Uitspraak
200507462/1.
Datum uitspraak: 2 augustus 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de Coöperatieve Producentenorganisatie van de Nederlandse Kokkelvisserij U.A., gevestigd te Kapelle,
appellante,
en
de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 juli 2004, kenmerk DRZ/04/2823/ME/SM, heeft verweerder de aanvraag van appellante om een vergunning als bedoeld in artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet voor het mechanisch vissen van kokkels in het staatsnatuurmonument de Waddenzee afgewezen wat betreft het sublitoraal en - onder voorwaarden - verleend wat betreft het litoraal van de Waddenzee.
Bij besluit van 18 oktober 2004, kenmerk DRR&R/2004/2960, heeft verweerder de hiertegen door appellante, het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee, de Vogelbescherming Nederland en anderen, de Stichting De Faunabescherming en de Stichting Wilde Kokkels gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
De Afdeling heeft het besluit van 18 oktober 2004 bij uitspraak van 1 juni 2005, no.
200409107/1, vernietigd, voor zover daarbij de toestemming voor mechanische kokkelvisserij in het litoraal van de Waddenzee is gehandhaafd.
200409107/1, vernietigd, voor zover daarbij de toestemming voor mechanische kokkelvisserij in het litoraal van de Waddenzee is gehandhaafd.
Bij besluit van 14 juli 2005, kenmerk DRR&R/2005/3188, verzonden op 15 juli 2005, heeft verweerder de door het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee, de Vogelbescherming Nederland en anderen, de Stichting De Faunabescherming en de Stichting Wilde Kokkels gemaakte bezwaren gegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 24 augustus 2005, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 oktober 2005.
Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
Het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee, de Vogelbescherming Nederland en anderen en de Stichting De Faunabescherming zijn als partij tot het geding toegelaten.
Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder, de Stichting De Faunabescherming en het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. P.W.H.M. Haans, advocaat te Bergen op Zoom, en mr. J.D. Holstein, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen. Het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee, de Vogelbescherming Nederland en anderen en de Stichting De Faunabescherming zijn, met kennisgeving, niet ter zitting verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 oktober 2005 zijn verschillende artikelen uit de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Wettelijk kader
2.2. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt worden handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
Ingevolge artikel 7 van Pro de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn) komen de uit artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichtingen in de plaats van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4, vierde lid, eerste volzin, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn) wat betreft de speciale beschermingszones die overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van die richtlijn zijn aangewezen.
Ingevolge artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied, een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied. Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in het vierde lid, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij de zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied niet zal aantasten.
Standpunt van appellante
2.3. Appellante stelt primair dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht of niet alsnog de zekerheid kan worden verkregen dat de mechanische kokkelvisserij de natuurlijke kenmerken van het litoraal van de Waddenzee niet zal aantasten. Zij voert subsidiair aan dat verweerder ten onrechte het gegrond verklaren van de bezwaren van het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee, de Vogelbescherming Nederland en anderen, de Stichting De Faunabescherming en de Stichting Wilde Kokkels niet gepaard heeft doen gaan met een herroeping van het primaire besluit, voor zover het betreft de verleende vergunning voor mechanische kokkelvisserij in het litoraal van de Waddenzee, en een weigering alsnog van de voornoemde vergunning, onder toekenning van nadeelcompensatie aan de leden van appellante.
Standpunt van verweerder
2.4. Verweerder heeft de bezwaren van het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee, de Vogelbescherming Nederland en anderen, de Stichting De Faunabescherming en de Stichting Wilde Kokkels gegrond verklaard, omdat op grond van de voorhanden zijnde gegevens niet met zekerheid was uit te sluiten dat zich schadelijke effecten zouden voordoen bij de te beschermen waarden van de Waddenzee. Volgens hem behoefde hij geen nader onderzoek te verrichten, aangezien in het kader van EVA II reeds uitgebreid onderzoek was uitgevoerd. Verweerder betoogt dat weigering alsnog van de bij het primaire besluit verleende vergunning voor mechanische kokkelvisserij in het litoraal van de Waddenzee in dit geval niet vereist was, omdat de vergunning reeds was geëxpireerd. Hij bestrijdt dan ook dat hij zijn primaire besluit op dit punt niet volledig heeft heroverwogen.
Vaststelling van de feiten
2.5. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.1. Op 1 april 2004 heeft appellante een aanvraag ingediend voor het verlenen van een vergunning op basis van artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet voor het mechanisch vissen van kokkels in het staatsnatuurmonument de Waddenzee in de periode 2 augustus tot 16 december 2004. Verweerder heeft bij besluit van 20 juli 2004 de aanvraag afgewezen wat betreft het sublitoraal van de Waddenzee en de vergunning - onder voorwaarden - verleend wat betreft het litoraal van de Waddenzee. Dit besluit strekt er toe dat de visserijbedrijven aangesloten bij appellante tot en met 16 december 2004 maximaal 8 miljoen kilogram kokkelvlees in het litoraal van de Waddenzee kunnen opvissen.
Tegen het besluit van 20 juli 2004 hebben appellante, het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee, de Vogelbescherming Nederland en anderen, de Stichting De Faunabescherming en de Stichting Wilde Kokkels bezwaar gemaakt. De Voorzitter van de Afdeling heeft bij uitspraak van 14 september 2004, no.
200407395/1, het verzoek van appellante om opheffing van de schorsende werking van de ingediende bezwaarschriften afgewezen. Bij besluit van 18 oktober 2004 heeft verweerder de gemaakte bezwaren tegen het besluit van 20 juli 2004 ongegrond verklaard. Tegen dit besluit hebben appellante, het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee, de Vogelbescherming Nederland en anderen, de Stichting De Faunabescherming en de Stichting Wilde Kokkels beroep ingesteld. Het verzoek van appellante om opheffing van de schorsende werking van de ingediende beroepen heeft de Voorzitter van de Afdeling bij uitspraak van 3 december 2004, no.
200409107/2, afgewezen. Bij uitspraak van 1 juni 2005, no.
200409107/1, heeft de Afdeling beslissend op de ingediende beroepen tegen het besluit van 18 oktober 2004 onder meer als volgt overwogen:
200407395/1, het verzoek van appellante om opheffing van de schorsende werking van de ingediende bezwaarschriften afgewezen. Bij besluit van 18 oktober 2004 heeft verweerder de gemaakte bezwaren tegen het besluit van 20 juli 2004 ongegrond verklaard. Tegen dit besluit hebben appellante, het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee, de Vogelbescherming Nederland en anderen, de Stichting De Faunabescherming en de Stichting Wilde Kokkels beroep ingesteld. Het verzoek van appellante om opheffing van de schorsende werking van de ingediende beroepen heeft de Voorzitter van de Afdeling bij uitspraak van 3 december 2004, no.
200409107/2, afgewezen. Bij uitspraak van 1 juni 2005, no.
200409107/1, heeft de Afdeling beslissend op de ingediende beroepen tegen het besluit van 18 oktober 2004 onder meer als volgt overwogen:
"(…) In eerdergenoemde uitspraak van 22 december 2004 [
200000690/1-A en 200101670/1-A] heeft de Afdeling geoordeeld dat de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vormt. Gelet op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, volgt uit het voorgaande dat, behoudens de omstandigheid dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de kokkelvisserij in de Waddenzee afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied, verweerder deze activiteit aan een passende beoordeling moet onderwerpen. (…)
200000690/1-A en 200101670/1-A] heeft de Afdeling geoordeeld dat de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee een plan of project in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn vormt. Gelet op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, volgt uit het voorgaande dat, behoudens de omstandigheid dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat de kokkelvisserij in de Waddenzee afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor dat gebied, verweerder deze activiteit aan een passende beoordeling moet onderwerpen. (…)
Gelet op (…) moet derhalve worden geoordeeld dat op grond van objectieve gegevens niet kan worden uitgesloten dat de mechanische kokkelvisserij afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen heeft voor de Waddenzee.
Uit het vorenstaande volgt dat verweerder voor de mechanische kokkelvisserij in de Waddenzee een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn dient te maken, alvorens een vergunning krachtens artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet te verlenen. Een zodanige beoordeling houdt in dat, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake, alle aspecten van het plan of project die op zichzelf of in combinatie met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen in gevaar kunnen brengen, moeten worden geïnventariseerd. Op basis van een passende beoordeling van de gevolgen van de mechanische kokkelvisserij voor de Waddenzee, in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen daarvan, had verweerder slechts vergunning voor deze activiteit kunnen verlenen nadat hij de zekerheid had verkregen dat de activiteit geen schadelijke gevolgen zou hebben voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Dit is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel bestaat dat er geen schadelijke gevolgen zijn.
Verweerder heeft ter zitting betoogd dat feitelijk in dit geval een passende beoordeling is verricht, gelet op de visplannen, het grote kokkelbestand in 2004 en de onderzoeken in het kader van EVA II tezamen. Ten aanzien van dit betoog overweegt de Afdeling dat de visplannen en het grote kokkelbestand voor het jaar 2004 afzonderlijk dan wel in samenhang bezien niet als een passende beoordeling in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn kunnen worden aangemerkt. Enkel op basis van de bevindingen uit de onderzoeken die in het kader van EVA II zijn uitgevoerd heeft verweerder niet de zekerheid kunnen verkrijgen dat de mechanische kokkelvisserij geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van het betrokken gebied. Gezien het voorgaande heeft verweerder bij het bestreden besluit terecht de weigering om vergunning te verlenen voor demechanische kokkelvisserij in het sublitoraal gehandhaafd en ten onrechte de toestemming voor de mechanische kokkelvisserij in het litoraal van de Waddenzee in stand gelaten.
Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit, behoudens de daarbij gehandhaafde weigering toestemming te verlenen voor mechanische kokkelvisserij in het sublitoraal van de Waddenzee, is genomen in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd."
Het oordeel van de Afdeling
2.6. Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat, voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit herroept en voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit neemt.
2.6.1. De Afdeling stelt vast dat verweerder bij het bestreden besluit ter uitvoering van de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2005 opnieuw heeft beslist op de bezwaren van het Koninklijk Nederlands Instituut voor Onderzoek der Zee, de Vogelbescherming Nederland en anderen, de Stichting De Faunabescherming en de Stichting Wilde Kokkels tegen zijn besluit van 20 juli 2004, voor zover daarbij vergunning is verleend voor mechanische kokkelvisserij in het litoraal van de Waddenzee. Aan zijn beslissing heeft verweerder het in die uitspraak verwoorde en door hem overgenomen oordeel van de Afdeling ten grondslag gelegd. Dat oordeel diende - zoals uitgesproken in de uitspraak van 1 juni 2005 - te leiden tot herroeping van de aanvankelijk verleende vergunning. Verweerder heeft in zijn brief van 21 december 2005 naar aanleiding van het beroepschrift als nader toegelicht ter zitting verklaard dat hij dat ook heeft beoogd in zijn besluit tot uitdrukking te brengen. Derhalve moet worden geoordeeld dat verweerder bij het bestreden besluit zijn besluit van 20 juli 2004 - voor zover het betreft de verleende vergunning voor mechanische kokkelvisserij in het litoraal van de Waddenzee - heeft heroverwogen en het primaire besluit in zoverre (impliciet) heeft herroepen.
2.6.2. De Afdeling is van oordeel dat verweerder in het onderhavige geval met een enkele herroeping van het primaire besluit, voor zover het betreft de verleende vergunning voor mechanische kokkelvisserij in het litoraal van de Waddenzee, zonder alsnog een nieuwe beslissing op de aanvraag te nemen, heeft kunnen volstaan. Het betoog van appellante dat verweerder bij zijn beslissing op bezwaar zich had moeten uitspreken over de vraag of de aangevraagde vergunning voor de periode 2 augustus tot 16 december 2004, voor zover het betreft de verleende vergunning voor mechanische kokkelvisserij in het litoraal van de Waddenzee, had kunnen worden verleend dan wel had moeten worden geweigerd, faalt. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder van oordeel is dat hij gelet op de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2005 geen grond heeft het besluit van 20 juli 2004 voor zover daarbij vergunning is verleend, te handhaven. Bij een uitdrukkelijke weigering van de aangevraagde vergunning voor de periode 2 augustus tot 16 december 2004 bestond ten tijde van de bestreden beslissing voor appellante geen belang meer. Bij dit oordeel neemt de Afdeling in aanmerking dat de periode waarop de aanvraag betrekking heeft ten tijde van de nieuwe beslissing op bezwaar reeds verstreken was. Appellante ontleent dat belang in dit geval niet aan haar voornemen een schadeprocedure te voeren. Uit de uitspraak van 1 juni 2005 volgt immers dat voor de aangevraagde vangstperiode niet kon worden voldaan aan de vereisten die artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn stelt voor het verlenen of in stand kunnen laten van de vergunning voor de mechanische kokkelvisserij in het litoraal van de Waddenzee. Door dat oordeel aan zijn herroeping ten grondslag te leggen heeft verweerder voldoende kenbaar gemaakt dat de vergunning voor zover het betreft mechanische kokkelvisserij in het litoraal van de Waddenzee, ook bij het primaire besluit van 20 juli 2004 reeds had moeten worden geweigerd.
2.6.3. Ook het betoog van appellante dat verweerder bij een herroeping van het primaire besluit haar leden nadeelcompensatie had moeten toekennen, kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Verweerder behoefde zonder een verzoek daartoe niet bij de beslissing op bezwaar omtrent een toekenning van nadeelcompensatie te besluiten.
2.6.4. Het beroep is ongegrond.
Proceskostenveroordeling
2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van E.J. Nolles, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Nolles
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 augustus 2006
291-466.