Uitspraak
200305804/1.
Datum uitspraak: 28 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Zuid-Hollandse Milieufederatie", gevestigd te Rotterdam,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 juli 2003, kenmerk 220400, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Aluminium & Chemie Rotterdam B.V." een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor de productie van anoden voor de aluminiumindustrie aan de Oude Maasweg 80 te Botlek-Rotterdam, kadastraal bekend gemeente Botlek-Rotterdam, sectie AK, nummers 316, 317, 393, 581, 630, 633 en 599 (gedeeltelijk). Dit besluit is op 18 juli 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 28 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 29 augustus 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 7 oktober 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 24 februari 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder en vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juli 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. drs. J. Rutteman, gemachtigde,
en verweerder, vertegenwoordigd door ir. W.P.G.M. Waqué en mr. Y. Waas, gemachtigden, zijn verschenen.
Tevens is daar als partij vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. F.A.H. Montanus, M. Würdemann en ir. K.F.J. Verheesen, gemachtigden, gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Vergunninghoudster heeft gesteld dat het beroep niet-ontvankelijk is voorzover dat betrekking heeft op de Richtlijn 96/61/EEG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: de Richtlijn).
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
De Afdeling constateert dat appellante in haar bedenkingen wat betreft de emissiegrenswaarde voor stof heeft gewezen op de Richtlijn. In zoverre vindt het beroep wel zijn grondslag in de bedenkingen. Voor het overige merkt de Afdeling op dat het feit dat appellante de beroepsgrond inzake de Richtlijn niet in haar bedenkingen heeft aangevoerd niet in de weg staat aan beoordeling daarvan, nu het hier gaat om mogelijk rechtstreeks werkende bepalingen van Europees recht waarvan de handhaving door de nationale rechter moet worden verzekerd en de afwijzing van die beoordeling ertoe zou kunnen leiden dat het gemeenschappelijke effectiviteitsbeginsel wordt geschonden.
2.2. Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor het produceren van anoden ten behoeve van de aluminiumindustrie. Ten opzichte van de eerder krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunningen wordt de inrichting uitgebreid met een oven met een daarbijbehorende rookgasreinigingsinstallatie.
2.3. Appellante is van mening dat in het bestreden besluit lagere emissiegrenswaarden moeten worden opgenomen. De vergunning biedt volgens haar niet de hoogst mogelijke bescherming. Daarbij heeft appellante gewezen op de Richtlijn.
2.3.1. Verweerder heeft blijkens het bestreden besluit de aanvraag niet getoetst aan de Richtlijn. In het bestreden besluit is deze richtlijn in het geheel niet genoemd. Bij nader stuk van 17 juni 2004 heeft verweerder een concept rapport BAT studie van DHV Milieu en Infrastructuur BV (hierna: het rapport), waarvan verweerder tijdens het verhandelde ter zitting heeft gesteld dat er ook een definitieve versie is opgesteld, met betrekking tot de onderhavige inrichting toegezonden. Uit dit rapport zou volgens verweerder blijken dat de onderhavige aanvraag is getoetst aan de Richtlijn. Ter zitting heeft verweerder erkend dat hij voornoemd rapport, dat blijkens het rapport zelf overigens beperkt is tot onderzoek naar de emissie van vluchtig teer uit de anode bakovens, niet bij zijn besluitvorming heeft betrokken nu hij niet kon instemmen met de uitkomst van dit rapport. Hij heeft dit rapport daarom niet op enigerlei wijze bekend gemaakt. In het bestreden besluit heeft verweerder dan ook niet naar het rapport verwezen.
2.3.2. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige wettelijke en bestuursrechtelijke maatregelen om uiterlijk drie jaar na de inwerkingtreding aan deze richtlijn te voldoen. Op 30 oktober 1999 is deze implementatietermijn verstreken.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Richtlijn, voorzover hier van belang, heeft deze richtlijn de geïntegreerde preventie en beperking van verontreiniging door de in bijlage I genoemde activiteiten ten doel.
In bijlage I, onder 6.8, bij de Richtlijn worden installaties voor de fabricage van koolstof (harde gebrande steenkool) of elektrografiet door verbranding of grafitisering genoemd.
In artikel 2, aanhef en onder 3, van de Richtlijn wordt onder installatie verstaan: een vaste technische eenheid waarin een of meer van de in bijlage I genoemde activiteiten en processen alsmede andere daarmee rechtstreeks samenhangende activiteiten plaatsvinden, die technisch in verband staan met de op die plaats ten uitvoer gebrachte activiteiten en de gevolgen kunnen hebben voor de emissies en de verontreiniging.
In artikel 2, aanhef en onder 4, van de Richtlijn wordt het begrip bestaande installaties gedefinieerd als: een installatie die in bedrijf is of, in het kader van de voor de datum van toepassing van deze richtlijn bestaande wetgeving, een installatie waarvoor een vergunning is verleend of waarvoor naar het oordeel van de bevoegde autoriteit een volledige vergunningsaanvraag is ingediend, op voorwaarde dat die installatie uiterlijk een jaar na de datum van toepassing van deze richtlijn in werking wordt gesteld.
Ingevolge artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn, voorzover hier van belang, treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen om ervoor te zorgen dat een door de exploitant beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie in de zin van artikel 2, punt 10, niet geschiedt zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn. […] De desbetreffende voorschriften van de artikelen 3 en 6 tot en met 10 […] zijn van overeenkomstige toepassing.
In artikel 2, aanhef en onder 10, onder a, van de Richtlijn wordt het begrip wijziging van de exploitatie gedefinieerd als: een wijziging van de kenmerken of de werking, of een uitbreiding van de installatie die gevolgen voor het milieu kan hebben.
In artikel 2, aanhef en onder 10, onder b, van de Richtlijn wordt het begrip belangrijke wijziging gedefinieerd als: een wijziging in de exploitatie die volgens de bevoegde autoriteit negatieve en significante effecten kan hebben op mens en milieu. In de zin van deze definitie wordt elke wijziging of uitbreiding van een exploitatie geacht belangrijk te zijn, indien de wijziging of uitbreiding voldoet aan de in bijlage I genoemde drempelwaarden, voorzover deze bestaan.
2.3.3. De in het geding zijnde vergunning heeft betrekking op de productie van anoden voor de aluminiumindustrie. Niet in geschil is dat de onderhavige inrichting, gelet op artikel 1 van Pro de Richtlijn in samenhang bezien met categorie 6.8 van bijlage I behorende bij deze richtlijn, onder de werkingssfeer van de Richtlijn valt.
Verder stelt de Afdeling vast dat in het onderhavige geval sprake is van een bestaande installatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 4, van de Richtlijn.
De verandering waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend ziet op de bouw van een nieuwe – zevende – oven, naast de bestaande zes ovens, met een daarbij behorende rookgasreinigingsinstallatie. Het veranderen van een reeds bestaande inrichting valt onder het toepassingsbereik van artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn.
Nu de genoemde uitbreiding gevolgen kan hebben voor het milieu, kan deze verandering van de inrichting worden aangemerkt als een wijziging van de exploitatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, onder a, van de Richtlijn.
Niet in geschil is dat met de bij het bestreden besluit vergunde uitbreiding met een zevende oven, welke een verhoging van de productiecapaciteit inhoudt, sprake is van een belangrijke wijziging van de exploitatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, onder b, van de Richtlijn. Gelet op artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn mag deze wijziging niet geschieden zonder overeenkomstig deze richtlijn vergund te zijn. Dit houdt in dat het in artikel 9, derde en vierde lid, van de Richtlijn opgenomen beoordelingskader in het onderhavige geval van toepassing is.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting heeft verweerder bij het nemen van het bestreden besluit geen blijk gegeven genoegzaam rekening te hebben gehouden met het beoordelingskader van deze richtlijn. Het betoog van verweerder ter zitting dat impliciet aan de Richtlijn is getoetst, omdat de door hem uitgevoerde toetsing aan de Nederlandse emissierichtlijnen niet anders is dan toetsing aan de Richtlijn kan – nog daargelaten de juistheid hiervan – hier niet aan afdoen nu uit het bestreden besluit niet van een dergelijk standpunt van verweerder is gebleken. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten en af te wegen belangen vergaart. Voorts is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende gemotiveerd.
2.4. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient reeds hierom te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.
2.5. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 8 juli 2003, kenmerk 220400;
III. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van Staat.
w.g. Beekhuis w.g. Montagne
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2004
373.