Uitspraak
200602359/1.
Datum uitspraak: 20 december 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Openbaar Primair Onderwijs Delft-Rijswijk", handelend onder de naam "Librijn", gevestigd te Delft,
appellante,
en
de stichting "Stichting Participatiefonds voor het Onderwijs",
verweerster.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 juni 2005 heeft verweerster het verzoek van appellante om vergoeding van uitkeringskosten die voortvloeien uit het ontslag uit tijdelijke dienst van een leerkracht, afgewezen.
Bij besluit van 17 februari 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft verweerster het hiertegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 29 maart 2006, bij de Raad van State per fax ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 april 2006.
Bij brief van 20 juni 2006 heeft verweerster een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 19 oktober 2006 heeft de Afdeling verweerster om nadere informatie verzocht.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.H.A. Wessel, advocaat te
Den Haag, en verweerster, vertegenwoordigd door drs. R.N. Ramsoedh, werkzaam bij verweerster, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 138, derde lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO), zoals die wet luidde ten tijde hier van belang, worden op de bekostiging van de uitgaven voor het personeel in mindering gebracht de kosten van werkloosheidsuitkeringen, suppleties inzake arbeidsongeschiktheid alsmede uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet. De eerste volzin is niet van toepassing, indien de rechtspersoon, bedoeld in artikel 184, op een daartoe strekkend verzoek van het bevoegd gezag, voorafgaand aan het ontslag heeft ingestemd met het ten laste van die rechtspersoon brengen van de kosten van uitkeringen of suppleties als bedoeld in de eerste volzin.
Ingevolge artikel 184, eerste lid, van de WPO is het bevoegd gezag van een school onderscheidenlijk het bestuur van een centrale dienst aangesloten bij een door de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap aan te wijzen rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die zich ten doel stelt waarborgen te bieden voor de kosten van werkloosheidsuitkeringen, suppleties inzake arbeidsongeschiktheid alsmede uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet ten behoeve van gewezen personeel.
Ingevolge het vierde lid van dat artikel, voor zover hier van belang, stelt de rechtspersoon regels vast voor de behandeling, beoordeling en beantwoording van een verzoek van het bevoegd gezag onderscheidenlijk het bestuur van de centrale dienst als bedoeld in artikel 138, derde lid.
2.2. Verweerster is de in artikel 184 van Pro de WPO bedoelde rechtspersoon. Zij heeft voor het schooljaar 2004-2005 het 'Reglement Participatiefonds voor het Primair Onderwijs voor het schooljaar 2004-2005' (hierna: het Reglement) vastgesteld, dat blijkens artikel 32 van Pro het Reglement in werking treedt op 1 februari 2004 en betrekking heeft op alle ontslagen die zijn of worden geëffectueerd per of na 1 augustus 2004.
2.3. De Afdeling ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het Reglement op de juiste wijze bekend is gemaakt. Die vraag is bij brief van
19 oktober 2006 voorgelegd aan verweerster.
2.3.1. Gelet op het bepaalde in artikel 184, vierde lid, van de WPO, moet het Reglement worden aangemerkt als een regeling, houdende algemeen verbindende voorschriften. Uit artikel 3:1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vloeit voort dat op besluiten, inhoudende algemeen verbindende voorschriften, de wijze van bekendmaking zoals neergelegd in artikel 3:42 van Pro de Awb niet van toepassing is.
2.3.2. Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Bekendmakingswet, voor zover hier van belang, geschiedt de bekendmaking van de overige vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften, voor zover deze niet in het Staatsblad geplaatst dienen te worden, door plaatsing in de Staatscourant.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel kan een voorschrift als in het eerste lid bedoeld, bepalen dat bekendmaking geheel of gedeeltelijk geschiedt door plaatsing in een bijlage bij de Staatscourant. Van zodanige bekendmaking wordt mededeling gedaan in de Staatscourant.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Bekendmakingswet, voor zover hier van belang, kan in afwijking van
artikel 4 een Pro voorschrift als daar bedoeld, bepalen dat het wordt bekendgemaakt door plaatsing in een ander vanwege de overheid algemeen verkrijgbaar gesteld publicatieblad.
Ingevolge het tweede lid van dat artikel wordt van een bekendmaking als in het eerste lid bedoeld, mededeling gedaan in de Staatscourant.
2.3.3. Artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, van de Bekendmakingswet bevat een regeling voor de bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften vanwege het Rijk. Daarbij ziet "vanwege het Rijk" naar het oordeel van de Afdeling op de algemeen verbindende voorschriften vanwege de centrale overheid, ter onderscheiding van de algemeen verbindende voorschriften vanwege de decentrale overheid, die immers, met name in de Provinciewet en de Gemeentewet, een eigen regeling voor de bekendmaking kennen. Dat het Participatiefonds, zoals verweerster ter zitting heeft betoogd, een stichting is en hiërarchisch niet ondergeschikt is aan een orgaan van de rijksoverheid zoals de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, laat onverlet dat het Participatiefonds op grond van onder meer artikel 184 van Pro de WPO met openbaar gezag is bekleed en een zelfstandig bestuursorgaan is, dat, binnen het hiervoor bedoelde onderscheid, behoort tot de centrale overheid. Nu het openbaar gezag waarmee het Participatiefonds is bekleed, de uitvoering van een taak van het Rijk betreft, wordt het Reglement, anders dan verweerster meent, dan ook geacht vanwege het Rijk te zijn vastgesteld.
2.3.4. Uit de wetsgeschiedenis van de Bekendmakingswet
(TK 1985-1986, 19 583, nr. 3, p. 2, 5 en 10) blijkt dat de wet voorschriften beoogt vast te stellen voor de wijze van bekendmaking van regelgeving van een bestuursorgaan dat de bevoegdheid daartoe ontleent aan de wet. De wetgever beoogt hiermee te bereiken dat alle vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften getraceerd kunnen worden in het Staatsblad of de Staatscourant. De strekking is blijkens de wetsgeschiedenis niet zodanig dat het achterwege laten van de bepaling en de mededeling als bedoeld in artikel 5 van Pro die wet op zichzelf steeds zou moeten leiden tot onverbindendheid van een overeenkomstig dit artikel elders bekendgemaakte regeling.
Nu niet is weersproken dat de wijzigingen in het Reglement ten opzichte van het voorgaande schooljaar zijn bekendgemaakt door vermelding ervan in het vanwege de overheid algemeen - in ieder geval voor alle managers en bestuursleden van scholen die verbonden zijn aan het primair en voortgezet onderwijs - verkrijgbaar gesteld publicatieblad 'Rentree' en - naar verweerster ter zitting evenzeer onweersproken heeft gesteld - het Reglement aan alle schoolbesturen is toegezonden en op de website van verweerster is geplaatst, is voldaan aan hetgeen de wetgever met artikel 5 van Pro de Bekendmakingswet voor ogen stond. Appellante heeft ter zitting ook bevestigd bekend te zijn met de tekst van het Reglement. Het enkele ontbreken van de mededeling in de Staatscourant en van de vermelding in het Reglement van de wijze van bekendmaking heeft dan ook niet tot gevolg dat deze regeling verbindende kracht mist, waarbij de Afdeling wel opmerkt dat het aanbeveling verdient deze mededeling en vermelding in toekomstige gevallen wel te doen plaats vinden.
Uit het voorgaande volgt dat het Reglement ten tijde van de besluitvorming op het onderhavige vergoedingsverzoek in werking was en dat verweerster het verzoek hieraan kon en moest toetsen.
2.4. Ingevolge artikel 4.1 van het Reglement rust op het bevoegd gezag de verplichting in redelijkheid datgene te doen wat van hem mag worden verwacht ter voorkoming van werkloosheid, respectievelijk om instroom in een werkloosheidsuitkering van betrokkene te voorkomen.
Ingevolge artikel 4.2 van het Reglement vindt toetsing trapsgewijs plaats. Eerst wordt de onvermijdbaarheid van het ontslag op grond van de door het bevoegd gezag aangegeven reden getoetst en vervolgens wordt de inspanning van het bevoegd gezag beoordeeld.
Ingevolge artikel 4.3 van het Reglement dient een ontslag gemeld te worden op basis van een van de gronden genoemd in de artikelen 7 tot en met 11. In deze artikelen is per ontslaggrond aangegeven hoe het bevoegd gezag de onvermijdbaarheid van het ontslag aantoont.
Ingevolge artikel 6.1 van het Reglement, voor zover van belang, kan een vergoedingsverzoek alleen worden toegewezen indien het ontslag is verleend met inachtneming van het gestelde in artikel 7 tot Pro en met 11.
Ingevolge artikel 9, aanhef en onder k, van het Reglement kan ontslag op grond van het feit dat de geschiktheidsverklaring als bedoeld in artikel 3 van Pro de Interimwet zij-instroom leraren primair en voortgezet onderwijs (hierna: de Interimwet) is komen te vervallen en dat aan de desbetreffende zij-instromer geen getuigschrift als bedoeld in artikel 6 van Pro de Interimwet is toegekend, een grond voor toewijzing van een vergoedingsverzoek zijn.
2.5. Bij het bestreden besluit van 17 februari 2006 heeft verweerster het besluit van 8 juni 2005, waarbij zij heeft geweigerd de uitkeringskosten voortvloeiende uit het ontslag van de betrokken leerkracht - een zij-instromer - per 1 januari 2005 ten laste van het Participatiefonds te brengen, gehandhaafd. Hieraan heeft verweerster ten grondslag gelegd dat de betrokken leerkracht na het verlopen van de geldigheidsduur van haar geschiktheidsverklaring op 12 september 2004 niet meer voldeed aan de voorwaarden als gesteld in de Interimwet. Nu appellante desondanks het dienstverband met de betrokken leerkracht tot 1 januari 2005 heeft verlengd, zodat dat dienstverband eerst met ingang van deze datum en niet onmiddellijk na expiratie van de geschiktheidsverklaring is beëindigd, is de onvermijdbaarheid van het ontslag per 1 januari 2005 op grond van artikel 9, aanhef en onder k, van het Reglement niet aangetoond.
2.6. Appellante betoogt dat verweerster overeenkomstig het gestelde in artikel 9, aanhef en onder k, van het Reglement slechts diende te beoordelen, of de geschiktheidsverklaring is vervallen en aansluitend geen getuigschrift is toegekend. Dat pas nadat deze omstandigheden zich hebben voorgedaan, de ontslagprocedure is ingezet en een nadere opzegtermijn is gehanteerd, maakt dit niet anders. Verweerster heeft de ontslagdatum ten onrechte bepalend geacht voor de toetsing van het vergoedingsverzoek, aldus appellante.
2.7. Dit betoog faalt. Vooropgesteld wordt dat de ontslagdatum een wezenlijk onderdeel uitmaakt van het ontslagbesluit. Verweerster heeft terecht 1 januari 2005 als datum van ontslag aangemerkt en deze datum bepalend geacht voor de toetsing aan het daarop van toepassing zijnde Reglement.
Ter zitting is komen vast te staan dat appellante vóór het expireren op 12 september 2004 van de geschiktheidsverklaring ervan op de hoogte was dat de betrokken leerkracht niet zou deelnemen aan het bekwaamheidsonderzoek en derhalve niet aansluitend aan haar tijdelijk dienstverband in het bezit zou raken van het getuigschrift, dat is gelijkgesteld met het reguliere diploma van de desbetreffende lerarenopleiding.
Nu appellante heeft besloten om een leerkracht als zij-instromer op basis van een tijdelijke aanstelling in dienst te nemen, waarbij de mogelijkheid aanwezig is dat na het verstrijken van de aanstellingstermijn de leerkracht niet aan de voorwaarden voor het verlengen van de aanstelling kan voldoen en appellante desondanks, zonder aan de inspectie van het onderwijs verlenging van de ontheffing te vragen, is overgegaan tot het verlengen van de aanstelling, dienen de uitkeringskosten voor rekening van appellante te blijven. Het ontslag is op grond van artikel 9, aanhef en
onder k, van het Reglement dan ook niet onvermijdbaar te achten, zodat verweerster zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor vergoeding ten laste van het Participatiefonds geen plaats is.
2.8. Het beroep is ongegrond.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. D. Roemers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Dallinga
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 20 december 2006
18-536.