Uitspraak
200601431/1.
Datum uitspraak: 24 januari 2007
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de bestuurscommissie 'Bestuur Openbaar Onderwijs Rotterdam', gevestigd te Rotterdam,
handelend voor zich en beweerdelijk mede namens de gemeente Rotterdam,
appellante,
en
het bestuur van de stichting 'Stichting Participatiefonds voor het Onderwijs', gevestigd te Rotterdam,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 maart 2005 heeft verweerder het verzoek van appellante om de uitkeringskosten die voortvloeien uit het ontslag uit tijdelijke dienst van een leerkracht ten laste van het Participatiefonds te brengen, afgewezen.
Bij besluit van 10 januari 2006 heeft verweerder het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante, beweerdelijk mede namens de gemeente Rotterdam, bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 februari 2006, beroep ingesteld. Appellante heeft haar beroep aangevuld bij brief van 6 april 2006.
Bij brief van 9 juni 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 juli 2006, waar verweerder, vertegenwoordigd door drs. R.N. Ramsoedh, werkzaam als jurist bij verweerder, is verschenen. Appellante is met berichtgeving niet verschenen.
Bij brief van 5 oktober 2006 heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het onderzoek heropend en verweerder een vraag gesteld. Bij brief van 26 oktober 2006 heeft verweerder geantwoord. Appellante heeft hierop bij brief van
17 november 2006 gereageerd. Bij brieven van 15 december 2006 en
12 januari 2007 hebben verweerder respectievelijk appellante een nadere reactie ingediend. Met toepassing van artikel 8:57 van Pro de Awb is een nadere zitting achterwege gebleven.
2. Overwegingen
2.1. In artikel 36, eerste lid, van de Wet op de Raad van State is, voor zover hier van belang, bepaald dat hoofdstuk 8 van de Awb van overeenkomstige toepassing is indien bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
Ingevolge artikel 6:6 van Pro de Awb kan, indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of Pro aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar of beroep, dit niet-ontvankelijk worden verklaard, mits de indiener de gelegenheid heeft gehad het verzuim te herstellen binnen een hem daartoe gestelde termijn.
2.2. In het beroepschrift heeft appellante verklaard dat het beroep mede wordt ingesteld namens de gemeente Rotterdam.
Wanneer degene die het beroepschrift waarmee het geding aanhangig is gemaakt, heeft ondertekend, het oogmerk heeft niet alleen voor zichzelf, maar mede voor een andere persoon of rechtspersoon in beroep te komen, dan zal van de bevoegdheid tot het instellen van een zodanig beroep moeten blijken. Het behoort immers tot de eisen van een behoorlijke procesvoering dat buiten twijfel is wie als aanlegger van het geding moet worden aangemerkt. Om die bevoegdheid vast te stellen kan de Voorzitter op grond van artikel 8:24, tweede lid, van de Awb van de ondertekenaar van het beroepschrift verlangen dat deze zijn bevoegdheid aantoont. Het niet gevolg geven aan een daartoe strekkend verzoek of het niet overleggen van het gevraagde bewijs heeft tot gevolg dat de bevoegdheid van de ondertekenaar om namens een ander in beroep te komen, niet vaststaat.
2.3. Bij aangetekend schrijven van 24 februari 2006 is appellante onder meer verzocht haar bevoegdheid aan te tonen, een en ander uiterlijk op
7 april 2006.
Appellante heeft bij schrijven van 6 april 2006 overgelegd de "Verordening Bestuur Openbaar Onderwijs Rotterdam 2003" (hierna: de Verordening).
Ingevolge artikel 8, derde lid, van de Verordening kan de burgemeester bij afzonderlijk machtigingsbesluit de voorzitter van het bestuur machtigen de gemeente in en buiten rechte te vertegenwoordigen, voor zover een en ander valt binnen het taak- en bevoegdheidsgebied van het bestuur.
2.3.1. Appellante heeft geen machtiging overgelegd waaruit blijkt dat zij bevoegd is namens de gemeente beroep in te stellen. In de Verordening is geen bepaling opgenomen op grond waarvan appellante bevoegd zou zijn zonder machtiging beroep in te stellen. Nu appellante geen gegevens heeft overgelegd waaruit haar bevoegdheid blijkt, wordt het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover beweerdelijk ingesteld namens de gemeente Rotterdam.
2.4. Ingevolge artikel 138, derde lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) worden op de bekostiging van de uitgaven voor het personeel in mindering gebracht de kosten van werkloosheidsuitkeringen, suppleties inzake arbeidsongeschiktheid alsmede uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet. De eerste volzin is niet van toepassing, indien de rechtspersoon, bedoeld in artikel 184, op een daartoe strekkend verzoek van het bevoegd gezag, voorafgaand aan het ontslag heeft ingestemd met het ten laste van die rechtspersoon brengen van de kosten van uitkeringen of suppleties als bedoeld in de eerste volzin.
Ingevolge artikel 184, eerste lid, van de WPO is het bevoegd gezag van een school onderscheidenlijk het bestuur van een centrale dienst aangesloten bij een door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen aan te wijzen rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die zich ten doel stelt waarborgen te bieden voor de kosten van werkloosheidsuitkeringen, suppleties inzake arbeidsongeschiktheid alsmede uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet ten behoeve van gewezen personeel.
Ingevolge artikel 184, vierde lid, van de WPO - voor zover hier van belang - stelt de rechtspersoon regels vast voor de behandeling, beoordeling en beantwoording van een verzoek van het bevoegd gezag als bedoeld in artikel 138, derde lid.
2.5. Verweerder is de in artikel 184 van Pro de WPO bedoelde rechtspersoon. Hij heeft voor het schooljaar 2003-2004 het "Reglement Participatiefonds voor het Primair Onderwijs voor het schooljaar 2003-2004" (hierna: het Reglement) vastgesteld, dat ingevolge artikel 32 van Pro het Reglement in werking treedt op 1 februari 2003 en betrekking heeft op alle ontslagen die zijn of worden geëffectueerd per of na 1 augustus 2003.
2.6. Bij het bestreden besluit heeft verweerder op grond van artikel 9, onder o, van het Reglement zijn standpunt gehandhaafd dat wordt geweigerd om de door appellante gemaakte uitkeringskosten voortvloeiend uit het ontslag van de betrokken leerkracht op 1 juli 2004 ten laste van het Participatiefonds te brengen.
2.7. Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte artikel 9, onder o, van het Reglement aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, aangezien dat artikelonderdeel niet rechtsgeldig in werking is getreden.
2.7.1. Verweerder heeft gesteld dat het Reglement in de loop van het schooljaar 2003-2004 is gewijzigd door toevoeging van - onder meer - artikel 9, onder o, aan het Reglement. Dit artikelonderdeel is bekendgemaakt door middel van toezending van de tekst, bij brief van 5 januari 2004, op
13 januari 2004 aan alle schoolbesturen. Tevens heeft publicatie van het artikelonderdeel plaatsgevonden op de website van verweerder.
2.8. De Afdeling ziet zich gesteld voor de vraag of artikel 9, onder o, van het Reglement op de juiste wijze is bekendgemaakt. Die vraag is bij brief van 5 oktober 2006 aan verweerder voorgelegd.
2.8.1. Gelet op het bepaalde in artikel 184, vierde lid, van de WPO, moet het Reglement worden aangemerkt als een regeling, houdende algemeen verbindende voorschriften. Uit artikel 3:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb vloeit voort dat op besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften, de wijze van bekendmaking zoals neergelegd in artikel 3:42 van Pro de Awb niet van toepassing is.
2.8.2. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Bekendmakingswet, voor zover hier van belang, geschiedt de bekendmaking van de overige vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften, voor zover deze niet in het Staatsblad geplaatst dienen te worden, door plaatsing in de Staatscourant.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan een voorschrift als in het eerste lid bedoeld, bepalen dat bekendmaking geheel of gedeeltelijk geschiedt door plaatsing in een bijlage bij de Staatscourant. Van zodanige bekendmaking wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Bekendmakingswet, voor zover hier van belang, kan in afwijking van
artikel 4 een Pro voorschrift als daar bedoeld, bepalen dat het wordt bekendgemaakt door plaatsing in een ander vanwege de overheid algemeen verkrijgbaar gesteld publicatieblad.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt van een bekendmaking als in het eerste lid bedoeld, mededeling gedaan in de Staatscourant.
2.8.3. Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Bekendmakingswet bevat een regeling voor de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften vanwege het Rijk. Daarbij ziet "vanwege het Rijk" naar het oordeel van de Afdeling op de algemeen verbindende voorschriften vanwege de centrale overheid, ter onderscheiding van de algemeen verbindende voorschriften vanwege de decentrale overheid, die immers, met name in de Provinciewet en de Gemeentewet, een eigen regeling voor de bekendmaking kennen. Dat het Participatiefonds, zoals verweerder heeft betoogd, een stichting is en hiërarchisch niet ondergeschikt is aan een orgaan van de rijksoverheid zoals de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, laat onverlet dat het Participatiefonds op grond van onder meer artikel 184 van Pro de WPO met openbaar gezag is bekleed en een zelfstandig bestuursorgaan is, dat, binnen het hiervoor bedoelde onderscheid, behoort tot de centrale overheid. Nu het openbaar gezag waarmee het Participatiefonds is bekleed, de uitvoering van een taak van het Rijk betreft, wordt het Reglement, anders dan verweerder meent, dan ook geacht vanwege het Rijk te zijn vastgesteld.
2.8.4. Uit de wetsgeschiedenis van de Bekendmakingswet
(TK 1985-1986, 19 583, nr. 3, p. 2, 5 en 10) blijkt dat de wet voorschriften beoogt vast te stellen voor de wijze van bekendmaking van regelgeving van een bestuursorgaan dat de bevoegdheid daartoe ontleent aan de wet. De wetgever beoogt hiermee te bereiken dat alle vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften getraceerd kunnen worden in het Staatsblad of de Staatscourant. De strekking is blijkens de wetsgeschiedenis niet zodanig dat het achterwege laten van de bepaling en de mededeling als bedoeld in artikel 5 van Pro die wet op zichzelf steeds zou moeten leiden tot onverbindendheid van een overeenkomstig dit artikel elders bekendgemaakte regeling.
2.8.5. Artikel 9, onder o, van het Reglement is niet bekendgemaakt op de in artikel 4 en Pro 5 van de Bekendmakingswet voorgeschreven wijze. Anders dan verweerder betoogt, is met de enkele plaatsing van dit artikelonderdeel op de website van verweerder en met de toezending van de tekst ervan aan alle schoolbesturen, niet voldaan aan hetgeen de wetgever met artikel 5 van Pro de Bekendmakingswet voor ogen stond. Voorts is niet aannemelijk geworden dat de tekst van artikel 9, onder o, daadwerkelijk aan alle schoolbesturen is toegezonden, zoals verweerder heeft gesteld zonder daarbij enige bijzonderheden te vermelden en appellante uitdrukkelijk heeft weersproken dat dit artikelonderdeel haar ooit eerder heeft bereikt. Onder deze omstandigheden kan naar het oordeel van de Afdeling, nu niet vast staat dat artikel 9, onder o, van het Reglement appellante ten tijde van de bestreden beslissing had bereikt, deze bepaling niet aan appellante worden tegengeworpen. Verweerder heeft dit artikelonderdeel derhalve ten onrechte aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Het betoog slaagt. Hetgeen appellante overigens heeft betoogd behoeft geen bespreking meer.
2.9. Het beroep is voor het overige gegrond. De bestreden beslissing dient wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb te worden vernietigd.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep, voor zover beweerdelijk ingesteld namens de gemeente Rotterdam, niet-ontvankelijk;
II. verklaart het beroep voor het overige gegrond;
III. vernietigt het besluit van het bestuur van de stichting 'Stichting Participatiefonds voor het Onderwijs', kenmerk BZWPF1592/541, van 10 januari 2006;
IV. gelast dat het bestuur van de stichting 'Stichting Participatiefonds voor het Onderwijs' aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Larsson-van Reijsen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 januari 2007
344