Uitspraak
200601395/1.
Datum uitspraak: 1 november 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "European Bulk Services B.V.", gevestigd te Rotterdam,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 januari 2006, kenmerk 274400 20212044, heeft verweerder voorschriften gewijzigd en aangevuld van de aan appellante op 2 oktober 2003 krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning voor een inrichting voor onder meer de op- en overslag van bulkgoederen op het adres Montrealweg 50 te Rotterdam.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 20 februari 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
Bij brief van 12 maart 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 14 juli 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 september 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. drs. J.C. Ozinga, advocaat te Den Haag, en ir. P van Vugt en C.J. Oerlemans, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. Y.R. Waas en ing. P. Kers, ambtenaren van de DCMR Milieudienst Rijnmond, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
2.2. Appellante kan zich niet verenigen met de wijzigingen in de voorschriften ter bescherming tegen stofhinder. Het gaat om de voorschriften 4.6, 4.7, 4.11, 4.12 en 4.14. Appellante heeft bezwaar tegen het in de voorschriften neergelegde verbod op elke visueel waarneembare stofverspreiding, zonder dat daaraan de nuancering is toegevoegd dat dit verbod slechts geldt indien dit tot ernstige stofhinder buiten de inrichting leidt. Volgens appellante hoeft bij hantering van de Nederlandse Emissierichtlijnen Lucht (hierna: de NeR) dit verbod niet te worden opgenomen en is enige stofverspreiding gezien de aard van de werkzaamheden binnen de inrichting niet te voorkomen. Ten slotte vindt appellante dat verweerder aanscherping van de genoemde voorschriften achterwege had moet laten, aangezien zij juist bij verweerder een verzoek had ingediend tot versoepeling van het aan de vergunning van 2 oktober 2003 verbonden voorschrift 4.6 op het punt van de stofverspreiding.
2.2.1. Verweerder betoogt dat hij bij het stellen van de voorschriften aansluiting heeft gezocht bij de uitgangspunten die zijn verwoord in de NeR.
Verweerder geeft voorts te kennen dat het verbod op elke visueel waarneembare stofverspreiding geldt als vangnet en dat onder normale omstandigheden aan dit verbod kan worden voldaan wanneer de in het kader van de vergunningverlening op 2 oktober 2003 aangevraagde en voorgeschreven maatregelen om stofverspreiding tegen te gaan, worden uitgevoerd. Volgens verweerder kan, wanneer geen verbod geldt op visueel waarneembare stofverspreiding binnen de inrichting, niet worden voorkomen dat ook stofverspreiding buiten de inrichting plaatsvindt.
2.2.2. Het begrip "visueel waarneembare stofverspreiding" is in de begripsbepalingen behorend bij de ten behoeve van de inrichting verleende milieuvergunning gedefinieerd als stofverspreiding die buiten een afstand van tenminste twee meter van de bron nog visueel waarneembaar is.
In paragraaf 3.8.1 van de NeR zijn richtlijnen gegeven voor stofemissie bij verwerking, bereiding, transport, laden en lossen alsmede opslag van stuifgevoelige stoffen. Als uitgangspunt is daarin neergelegd dat geen direct bij de bron visueel waarneembare stofverspreiding mag plaatsvinden. Daartoe wordt in de NeR een aantal maatregelen aanbevolen. In de NeR wordt voorts aanbevolen om de activiteiten voor een bepaalde periode te staken, indien ondanks getroffen maatregelen toch in de onmiddellijke nabijheid van de bron visueel duidelijk waarneembare stofverspreiding optreedt.
Gelet op de betekenis die in de onderhavige context aan het begrip "visueel waarneembare stofverspreiding" wordt toegekend en de samenhang met de overige voor de inrichting geldende voorschriften om stofverspreiding tegen te gaan is er naar het oordeel van de Afdeling geen grond voor de stelling dat het verbod op visueel waarneembare stofverspreiding binnen de inrichting niet kan worden nageleefd. Gelet op het gekozen beoordelingskader heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat de voorschriften 4.6, 4.7, 4.11, 4.12 en 4.14 nodig zijn ter bescherming van het milieu.
2.2.3. Voor zover is aangevoerd dat na een verzoek om met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer een voorschrift dat aan een vergunning is verbonden te versoepelen, het verweerder niet is geoorloofd om met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer ambtshalve voorschriften die aan een vergunning zijn verbonden anderszins te wijzigen en aan te vullen, overweegt de Afdeling dat deze redenering geen steun vindt in het recht. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
2.3. Appellante kan zich niet verenigen met de aan de vergunning verbonden brandveiligheidsvoorschriften. Het gaat om het wijzigen van voorschrift 6.7 en het toevoegen van de voorschriften 6.8 tot en met 6.12. Volgens appellante zijn de nieuwe voorschriften te gedetailleerd en is onvoldoende nagegaan of de maatregelen nodig en uitvoerbaar zijn. Tevens vindt appellante de toevoeging van de voorschriften 8.3a, 8.18a, 8.18c 8.18d en 8.26 niet nodig ter bescherming van het milieu.
2.3.1. Verweerder wijst erop dat ten tijde van het verlenen van de vergunning van 2 oktober 2003 ten behoeve van de inrichting geen brandveiligheidsplan was opgesteld. Thans ligt er wel een brandveiligheidsplan. Verweerder vindt een aanscherping van de brandveiligheidsvoorschriften nodig vanwege een incident dat binnen de inrichting heeft plaatsgevonden.
2.3.2. Voorschrift 6.7 bevat een nieuwe verplichting voor appellante om zich ervan te vergewissen dat het personeel kennis heeft genomen van de inhoud van instructies die binnen de inrichting in acht moeten worden genomen en dit te registreren.
De voorschriften 6.8 tot en met 6.12 hebben betrekking op het onderhoud van blusmiddelen en incidentbestrijdingsmiddelen.
Ingevolge voorschrift 8.3a moet in geval van een noodsituatie bij aankomst van de brandweer de bevelvoerder onmiddellijk in bezit kunnen worden gesteld van de in voorschrift 8.3 genoemde gegevens over de wijze waarop het bedrijf is ingericht.
De voorschriften 8.18a, 8.18c en 8.18d hebben betrekking op het binnen de inrichting aanwezige blussysteem.
Voorschrift 8.26 bevat de verplichting de inrichting in te delen in gevarenzones met betrekking tot explosiegevaar en preventieve technische en organisatorische maatregelen in dit verband.
2.3.3. De voorschriften 8.3a, 8.18a, 8.18c en 8.18d sluiten aan bij het in opdracht van vergunninghoudster opgestelde brandveiligheidsplan, nr. FK4897-1, van 13 juli 2004 van adviesbureau Peutz.
Blijkens de stukken heeft verweerder wat de voorschriften 6.8 tot en met 6.12 betreft aangesloten bij een bij brief van 14 april 2005 uitgebracht advies van de brandweer Rotterdam.
In het deskundigenbericht wordt erop gewezen dat hetgeen in de bovengenoemde voorschriften is vastgelegd redelijkerwijs van vergunninghoudster mag worden verwacht om een goede werking van de blusmiddelen en incidentbestrijdingsmiddelen te waarborgen. De Afdeling ziet geen aanleiding hier anders over te oordelen. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid de wijziging van voorschrift 6.7 en het toevoegen van de voorschriften 6.8 tot en met 6.12, 8.3a, 8.18a, 8.18c en 8.18d nodig heeft kunnen achten.
2.3.4. Ten aanzien van voorschrift 8.26 heeft verweerder ter zitting te kennen gegeven dat dit voorschrift bij nader inzien aanpassing behoeft.
Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre genomen in strijd met het algemeen rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen. Het besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
2.4. Appellante stelt dat niet duidelijk is hoe ver de in voorschrift 11.8 neergelegde verplichting strekt, aangezien niet is gedefinieerd wat moet worden verstaan onder "bodembedreigende stoffen".
Ingevolge voorschrift 11.8 moet de opslag van en de handelingen met alle overige bodembedreigende stoffen, die niet vallen onder de in voorschrift 11.7 genoemde Richtlijnen, zodanig geschieden dat hierdoor geen verspreiding van deze bodembedreigende stoffen naar de bodem kan optreden.
Volgens verweerder is de reikwijdte van het voorschrift door de wijziging ingeperkt, aangezien het voorschrift voorheen betrekking had op alle afvalstoffen en na de wijziging slechts op bodembedreigende stoffen.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat het nieuwe voorschrift niet duidelijk genoeg is om het te kunnen naleven. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
2.5. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het voorschrift 8.26 betreft. Het beroep is voor het overige ongegrond.
2.6. Van proceskostenveroordeling die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 13 januari 2006, kenmerk 274400 20212044, voor zover het voorschrift 8.26 betreft;
III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
IV. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.G. van Dam, ambtenaar van Staat.
De Voorzitter w.g. Van Dam
is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2006
441