Uitspraak
200607948/1.
Datum uitspraak: 5 december 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "De Ingensche Waarden B.V.", gevestigd te Vught,
2. de vereniging "Partij van de Arbeid", gevestigd te Amsterdam, afdeling Buren
3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
4. de stichting "Milieu Stichting Red de Betuwe", gevestigd te Buren,
5. de stichting "Stichting Milieuwerkgroep Buren en omstreken", gevestigd te Buren,
6. [appellant sub 6], wonend te [woonplaats],
7. [appellanten sub 7], wonend te [woonplaats],
8. [appellant sub 8], wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 september 2006 heeft verweerder aan appellante sub 1 een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor het gebruik van een voormalige zandwinput als depot voor baggerspecie (klasse 0 t/m 4) in de Ingensche Waarden, ter hoogte van de kern Ingen, gemeente Buren. Dit besluit is op 28 september 2006 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 31 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, appellante sub 2 bij brief van 1 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op 3 november 2006, appellant sub 3 bij brief van 4 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, appellante sub 4 bij brief van 3 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op 6 november 2006, appellante sub 5 bij brief van 6 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op 7 november 2006, appellant sub 6 bij brief van 3 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op 7 november 2006, appellanten sub 7 bij brief van 6 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op 7 november 2006, en appellant sub 8 bij brief van 6 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op 7 november 2006, beroep ingesteld. Appellante sub 4 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 1 december 2006.
Bij brief van 26 januari 2007 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 4 juli 2007. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 1, appellante sub 4 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 augustus 2007, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. M.R.J. Baneke, advocaat te Nijmegen, en ing. D. van Waning en drs. A.D. Wijdeveld, appellant sub 3 in persoon, appellante sub 4, vertegenwoordigd door [voorzitter], appellante sub 5, vertegenwoordigd door [secretaris], appellanten sub 6, sub 7 en sub 8, allen in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door mr.drs. G.M.W. Buysrogge, ambtenaar van de provincie, en ing. A. van Mierlo, zijn verschenen.
2. Overwegingen
Ontvankelijkheid
2.1. Verweerder voert aan dat de beroepen van appellant sub 3 en appellant sub 8 niet-ontvankelijk zijn.
2.1.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan, voor zover hier van belang, een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
2.1.2. Wanneer krachtens de Wet milieubeheer een vergunning voor het oprichten en het in werking hebben van een inrichting of een zogenoemde revisievergunning wordt verleend, zijn naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van deze inrichting kunnen worden ondervonden belanghebbenden.
Appellant sub 3 en appellant sub 8 wonen beiden op zodanige afstand van de inrichting dat niet aannemelijk is dat zij daar milieugevolgen kunnen ondervinden van de inrichting.
Appellant sub 3 heeft ter zitting verklaard dat hij geen milieugevolgen van de inrichting verwacht te ondervinden bij zijn woning, maar dat hij niettemin door het bestreden besluit in zijn belangen wordt geraakt. Hiertoe heeft hij ter zitting onder meer gesteld dat hij pachter is van een in de directe nabijheid van de inrichting gelegen perceel, waarop hij schapen weidt. Nu deze stelling ter zitting onweersproken is gebleven, gaat de Afdeling van de juistheid daarvan uit. Aangezien voorts op dit perceel milieugevolgen van de inrichting kunnen worden ondervonden, dient appellant sub 3 als belanghebbende bij het bestreden besluit te worden aangemerkt. Het door hem ingestelde beroep is ontvankelijk.
Ten aanzien van appellant sub 8 zijn geen verdere bijzonderheden gesteld of gebleken. Nu hij geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb, stond voor hem tegen het bestreden besluit geen beroep open op grond van artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Het door hem ingestelde beroep is niet-ontvankelijk.
2.1.3. Volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 25 november 1997 in zaak no. E03.96.0894 (AB 1998, 2)) kan een politieke partij, ook al bezit zij rechtspersoonlijkheid, in een geval waarin beroep openstaat voor belanghebbenden, niet opkomen ter bescherming van algemene en collectieve belangen, omdat de woorden "in het bijzonder" aan het slot van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zich daartegen verzetten. Gelet hierop is het beroep van appellante sub 2 niet-ontvankelijk.
2.2. Verweerder betoogt dat de beroepen van appellant sub 3 en appellante sub 4 voor wat betreft de hierna in deze rechtsoverweging te noemen beroepsgronden niet-ontvankelijk zijn.
Uit artikel 6:13 van Pro de Awb vloeit voort dat in beroep slechts categorieën milieugevolgen als besluitonderdelen aan de orde kunnen worden gesteld waarover een zienswijze naar voren is gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten.
Appellant sub 3 heeft zienswijzen naar voren gebracht over verontreiniging van de waterbodem. De beroepsgrond met betrekking tot de monitoring van de aangevoerde baggerspecie en het consolidatiewater en de beroepsgrond met betrekking tot de afdekking van het depot hebben eveneens betrekking op verontreiniging van de waterbodem. Appellante sub 4 heeft zienswijzen naar voren gebracht over verontreiniging van het grondwater. De beroepsgronden dat de bodem van het baggerspeciedepot onvoldoende is geïsoleerd en dat de vergunning is verleend in strijd met de Grondwaterrichtlijn hebben eveneens betrekking op verontreiniging van het grondwater. Er bestaat derhalve geen grond om de beroepen van appellant sub 3 en appellante sub 4 op deze punten niet-ontvankelijk te verklaren.
Intrekking beroep
2.3. Appellante sub 4 heeft haar beroepsgrond inzake de toepassing van een folielaag ter zitting ingetrokken.
Vooringenomenheid
2.4. Appellant sub 3 en appellante sub 5 betogen dat het bestreden besluit moet worden vernietigd vanwege vooringenomenheid van verweerder, waarbij zij aanvoeren dat verweerder in zijn beleid heeft aangestuurd op het verlenen van vergunningen voor baggerspeciedepots in voormalige zandwinputten. Voorts vrezen beide appellanten dat handhaving van de vergunning niet adequaat zal zijn, nu de handhaving van de vergunning in dezelfde handen is als de verlening van de vergunning.
2.4.1. De Afdeling is uit de stukken niet gebleken van vooringenomenheid van verweerder bij de besluitvorming over de vergunningaanvraag. Daarbij overweegt zij dat het in artikel 2:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht opgenomen verbod van vooringenomenheid zich er niet tegen verzet dat een bestuursorgaan bij het beslissen op een aanvraag om een vergunning uitgaat van bepaalde in zijn beleid neergelegde keuzes. Ten aanzien van het betoog dat de verlening en de handhaving van de vergunning in dezelfde handen zijn, overweegt de Afdeling dat artikel 18.2 van de Wet milieubeheer het tot vergunningverlening bevoegde bestuursorgaan belast met de handhaving van de aan de vergunning verbonden voorschriften. Voor zover appellanten vrezen dat verweerder de naleving van de aan de vergunning verbonden voorschriften niet adequaat zal handhaven, heeft hun betoog geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning. De beroepsgronden falen.
Besluit op aanvraag
2.5. Appellante sub 5 en appellanten sub 7 voeren aan dat er, gelet op het geringe aanbod van baggerspecie, geen behoefte bestaat aan het baggerspeciedepot. Voorts voeren zij aan dat de onderhavige locatie niet geschikt is voor een baggerspeciedepot.
Verweerder is gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of vergunning kan worden verleend voor de in de aanvraag genoemde activiteiten op de in de aanvraag genoemde locatie. De vraag of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting en de kwestie of er vraag is naar de aangevraagde activiteiten, spelen hierbij geen rol. De beroepsgrond treft geen doel.
Planologie
2.6. Appellante sub 4 en appellant sub 6 voeren aan dat het bestreden besluit in strijd is met de planologische kernbeslissing ‘Ruimte voor de rivier’. Appellante sub 5 voert aan dat ten onrechte geen uitwerking is gegeven aan het compensatiebeginsel uit het Structuurschema Groene Ruimte.
Deze beroepsgronden hebben geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en kunnen reeds om die reden niet slagen.
Calamiteiten
2.7. Appellante sub 5 voert aan dat in de vergunning ten onrechte een calamiteitenplan ontbreekt waarin is voorgeschreven hoe moet worden gehandeld als de gestelde lozingsnormen worden overschreden en hoe de gevolgen van een calamiteit moeten worden geneutraliseerd.
2.7.1. Ingevolge voorschrift 1.9.1 dient vergunninghouder uiterlijk zes maanden na het in werking treden van de vergunning ter goedkeuring aan verweerder een bedrijfsnoodplan te overleggen. In het bedrijfsnoodplan moet onder meer worden weergegeven hoe de bestrijding van een calamiteit is georganiseerd, met inbegrip van waarschuwingsprocedures, en welke maatregelen worden genomen ter beëindiging van een calamiteit. Daarnaast is in het in bijlage 10 bij de aanvraag opgenomen monitoringsplan, dat deel uitmaakt van de vergunning, bepaald dat aanvullende maatregelen kunnen worden verlangd indien de uitloging van verontreinigende stoffen hoger is dan op basis van de berekeningen wordt verwacht.
Gelet op het vorenstaande en het deskundigenbericht heeft verweerder in redelijkheid kunnen menen dat het stellen van nadere voorschriften met betrekking tot calamiteiten niet nodig is.
Grondwaterrichtlijn
2.8. Appellante sub 4 betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met Richtlijn 80/68/EEG (hierna: de Grondwaterrichtlijn) en dat deze richtlijn niet juist is geïmplementeerd in het nationale recht. Hiertoe voert zij, kort samengevat, aan dat verweerder onvoldoende onderzoek heeft verricht ter voorbereiding van het bestreden besluit, dat het bestreden besluit onvoldoende waarborgen biedt ter bescherming van het grondwater en dat verweerder heeft gehandeld in strijd met artikel 11 van Pro de richtlijn, door de milieuvergunning voor onbepaalde tijd te verlenen.
2.8.1. Niet in geschil is dat de vergunde activiteit is aan te merken als een zogenoemde indirecte lozing als bedoeld in artikel 1, tweede lid, onder c, van de Grondwaterrichtlijn, nu als gevolg van het storten en opslaan van de verontreinigde baggerspecie stoffen van lijst I van de bijlage bij de richtlijn na doorsijpeling door de bodem in het grondwater terecht zouden kunnen komen.
2.8.2. Verweerder heeft zich in zijn nadere memorie van 15 augustus 2007 primair op het standpunt gesteld dat de Grondwaterrichtlijn, gelet op artikel 2, aanhef en onder b, daarvan, niet van toepassing is op de vergunde activiteit, omdat verontreiniging van het grondwater in feite uitgesloten kan worden geacht. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat de Grondwaterrichtlijn correct is geïmplementeerd in het nationale recht en dat daarom geen rechtstreeks beroep op de richtlijn kan worden gedaan.
Wat betreft de tijdelijkheid van de vergunning stelt verweerder dat de Wet milieubeheer geen ruimte biedt om voor de aangevraagde activiteit, in afwijking van de aanvraag, een vergunning voor bepaalde tijd te verlenen. Daarom heeft hij de vergunning voor onbepaalde tijd verleend.
2.8.3. Ten aanzien van de primaire stellingname van verweerder overweegt de Afdeling als volgt.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, van de Grondwaterrichtlijn, is de richtlijn niet van toepassing op lozingen ten aanzien waarvan door de bevoegde autoriteit van de betrokken lidstaat wordt geconstateerd, dat zij stoffen van lijst I of II in zulk een geringe hoeveelheid en concentratie bevatten, dat elk gevaar voor een verslechtering van de kwaliteit van het ontvangende grondwater nu of in de toekomst is uitgesloten.
Gelet op de stukken heeft verweerder niet aannemelijk gemaakt dat in verband met de vergunde activiteit elk gevaar voor een verslechtering van de kwaliteit van het ontvangende grondwater nu of in de toekomst is uitgesloten. In zoverre bestaat geen grond om de Grondwaterrichtlijn niet van toepassing te achten op de bij het bestreden besluit vergunde activiteit.
2.8.4. Ingevolge artikel 3, aanhef en onder a, van de Grondwaterrichtlijn treffen de lidstaten de nodige maatregelen om de inleiding van stoffen van lijst I in het grondwater te verhinderen.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en tweede gedachtestreepje, onderwerpen de lidstaten, om te voldoen aan de in artikel 3, aanhef en onder a, genoemde verplichting, handelingen waarbij stoffen van lijst I worden verwijderd of met het oog op de verwijdering ervan worden gestort en die een indirecte lozing tot gevolg kunnen hebben aan een voorafgaand onderzoek. Aan de hand van de resultaten van dit onderzoek verbieden de lidstaten deze handelingen of geven zij een vergunning af, mits alle technische voorzorgsmaatregelen die nodig zijn om die lozing te verhinderen in acht worden genomen.
2.8.5. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) moet ter bepaling van de werking van een richtlijn een onderscheid worden gemaakt tussen een correcte en een incorrecte implementatie van die richtlijn. In geval van correcte implementatie bereikt de werking van een richtlijn de particulieren via de door de betrokken lidstaat getroffen uitvoeringsmaatregelen.
Slechts indien een richtlijn, na afloop van de implementatieperiode, niet, niet-tijdig of onjuist is geïmplementeerd, kan een particulier een rechtstreeks beroep op die richtlijn doen en dan nog alleen op de bepalingen van de richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald (arrest 8/81, Becker, Jur. 1992, p. 59 e.v. op p. 70-71). Hetzelfde geldt indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd (arrest C-62/00, Marks & Spencer, Jur. 2002, p. I-6325 e.v. op p. 6358-6359, ov. 26-27).
Volgens vaste jurisprudentie van het Hof dienen de rechterlijke instanties van de lidstaten de rechtsbescherming te verzekeren die voor de justitiabelen uit de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht voortvloeit (arrest C-312/93, Peterbroeck, Jur. 1995, p. I-4599 e.v. op p. 4620, ov. 12).
Uit het vorenstaande blijkt, dat de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van een richtlijn alleen kan rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd.
2.8.7. Ingevolge artikel 8.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan in een vergunning worden bepaald dat zij slechts geldt voor een daarbij vast te stellen termijn van ten hoogste vijf jaar, indien:
a. de inrichting waarop de vergunning betrekking heeft, naar haar aard tijdelijk is;
b. uit de aanvraag blijkt dat de vergunning slechts voor een daarbij aangegeven termijn wordt gevraagd;
c. dat nodig is in het belang van het ontwikkelen van werkwijzen in de inrichting, die minder nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaken;
d. dat nodig is in verband met het ontwikkelen van een beter inzicht in de gevolgen van de inrichting voor het milieu.
Ingevolge het tweede lid worden bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen waarin afvalstoffen nuttig worden toegepast of worden verwijderd, aangewezen, ten aanzien waarvan de vergunning, voorzover zij deze handelingen betreft, slechts geldt voor een bij de vergunning te stellen termijn van ten hoogste tien jaar. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing slechts betrekking heeft op daarbij aangegeven categorieën van gevallen.
Ingevolge het derde lid wordt in een vergunning bepaald dat zij slechts geldt voor een daarbij aangegeven termijn, voor zover dat is bepaald bij een algemene maatregel van bestuur, die is vastgesteld ter uitvoering van een voor Nederland verbindend verdrag of een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke organisatie. De bij de maatregel aangegeven termijn kan zo nodig afwijken van de in het eerste en tweede lid genoemde termijnen.
Ingevolge artikel 2.2 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer worden als categorieën van inrichtingen als bedoeld in artikel 8.17, tweede lid, van de wet, aangewezen de categorieën van inrichtingen die zijn genoemd in bijlage I, onder 28.4, onder a tot en met d en onder g, 28.5 en 28.6.
2.8.8. De inrichting waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend, behoort tot de categorie die is genoemd in bijlage I, onder 28.4, onder f, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. Artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer noch een andere bepaling van nationaal recht voorziet in de mogelijkheid om ten aanzien van een dergelijke inrichting een tijdelijke vergunning te verlenen. Een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8.17, derde lid, van de Wet milieubeheer is niet tot stand gebracht.
Gezien het vorenstaande is artikel 11 van Pro de Grondwaterrichtlijn niet op juiste wijze in het nationale recht geïmplementeerd. Gelet op het in de Wet milieubeheer neergelegde stelsel van verlening van vergunningen voor onbepaalde duur en de daarop in artikel 8.17 van deze wet gemaakte uitzonderingen, acht de Afdeling het niet mogelijk om het nationale recht op dit punt in het licht van de bewoordingen en het doel van artikel 11 van Pro de Grondwaterrichtlijn richtlijnconform te interpreteren.
Gelet op de onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige formulering van artikel 11 van Pro de Grondwaterrichtlijn kan een particulier een rechtstreeks beroep op deze bepaling doen. Reeds nu door een particulier, te weten appellante sub 4, een beroep op artikel 11 is Pro gedaan, kan het betoog van appellante sub 1 met betrekking tot het zogenoemde verbod van omgekeerde verticale rechtstreekse werking in dit geval niet slagen.
Aangezien de geldigheidsduur van de bij het bestreden besluit verleende vergunning niet is beperkt, heeft verweerder in strijd met artikel 11 van Pro de Grondwaterrichtlijn gehandeld. De beroepsgrond slaagt in zoverre.
2.8.9. De Afdeling is niet gebleken dat de Grondwaterrichtlijn, voor zover het de overige door appellante sub 4 aan de orde gestelde aspecten betreft, op incorrecte wijze is geïmplementeerd in het nationale recht. Daartoe overweegt zij dat de Wet milieubeheer voorziet in een vergunningstelsel voor activiteiten die kunnen leiden tot een indirecte lozing in het grondwater, waarbij in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften worden verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Voorts voorziet artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht erin dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaart. Verder geeft hetgeen appellante sub 4 heeft aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat de volledige toepassing van de Grondwaterrichtlijn in zoverre niet daadwerkelijk is verzekerd.
Gelet op het vorenstaande kan een rechtstreeks beroep op de door appellante sub 4 ingeroepen bepalingen van de Grondwaterrichtlijn, anders dan op artikel 11 daarvan Pro, in dit geval niet aan de orde zijn. De beroepsgrond slaagt in zoverre niet.
Gebiedsbescherming
2.9. Appellante sub 4 voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Richtlijn 92/43/EEG (hierna: de Habitatrichtlijn), vanwege de mogelijk significante negatieve effecten op het gebied "Neder-Rijn", in welk gebied de inrichting is gelegen. Volgens appellante sub 4 komt aan deze bepaling rechtstreekse werking toe, mede gelet op het in artikel 60a, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 geregelde overgangsrecht.
2.9.1. Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een gebied van communautair belang, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. De bevoegde instanties mogen slechts toestemming voor het plan of project geven, nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
2.9.2. Het gebied "Neder-Rijn" is aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4 van Pro de Vogelrichtlijn. Ingevolge artikel V, eerste lid, van de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen (Stb. 2005, 195), geldt een dergelijke aanwijzing als besluit als bedoeld in artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998.
Nu het gebied "Neder-Rijn" krachtens artikel 10a van de Natuurbeschermingswet 1998 is aangewezen, is het ingevolge artikel 19d van deze wet verboden om - kort weergegeven en voor zover hier van belang - zonder vergunning projecten te realiseren die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in het gebied kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen.
Zoals hiervoor in rechtsoverweging 2.8.5 is overwogen, kan de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van een richtlijn alleen rijzen in gevallen van incorrecte implementatie of indien de volledige toepassing van de richtlijn niet daadwerkelijk is verzekerd. Niet is gebleken dat de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, op incorrecte wijze is geïmplementeerd in de Natuurbeschermingswet 1998. Verder geeft hetgeen appellante sub 4 heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de volledige toepassing van de Habitatrichtlijn in zoverre niet daadwerkelijk is verzekerd. Een rechtstreeks beroep op artikel 6, derde lid, in samenhang met artikel 7 van Pro de Habitatrichtlijn kan in dit geval dan ook niet aan de orde zijn.
2.9.3. Uit de uitspraak van 29 november 2006 in zaak no. 200601218/1 (www.raadvanstate.nl) moet worden afgeleid dat het in artikel 60a, tweede lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 geregelde overgangsrecht geen betrekking heeft op vergunningaanvragen anders dan aanvragen om een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet (oud). Dit betekent dat bij de beslissing op de onderhavige aanvraag om een milieuvergunning, nu deze beslissing na 1 oktober 2005 is genomen, rekening moest worden gehouden met de van toepassing zijnde bepalingen van de Natuurbeschermingswet 1998.
De effecten van de vergunde activiteit op het gebied "Neder-Rijn" kunnen aan de orde komen bij de vraag of een vergunning ingevolge de Natuurbeschermingswet 1998 is vereist en zo ja, of die vergunning kan worden verleend en onder welke voorwaarden. Er bestaat daarom geen ruimte voor beoordeling van deze effecten bij de beslissing op de aanvraag om een milieuvergunning.
Deze beroepsgrond slaagt niet.
Beste beschikbare technieken
2.10. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.11. Appellante sub 4 en appellante sub 5 voeren aan dat verweerder ten onrechte het ‘Beleidsstandpunt verwijdering baggerspecie. Deel 2: Richtlijnen voor baggerspeciestortplaatsen’ (TK 1993-1994, 23 450, nr. 1, p. 37-56) (hierna: het BVB) heeft gehanteerd. Appellante sub 4 betoogt dat moet worden betwijfeld of het BVB en de aangevraagde bedrijfsvoering zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken. Zij stelt verder onder meer dat compartimentering van de verschillende klassen verontreinigde baggerspecie had moeten worden overwogen. Appellante sub 5 voert onder meer aan dat het BVB geen wettelijke grondslag heeft en dat in het document ‘Handleiding uitloging en verspreiding vanuit depots. Eindconcept 15 augustus 2006’ (hierna: Handleiding UVD) meer recente inzichten ten aanzien van baggerspeciedepots zijn verwoord. Appellant sub 3 voert aan dat het zonder compartimentering storten van partijen baggerspecie van verschillende verontreinigingsklassen niet berust op toepassing van de beste beschikbare technieken.
2.11.1. Verweerder betoogt dat de in het BVB opgenomen IBC-maatregelen (isoleren, beheersen en controleren) overeenkomen met toepassing van de beste beschikbare technieken. Volgens verweerder blijkt ook uit de Handleiding UVD dat het aanbrengen van een isolatie- en afdeklaag een bewezen techniek is. Compartimentering van de verschillende klassen verontreinigde baggerspecie acht verweerder daarentegen niet conform de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
2.11.2. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, eerste lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten in de tabellen 1 en 2 van de bij deze regeling behorende bijlage.
In de tabellen 1 en 2 zijn geen documenten opgenomen die betrekking hebben op baggerspeciedepots.
2.11.3. Uit het deskundigenbericht kan worden afgeleid dat het BVB de beste beschikbare technieken ten aanzien van baggerspeciedepots bevat. De Afdeling ziet in het betoog van appellanten sub 4 en 5 geen aanleiding voor het oordeel dat het gebruik van het BVB in strijd is met het recht. Verweerder hoefde de Handleiding UVD niet bij zijn besluitvorming te betrekken, reeds omdat dat document nog slechts in concept beschikbaar is.
In het BVB wordt ervan uitgegaan dat baggerspecie gecompartimenteerd wordt opgeslagen. Dit wil zeggen dat de sterkst verontreinigde specie, van klasse 3 en 4, in het midden van het depot wordt opgeslagen, ingesloten door schone tot licht verontreinigde specie. Volgens het deskundigenbericht is compartimentering te beschouwen als toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. In de ‘Toelichting aanvraag Wm/Wvo/WBR-vergunningen baggerspeciedepot Ingen’ van 23 november 2005, welk document deel uitmaakt van de bij het bestreden besluit verleende vergunning, wordt op p. 30 uitgegaan van het gecompartimenteerd storten van de baggerspecie. Appellante sub 1 (vergunninghoudster) heeft ter zitting verklaard dat compartimentering, anders dan waarvan verweerder is uitgegaan, wel uitvoerbaar is. Gelet op het vorenstaande slaagt het betoog van appellanten sub 3, sub 4 en sub 5 dat in voorschrift 4.1.4 ten onrechte is bepaald dat de meest verontreinigde baggerspecie slechts ’zoveel als mogelijk’ in het midden van het depot wordt opgeslagen.
Conclusie
2.12. De beroepen van appellante sub 2 en appellant sub 8 zijn niet-ontvankelijk. Het beroep van appellante sub 4 is gegrond, nu verweerder in strijd met artikel 11 van Pro de Grondwaterrichtlijn de geldigheidsduur van de bij het bestreden besluit verleende vergunning niet heeft beperkt. Vanwege de aard van dit gebrek dient het bestreden besluit geheel te worden vernietigd. De overige beroepsgronden van appellante sub 4 behoeven gelet hierop geen bespreking meer. Nu de beroepen van appellanten sub 3, sub 5, sub 6 en sub 7, wier overige beroepsgronden gelet op het vorenstaande ook geen bespreking meer behoeven, zijn gericht op vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met het belang van de bescherming van het milieu, ziet de Afdeling aanleiding deze beroepen eveneens gegrond te verklaren. Het beroep van appellante sub 1, dat is gericht op versoepeling van de beperkingen en voorschriften waaronder de vergunning is verleend, dient gelet op het vorenstaande ongegrond te worden verklaard.
Proceskosten
2.13. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub 4, appellante sub 5 en appellant sub 6 te worden veroordeeld. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is ten aanzien van appellant sub 3 en appellanten sub 7 niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de beroepen van appellante sub 2 en appellant sub 8 niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van appellant sub 3, appellante sub 4, appellante sub 5, appellant sub 6 en appellanten sub 7 gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 12 september 2006, kenmerk MPM621;
IV. verklaart het beroep van appellante sub 1 ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellante sub 4 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Gelderland aan appellante sub 4 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellante sub 5 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 24,83 (zegge: vierentwintig euro en drieëntachtig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Gelderland aan appellante sub 5 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellant sub 6 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Gelderland aan appellant sub 6 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
VI. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellante sub 4, € 281,00 (zegge: tweehonderdeenentachtig euro) voor appellante sub 5, € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor appellant sub 6 en € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor appellanten sub 7 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. W. Sorgdrager, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.C. Leemans, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Leemans
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 5 december 2007
442.