Uitspraak
200600542/1.
Datum uitspraak: 4 oktober 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging Milieu Belangen", gevestigd te Heerjansdam, gemeente Zwijndrecht,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij uitspraak van 21 augustus 2002 in zaak no.
200100445/2heeft de Afdeling het besluit van 11 december 2000, waarbij verweerder aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet milieubeheer, heeft verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor onder meer het op- en overslaan van bedrijfsafvalstoffen en het breken en zeven van steenachtige materialen aan de [locatie] te [plaats], gedeeltelijk vernietigd en verweerder opgedragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen.
200100445/2heeft de Afdeling het besluit van 11 december 2000, waarbij verweerder aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet milieubeheer, heeft verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor onder meer het op- en overslaan van bedrijfsafvalstoffen en het breken en zeven van steenachtige materialen aan de [locatie] te [plaats], gedeeltelijk vernietigd en verweerder opgedragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen.
Bij uitspraak van 17 december 2003 in zaak no.
200301366/1heeft de Afdeling het naar aanleiding van de uitspraak van 21 augustus 2002 door verweerder genomen besluit van 21 januari 2003 gedeeltelijk vernietigd, onder meer voor zover geen nadere voorschriften inzake fijn stof zijn gesteld voor zover deze nodig zijn om aan het Besluit luchtkwaliteit te voldoen. Voorts heeft de Afdeling verweerder opgedragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen.
200301366/1heeft de Afdeling het naar aanleiding van de uitspraak van 21 augustus 2002 door verweerder genomen besluit van 21 januari 2003 gedeeltelijk vernietigd, onder meer voor zover geen nadere voorschriften inzake fijn stof zijn gesteld voor zover deze nodig zijn om aan het Besluit luchtkwaliteit te voldoen. Voorts heeft de Afdeling verweerder opgedragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen.
Bij uitspraak van 27 juli 2005 in zaak no.
200406354/1heeft de Afdeling het naar aanleiding van de uitspraak van 17 december 2003 door verweerder genomen besluit van 4 juni 2004 behoudens voorschrift 8.1.4 vernietigd, onder meer omdat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het besluit het voldoen aan de in het Besluit luchtkwaliteit 2005 gestelde grenswaarden voor de concentratie van zwevende deeltjes niet in gevaar zal brengen.
200406354/1heeft de Afdeling het naar aanleiding van de uitspraak van 17 december 2003 door verweerder genomen besluit van 4 juni 2004 behoudens voorschrift 8.1.4 vernietigd, onder meer omdat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat het besluit het voldoen aan de in het Besluit luchtkwaliteit 2005 gestelde grenswaarden voor de concentratie van zwevende deeltjes niet in gevaar zal brengen.
Bij besluit van 1 december 2005 heeft verweerder een nieuw besluit genomen. Dit besluit is op 12 december 2005 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 18 januari 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 15 februari 2006.
Bij brief van 1 mei 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 28 juni 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. H.A. Steendam, advocaat te Dordrecht, en mr. H.J. 't Hart, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.H. Pennekamp-Topman en ing. W.J. Hagen, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is als partij gehoord [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door mr. Th.A.G. Vermeulen, advocaat te Rosmalen, en H. van Driel en A. Hol.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting heeft appellante het beroep ingetrokken voor zover het de grond betreft inzake het gebruik maken van gegevens van een meetstation in Zwijndrecht.
2.2. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het huidige geding.
2.3. Ingevolge artikel 20 van Pro het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna te noemen: het Besluit) gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
a. 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie:
b. 50 microgram per m3 als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht.
Ingevolge het derde lid van dit artikel, aanhef en onder a, kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid, mede uitoefenen indien de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.
2.4. Appellante is van mening dat in het besluit onvoldoende is vermeld hoe de achtergrondconcentratie is bepaald. Met name blijkt volgens haar niet welke bronnen zijn ingevoerd. Zo is onduidelijk of en in hoeverre zwevende deeltjes die afkomstig zijn van de scheepvaart, zijn betrokken bij de bepaling van de achtergrondconcentratie, aldus appellante.
2.4.1. De emissies van scheepvaartverkeer zijn volgens verweerder afkomstig van bestaande bronnen, die zijn opgenomen in de gemeten achtergrondconcentratie van zwevende deeltjes in de lucht van het gebied.
2.4.2. Verweerder heeft voor de bepaling van de achtergrondconcentratie gebruik gemaakt van meetgegevens van de meetstations Dordrecht en Westmaas van het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit. De beroepsgrond van appellante roept de vraag op of het scheepvaartverkeer in de directe omgeving van de inrichting een zodanig dominante bron is, dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat deze bron voldoende is verdisconteerd in de van de genoemde meetstations afkomstige gegevens. In het deskundigenbericht is vermeld dat uit de meest recente gegevens, te weten het TNO-rapport "Luchtkwaliteit in relatie tot scheepvaart" van april 2005, blijkt dat de emissies door de binnenvaart ter plaatse van de omgeving van de inrichting niet tot een significante verhoging van de reeds aanwezige achtergrondconcentratie van zwevende deeltjes leiden. Nu onvoldoende vaststaat dat de resultaten van dit onderzoek, die weliswaar afwijken van eerdere indicaties van de provincie Zuid-Holland, niet juist zouden zijn, heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling op goede grond op het standpunt gesteld dat de scheepvaart geen lokaal dominante bron is die zorgt voor een achtergrondconcentratie in de omgeving van de inrichting die in relevante mate afwijkt van de situatie ter plaatse van de meetstations Dordrecht en Westmaas. Nu ook niet van andere lokaal dominante bronnen is gebleken, heeft verweerder zich bij de bepaling van de achtergrondconcentratie dan ook op goede grond beperkt tot het gebruik van de van die stations afkomstige meetgegevens. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.5. Appellante stelt zich op het standpunt dat verweerder de bijdrage die de puinbreker levert aan de lokale luchtkwaliteit, niet juist heeft berekend. Volgens haar is verweerder uitgegaan van gegevens uit een rapport van Haskoning, terwijl niet is aangetoond dat de puinbreker van [vergunninghoudster] vergelijkbaar is met de puinbreker die in het rapport als uitgangspunt is genomen.
Voorts stelt zij dat niet blijkt dat bij de bepaling van de bijdrage van de inrichting aan de luchtkwaliteit rekening is gehouden met de voertuigbewegingen die aan de inrichting kunnen worden toegerekend.
2.5.1. Verweerder stelt dat voor de berekening van de bijdrage van de puinbreker gebruik is gemaakt van gestandaardiseerde gegevens, omdat andere gegevens niet beschikbaar zijn. Daarbij is rekening gehouden met de jaarcapaciteit van de puinbreker in de onderhavige inrichting.
Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat, voor zover hij kan nagaan, er ten opzichte van de voorheen vergunde situatie geen extra voertuigbewegingen plaatsvinden, zodat deze voertuigbewegingen, gelet op artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Besluit buiten beschouwing kunnen blijven bij de bepaling van de bijdrage van de inrichting aan de luchtkwaliteit.
2.5.2. Ter zitting heeft appellante haar beroep ten aanzien van het gebruik van het rapport van Haskoning van februari 2000 inzake diffuse emissie door zwevende deeltjes nader toegelicht. Zij vreest dat met name het gebruik van de puinbreker door [vergunninghoudster] zal verschillen met de door Haskoning beschouwde situatie. Volgens haar zal bij [vergunninghoudster] sprake zijn van intensief gebruik van de puinbreker op een beperkt aantal dagen. Hierdoor vreest appellante voor een niet toegestane stijging van het aantal dagen waarop de voor zwevende deeltjes geldende grenswaarde van 50 microgram per m3 voor het vierentwintig-uurgemiddelde wordt overschreden (hierna te noemen: overschrijdingsdagen).
Verweerder heeft blijkens het verhandelde ter zitting met behulp van het rapport van Haskoning vastgesteld welke stijging van de jaargemiddelde concentratie zal plaatsvinden als gevolg van het in werking zijn van de puinbreker. Met behulp van de door TNO op basis van statistische gegevens gelegde relatie tussen de jaargemiddelde concentratie en het aantal overschrijdingsdagen, heeft verweerder vervolgens bezien of door het in werking zijn van de puinbreker het aantal overschrijdingsdagen niet meer dan vijfendertig per kalenderjaar zal bedragen.
De Afdeling acht deze methode van toetsing aan artikel 20, aanhef en onder b, van het Besluit op zich niet onzorgvuldig. Appellantes veronderstelling van een verschil in gebruik van de puinbreker hoefde niet aan het gebruik van het rapport van Haskoning in de weg te staan. Het beroep treft in zoverre geen doel.
2.5.3. Ten aanzien van de voertuigbewegingen van [vergunninghoudster] overweegt de Afdeling als volgt.
Bij besluit van 30 augustus 1988 is aan [vergunninghoudster] een vergunning krachtens de Afvalstoffenwet verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting bestemd voor het aanvoeren, storten, bewerken, sorteren en afvoeren van bouw- en sloopafval van derden voor een periode van 10 jaar. Deze vergunning is geëxpireerd op 30 augustus 1998. Eerst op 16 september 1999 heeft [vergunninghoudster] bij verweerder een aanvraag ingediend voor een oprichtingsvergunning krachtens de Wet milieubeheer. Deze vergunning is bij besluit van 11 december 2000 verleend.
Bij de vraag of zich de in artikel 7, derde lid, van het Besluit beschreven situatie voordoet waarbij de concentratie in de buitenlucht van de betreffende stof ten minste gelijk blijft, dient de situatie voorafgaande aan de uitoefening van een in dat artikel bedoelde bevoegdheid als uitgangspunt te worden genomen. In dit geval is dat, gelet op de gedurende geruime tijd geëxpireerde vergunning, de situatie waarin niets was vergund en derhalve niet, zoals verweerder meent, de situatie zoals die vergund was tot 30 augustus 1998. Verweerder mocht bij het bepalen van de bijdrage van de inrichting de transportbewegingen van de inrichting dan ook niet buiten beschouwing laten.
Nu de bijdrage van de inrichting aan de concentratie zwevende deeltjes niet op juiste wijze is bepaald, heeft verweerder in zoverre in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten.
2.6. Aangezien het bestreden besluit niet in stand kan blijven op een punt dat bepalend is voor de beantwoording van de vraag of de vergunning zoals deze is aangevraagd kan worden verleend, is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd. Gezien het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding bespreking van de overige beroepsgronden achterwege te laten.
2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 1 december 2005, kenmerk DGWM/2005/16990;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 657,77 (zegge: zeshonderdzevenenvijftig euro en zevenenzeventig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 276,00, zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.R. Schaafsma, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
w.g. Schaafsma w.g. Lap
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2006
288.