiertoe dient vóór 1 januari 2010 een aanvraag te zijn ingediend voor een vergunning op grond van de Wet milieubeheer.
Ingevolge voorschrift 3.41 kan de directeur, indien blijkt dat door onvoorziene omstandigheden een rookgasreinigingsinstallatie, vergelijkbaar met RGR 5, technisch en/of economisch niet haalbaar is vóór 1 januari 2012, besluiten dat oven 4, 5 en 6 pas vanaf 1 januari 2013 (of zoveel eerder als mogelijk) moeten zijn aangesloten op een rookgasreinigingsinstallatie, vergelijkbaar met RGR 5. Het bevoegd gezag zal binnen een maand na indienen van een schriftelijk verzoek hiertoe een besluit nemen.
2.3.3. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover van belang, wordt in deze wet en de daarop rustende bepalingen verstaan onder beste beschikbare technieken: voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die - kosten en baten in aanmerking genomen - economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn; daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld.
2.3.4. De ovens 1 tot en met 6 zijn aangesloten op rookgasreinigingsinstallaties die bestaan uit een gecombineerde kalksteen- en koolstofabsorptie, een doekenfilter en een electrofilter. Niet in geschil is dat deze emissiebeperkende technieken volgens het BREF-document als beste beschikbare technieken moeten worden aangemerkt. Voorts is niet in geschil dat de RTO-techniek in dit document wordt aangeduid als een veelbelovende techniek. Ter zitting heeft verweerder zich, anders dan in het bestreden besluit, op het standpunt gesteld dat ook de RTO-techniek ten tijde van het bestreden besluit tot de beste beschikbare technieken moest worden gerekend. Nu, zoals uit de stukken is gebleken, met deze techniek reeds ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een zeer sterke reductie van de emissies van polycyclische aromatische koolwaterstoffen (hierna: PAK), teercomponenten en geur kon worden bereikt ten opzichte van de emissies van de ovens 1 tot en met 6, konden de op die ovens aanwezige technieken niet langer als beste beschikbare technieken worden aangemerkt. Daarbij is van belang dat het BREF-document ten tijde van het nemen van het bestreden besluit reeds vijf jaar oud was en een herziening van dit document was voorzien in het jaar 2007. Voor zover vergunninghoudster ter zitting heeft gesteld dat de RTO-techniek nog niet beschikbaar was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, overweegt de Afdeling dat, zoals ter zitting is gebleken, de techniek reeds in 2005 naar tevredenheid functioneerde op oven nummer 7 en daarom technisch haalbaar was. Dat de afstemming van deze techniek op de ovens 1 tot en met 6 mogelijk tijd kost omdat deze ovens andere specificaties hebben dan oven 7, doet aan de technische haalbaarheid van de techniek en daarmee de beschikbaarheid daarvan niet af.
Gezien het vorenstaande heeft verweerder heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat de emissiebeperkende technieken die aanwezig zijn op de ovens 1 tot en met 6 ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog konden worden aangemerkt als beste beschikbare technieken als bedoeld in artikel 8:11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Voor zover verweerder het in werking zijn van deze ovens met deze technieken heeft vergund, is het bestreden besluit in strijd met dit artikellid. Het beroep treft in zoverre doel.
2.4. Appellanten betogen dat verweerder voor alle relevante emissiepunten emissienormen voor PAK in de vergunningvoorschriften had moeten opnemen, nu het gehalte van PAK in teer varieert.
2.4.1. Verweerder stelt zich op het standpunt dat voor de ovens 1 tot en met 6 geen emissienormen voor PAK hoeven te worden gesteld, nu uit de aanvraag blijkt dat het gehalte aan totaal PAK in teerachtige componenten ongeveer 50% is. In dat geval kan teer volgens verweerder als een emissierelevante parameter voor PAK worden beschouwd.
Met betrekking tot oven 7 stelt verweerder zich in het verweerschrift op het standpunt dat hij een emissienorm voor PAK had moeten opnemen in de vergunningvoorschriften. Uit nadere beschouwing van meetgegevens is gebleken dat de relatie tussen de uitworp van totaal koolwaterstoffen (CxHy) en PAK niet constant is.
2.4.2. Ten aanzien van oven 7 blijkt dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de relatie tussen de uitworp van totaal koolwaterstoffen en PAK. Hij heeft in zoverre derhalve bij de voorbereiding van het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende kennis vergaard omtrent de relevante feiten. Het beroep slaagt in zoverre.
2.4.3. Voorts is ter zitting gebleken dat verweerder onvoldoende inzicht heeft in de hoeveelheden PAK die worden geëmitteerd door de ovens 1 tot en met 6. Dat blijkt ook uit het deskundigenbericht, waarin is vermeld dat voor het stellen van een naleefbare grenswaarde voor PAK, meer meetgegevens zijn vereist dan waarover verweerder beschikt. De voorhanden zijnde meetgegevens vertonen vooralsnog een te grote spreiding om te kunnen stellen dat de hoeveelheid PAK wordt beperkt door het stellen van emissiegrenswaarden voor teerachtige componenten. Verweerder heeft bij de voorbereiding van het bestreden besluit ook in zoverre onvoldoende kennis vergaard omtrent de relevante feiten. Tevens berust het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
2.5. Appellanten stellen ten aanzien van de voorschriften 3.28 tot en met 3.30 dat deze ten onrechte niet zodanig zijn geformuleerd dat er een goedkeuringsbesluit moet worden genomen ten aanzien van het betreffende rapport. Zij wijzen hierbij op de volgens hen nog immer bestaande overschrijding van de MTR-waarde voor fluoride in Zuid-Holland.
2.5.1. Verweerder wijst erop dat het besluit tot goedkeuring van het plan van aanpak een appellabel besluit is.
2.5.2. Ingevolge voorschrift 3.28 dient vergunninghoudster te onderzoeken of RGR5 zodanig geoptimaliseerd kan worden dat de emissievrachten van HF en SO2 dalen. Hiertoe dient voor 1 maart 2007 een plan van aanpak ter goedkeuring aan het bevoegd gezag te worden gezonden. Vergunninghoudster dient het onderzoek volgens het goedgekeurde plan van aanpak uit te voeren.
Ingevolge voorschrift 3.30 dient voor 1 januari 2008 aan het bevoegd gezag gerapporteerd te worden over het in voorschrift 3.28 voorgeschreven onderzoek.
2.5.3. Nu ingevolge voorschrift 3.28 het plan van aanpak ter goedkeuring aan verweerder moet worden voorgelegd, kan appellante reeds tegen dit goedkeuringsbesluit in rechte opkomen. Voor zover het onderzoek niet conform het goedgekeurde plan van aanpak zou worden uitgevoerd, is dit een kwestie van handhaving van voorschrift 3.28, hetgeen in deze procedure niet aan de orde is. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.6. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover het betreft de zinsnede "vóór 1 juli 2008" van voorschrift 3.38, de derde volzin van voorschrift 3.38, voorschrift 3.39, de zinsnede "vóór 1 januari 2012" van voorschrift 3.40, de derde volzin van voorschrift 3.40, en voorschrift 3.41. Voorts dient het bestreden besluit te worden vernietigd, voor zover voor de ovens 1 tot en met 7 geen emissiegrenswaarden voor PAK in de voorschriften zijn gesteld. Verweerder dient ten aanzien van deze emissiegrenswaarden een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
2.7. Nu voorschrift 3.39 reeds wordt vernietigd, blijft een bespreking achterwege van de beroepsgrond dat voorschrift 3.39 ten onrechte niet leidt tot een appellabel besluit. Voorts blijft een bespreking achterwege van de beroepsgrond dat verweerder in de voorschriften onvoldoende invulling heeft gegeven aan het in de NeR bedoelde continue streven naar vermindering van de emissie van mvp1-stoffen, nu met het toepassen van de RTO-techniek een zeer sterke reductie van deze stoffen zal worden bereikt.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 22 december 2006, kenmerk 20330187 220400, voor zover het betreft de zinsnede "vóór 1 juli 2008" van voorschrift 3.38, de derde volzin van voorschrift 3.38, voorschrift 3.39, de zinsnede "vóór 1 januari 2012" van voorschrift 3.40, de derde volzin van voorschrift 3.40, voorschrift 3.41 en voor zover voor de ovens 1 tot en met 7 geen emissiegrenswaarden voor PAK in de voorschriften zijn gesteld;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen ten aanzien van de emissiegrenswaarden voor PAK en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 45,66 (zegge: vijfenveertig euro en zesenzestig cent); het dient door de provincie Zuid-Holland aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. W. Sorgdrager, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. Lap
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 21 december 2007
288.