Uitspraak
200301366/1.
Datum uitspraak: 17 december 2003
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de vereniging "Vereniging Milieu Belangen", gevestigd te Zwijndrecht,
appellante,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij uitspraak van 21 augustus 2002, no. 200100445/2, heeft de Afdeling het besluit van 11 december 2000, kenmerk DWM/2000/13378, waarbij verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een vergunning heeft verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting aan de [locatie] (ongenummerd) te [plaats], vernietigd voor zover het betreft de aan de vergunning verbonden voorschriften 8.1, 9.1 en 13.2, alsmede het niet voorschrijven van een controleonderzoek naar geluidhinder en het niet stellen van nadere middelvoorschriften ter voorkoming van stofhinder, en verweerder opgedragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen.
Bij besluit van 21 januari 2003, kenmerk DGWM/2002/7811, heeft verweerder een nieuw besluit genomen. Dit besluit is op 27 januari 2003 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 3 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op 4 maart 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 1 april 2003.
Bij brief van 26 mei 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 augustus 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. B. Meruma en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.H. Pennekamp-Topman en ir. A.C. de Waaij, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. Th.A.G. Vermeulen, advocaat te ’s-Hertogenbosch, en [gemachtigden], en het college van burgemeester en wethouders van Zwijndrecht, vertegenwoordigd door W.G. Cats, ambtenaar van de gemeente, aldaar gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Appellante heeft de grond inzake de menghopen ter zitting ingetrokken.
2.2. Eerst bij nadere memorie heeft appellante betoogd dat afscherming van de afwerpzijde van de transportband en gebruik van de wielwasinstallatie hadden moeten worden voorgeschreven. Het aanvoeren van deze gronden in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellante deze niet eerder in de procedure naar voren had kunnen brengen. Voornoemde gronden kunnen derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.3. Ingevolge artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de toepassing van artikel 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.4. Appellante voert aan dat met het bestreden besluit onvoldoende gevolg is gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2002, no. 200100445/2. De voorschriften verbonden aan het bestreden besluit voorzien volgens appellante onvoldoende in het voorkomen en beperken van stofhinder en daarmee samenhangende gezondheidsrisico’s. Zij stelt in dit verband dat, na de vernietiging ten aanzien van voorschrift 8.1, aan de vergunning een nieuw voorschrift diende te worden verbonden dat bepaalt dat stofveroorzakende activiteiten dienen te worden gestaakt indien visueel waarneembaar is dat stofhinder buiten de inrichting optreedt. Verder betoogt appellante dat verweerder ten onrechte, en zonder motivering, een aantal in de Nederlandse Emissie Richtlijnen Lucht (hierna: de NeR) aanbevolen maatregelen niet heeft verbonden aan de vergunning.
2.4.1. Verweerder voert aan dat, anders dan appellante betoogt, de in de NeR aanbevolen maatregelen om stofhinder buiten de inrichting te voorkomen, of daarmee vergelijkbare maatregelen, wel degelijk zijn voorgeschreven. Met deze maatregelen wordt volgens verweerder zoveel mogelijk voorkomen dat stofhinder buiten de inrichting optreedt. Het door appellante voorgestelde voorschrift 8.1 acht verweerder onnodig bezwarend voor vergunninghoudster.
2.4.2. Ingevolge voorschrift 8.1.2 dienen, indien de opslag van S4- en S5-producten (zoals bedoeld in de NeR) in de openlucht voor langere tijd plaatsvindt, deze producten zo vaak als nodig met water te worden bespoten.
In voorschrift 8.1.6 is bepaald dat het laden en lossen van S3- en S4-producten dient plaats te vinden met deugdelijke afsluitbare grijpers.
2.4.3. Bij de beoordeling van de stofemissie vanwege de inrichting heeft verweerder de NeR gehanteerd. In haar uitspraak van 21 augustus 2002 heeft de Afdeling onder meer overwogen dat verweerder geen deugdelijke motivering heeft gegeven voor het feit dat de aan de vergunning van 11 december 2000 verbonden voorschriften ter voorkoming en beperking van stofhinder in betekenende mate afwijken van de aanbevelingen die de NeR doet. Naar aanleiding van die uitspraak heeft verweerder ter voorkoming dan wel beperking van stofhinder de voorschriften 8.1.1 tot en met 8.1.6 aan de vergunning verbonden. Verweerder stelt in de considerans van het bestreden besluit dat deze voorschriften in overeenstemming zijn met de NeR.
In paragraaf 3.8.1 van de NeR wordt gesteld dat goederen behorend tot de stuifklasse S4 en S5 buiten mogen worden opgeslagen mits de berg door besproeiing vochtig wordt gehouden. Verder wordt gesteld dat goederen van de stuifgevoeligheidsklassen S4 en S5 die voor langere tijd in de open lucht worden opgeslagen, zo vaak als nodig met een zogenoemd vastleggend middel of bindmiddel dienen te worden bespoten. In voorschrift 8.1.2 is niet bepaald dat de berg door besproeiing vochtig moet worden gehouden. Voorts kan, anders dan verweerder betoogt, water niet als vastleggend middel of bindmiddel als hierboven bedoeld worden beschouwd, zodat evenmin is voorgeschreven dat de stoffen zo vaak als nodig met een zogenoemd vastleggend middel of bindmiddel dienen te worden bespoten. Voorschrift 8.1.2 stemt in zoverre niet overeen met de NeR. Voor zover appellante zich heeft gekeerd tegen de zinsnede “zo vaak als nodig” in voorschrift 8.1.2, overweegt de Afdeling evenwel dat voorschrift 8.1.2 in dit opzicht wel overeenstemt met de NeR.
Verder wordt in paragraaf 3.8.1 van de NeR gesteld dat laden en lossen van goederen behorend tot de stuifklasse S1, S2, S3 en eventueel S4 moet plaatsvinden met deugdelijke en van de bovenkant afgesloten grijpers. De in voorschrift 8.1.6 voorgeschreven deugdelijke afsluitbare grijper wijkt hiervan af.
Tevens is, in afwijking van paragraaf 3.8.1 van de NeR, niet voorgeschreven dat wegen van het onverharde terrein dienen te worden afgeschermd.
In paragraaf 3.8.1 van de NeR is voorts vermeld dat, indien ondanks de getroffen maatregelen toch gedurende enige tijd, bijvoorbeeld ten gevolge van bepaalde weersinvloeden, in de onmiddellijke nabijheid van de bron visueel duidelijk waarneembare stofverspreiding optreedt, handelingen met stuifgevoelige stoffen tijdelijk zullen moeten worden gestaakt. Verweerder heeft echter van het stellen van een dienovereenkomstig voorschrift afgezien, waartoe hij betoogt dat een dergelijk voorschrift onnodig bezwarend is voor vergunninghoudster.
Nu, gelet op het vorenstaande, de aan de vergunning verbonden voorschriften op het punt van stofhinder in betekenende mate afwijken van de in de NeR aanbevolen maatregelen, heeft verweerder zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat deze overeenstemmen met de NeR. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.5. Appellante voert aan dat aan het bestreden besluit ten onrechte geen voorschriften zijn verbonden met betrekking tot fijn stof. Zo heeft verweerder volgens appellante ten onrechte nagelaten voor te schrijven dat de puinbreker in een geventileerd gebouw moet worden geplaatst of dat, ook indien de puinbreker niet in een gebouw wordt geplaatst, reiniging van van de puinbreker afkomstige, met fijn stof verontreinigde lucht via een doekfilter plaatsvindt.
Ter zitting heeft appellante verder aangevoerd dat verweerder de immissieconcentratie van fijn stof vanwege de inrichting ten onrechte niet heeft getoetst aan de in het Besluit luchtkwaliteit opgenomen grenswaarden en plandrempels voor zwevende deeltjes, waardoor volgens appellante niet duidelijk is of kon worden afgezien van het stellen van specifieke voorschriften voor de beperking van fijn stof.
2.5.1. Verweerder betoogt dat het fijn stof dat kan vrijkomen bij het breekproces niet relevant bijdraagt aan de luchtverontreiniging in het gebied. Hij stelt verder dat het op grond van de NeR niet noodzakelijk is om de puinbreker in een gebouw te plaatsen, omdat het door de puinbreker veroorzaakte stof is ingedeeld in de stuifgevoeligheidsklassen S4 en S5 van de NeR. Het fijn zand dat toch nog vrijkomt omdat het aanwezig is in het puin of granulaat, is volgens verweerder tezamen met het grovere zand en puin goed bevochtigbaar. Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat de in de NeR opgenomen aanbeveling voor een doekfilter blijkens onder meer paragraaf 3.2.2 van de NeR ziet op gekanaliseerde bronnen, en niet op diffuse bronnen zoals de puinbreker. Bovendien acht verweerder een dergelijke maatregel in het onderhavige geval niet uitvoerbaar.
2.5.2. Niet in geschil is dat door het in werking zijn van de inrichting fijn stof kan vrijkomen. In de NeR die verweerder, zoals hierboven vermeld, bij de beoordeling van de stofemissie als uitgangspunt heeft genomen, wordt in paragraaf 2.10 gesteld dat het bestrijden van de emissie van fijn stof wordt geregeld via de algemene eisen voor stof. Voorts wordt in paragraaf 2.10 van de NeR gesteld dat doekfilters vooralsnog worden beschouwd als stand der techniek voor de bestrijding van de emissie van fijn stof.
Voor zover volgens paragraaf 2.10 van de NeR het bestrijden van de emissie van fijn stof geschiedt via de algemene eisen voor stof, die in het voorgaande reeds aan de orde zijn geweest, zijn derhalve volgens de NeR aanvullende voorschriften specifiek inzake fijn stof niet noodzakelijk.
Voor zover appellante betoogt dat plaatsing van de puinbreker in een hal of, ook als de puinbreker in de open lucht wordt toegepast, reiniging van de verontreinigde lucht met een doekfilter dient te worden voorgeschreven, overweegt de Afdeling dat – nog daargelaten of deze voorzieningen volgens de NeR als noodzakelijk zouden kunnen worden aangemerkt – deze voorzieningen, die niet in de aanvraag staan vermeld, zodanig ingrijpend van aard zijn dat geoordeeld moet worden dat met het voorschrijven daarvan de grondslag van de aanvraag zou worden verlaten, hetgeen in strijd is met het stelsel van de Wet milieubeheer. Reeds hierom heeft verweerder bij het bestreden besluit, dat betrekking heeft op het opnieuw voorzien ten aanzien van een aantal voorschriften en niet op de beslissing omtrent vergunningverlening als zodanig, terecht besloten af te zien van het stellen van bedoelde voorschriften.
2.5.3. Wat betreft het Besluit luchtkwaliteit overweegt de Afdeling het volgende.
Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht de voor de onderdelen van het milieu waarvoor de inrichting gevolgen kan hebben geldende grenswaarden, voor zover de verplichting tot het in acht nemen daarvan is vastgelegd krachtens of overeenkomstig artikel 5.2.
Ingevolge artikel 5.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, worden bij een maatregel als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, de bevoegdheden aangewezen bij de uitoefening waarvan de bij de maatregel gestelde grenswaarden in acht moeten worden genomen, of met de bij de maatregel gestelde richtwaarden rekening moet worden gehouden.
Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer kunnen in het belang van de bescherming van het milieu, voor zover dit van meer dan provinciaal belang is, bij algemene maatregel van bestuur eisen worden gesteld ten aanzien van de kwaliteit van onderdelen van het milieu vanaf een daarbij te bepalen tijdstip.
Ingevolge artikel 5.1, derde lid, van de Wet milieubeheer wordt bij een maatregel als bedoeld in het eerste lid ten aanzien van de daarbij gestelde milieukwaliteitseisen bepaald of zij worden aangemerkt als grenswaarde of als richtwaarde. Een grenswaarde geeft de kwaliteit aan die op het in de maatregel aangegeven tijdstip ten minste moet zijn bereikt, en die, waar zij aanwezig is, ten minste moet worden instandgehouden. Een richtwaarde geeft de kwaliteit aan die op het in de maatregel aangegeven tijdstip zoveel mogelijk moet zijn bereikt, en die, waar zij aanwezig is, zoveel mogelijk moet worden instandgehouden.
Het Besluit luchtkwaliteit geeft uitvoering aan vorengenoemde mogelijkheid.
Ingevolge artikel 13 van Pro het Besluit luchtkwaliteit nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10) kunnen hebben, behoudens voor zover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de volgende grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in acht:
a. tot 1 januari 2005, 125 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
b. tot 1 januari 2005, 250 microgram per m3 als 24 uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden;
c. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
d. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 50 microgram per m3 als 24 uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
2.5.4. De Afdeling stelt voorop dat in het kader van de onderhavige procedure de vraag of verweerder de toepasselijke grenswaarden van artikel 13 van Pro het Besluit luchtkwaliteit in acht heeft genomen, neerkomt op de vraag of verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat, teneinde aan voornoemde grenswaarden te kunnen voldoen, geen nadere voorschriften nodig zijn. Hiervoor is de ter plaatse van immissiegevoelige gebieden ondervonden fijn stofconcentratie en de bijdrage van vergunninghoudster daaraan bepalend. Het is de Afdeling niet gebleken dat verweerder de bijdrage van vergunninghoudster aan de fijn stofconcentratie ter plaatse van immissiegevoelige gebieden heeft onderzocht. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder bij de voorbereiding van het besluit niet de nodige kennis vergaard omtrent de vraag of vanwege het in werking zijn van de inrichting aan de van toepassing zijnde grenswaarden van artikel 13 van Pro het Besluit luchtkwaliteit – zo nodig onder het stellen van nadere voorschriften, hetgeen binnen het systeem van de Wet milieubeheer overigens slechts mogelijk zou zijn voor zover deze voorschriften naleefbare concentratie-eisen en/of binnen het kader van de aanvraag vallende voorzieningen zouden behelzen - kan worden voldaan. In zoverre is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht voorbereid.
2.6. Appellante voert verder aan dat de aan het bestreden besluit verbonden voorschriften met betrekking tot nathouden, de vullingsgraad van trechters en het staken van de werkzaamheden bij windkracht 6 (S3 producten) en windkracht 8 (S4 producten) onvoldoende handhaafbaar zijn. In de vergunning dient volgens appellante te worden voorgeschreven dat het uitvoeren van bovengenoemde stofbestrijdingsmaatregelen automatisch wordt geregistreerd.
Verweerder betoogt dat deze middelvoorschriften wel handhaafbaar zijn. Volgens verweerder is het voorschrijven van een registratiesysteem, gelet op de omstandigheden, een onredelijk bezwarende verplichting voor appellante.
2.6.1. Het is de Afdeling niet aannemelijk geworden dat de door appellante gestelde voorschriften onvoldoende duidelijk zijn opgesteld, waardoor die voorschriften niet handhaafbaar zouden zijn. Ook anderszins ziet de Afdeling geen reden om aan de handhaafbaarheid van deze voorschriften te twijfelen. Verweerder heeft zich, mede gelet hierop, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het voorschrijven van een automatische registratieverplichting onnodig bezwarend is voor appellante.
2.7. Gelet op het vorenstaande is het beroep gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover het de daarbij aan de vergunning van 11 december 2000 verbonden voorschriften 8.1.2 en 8.1.6 betreft, voor zover niet is bepaald dat de wegen van het onverharde terrein moeten worden afgeschermd, voor zover geen voorschrift is gesteld inzake het staken van handelingen met stuifgevoelige stoffen indien in de onmiddellijke nabijheid van de bron visueel duidelijk waarneembare stofverspreiding optreedt, alsmede voor zover geen nadere voorschriften inzake fijn stof zijn gesteld voor zover deze nodig zijn om aan het Besluit luchtkwaliteit te voldoen.
2.8. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 21 januari 2003, kenmerk DGWM/2002/7811, voor zover het de daarbij aan de vergunning van 11 december 2000 verbonden voorschriften 8.1.2 en 8.1.6 betreft, voor zover niet is bepaald dat de wegen van het onverharde terrein moeten worden afgeschermd, voor zover geen voorschrift is gesteld inzake het staken van handelingen met stuifgevoelige stoffen indien in de onmiddellijke nabijheid van de bron visueel duidelijk waarneembare stofverspreiding optreedt, alsmede voor zover geen nadere voorschriften inzake fijn stof zijn gesteld voor zover deze nodig zijn om aan het Besluit luchtkwaliteit te voldoen;
III. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Zuid-Holland te worden betaald aan appellante;
VI. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
w.g. Beekhuis w.g. Kuipers
Lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
271-415.