ECLI:NL:RVS:2006:AY3688 - Raad van State - Vernietiging besluit afwijzing schadevergoeding grondwate...

Uitspraak

200508210/1.

Datum uitspraak: 12 juli 2006

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

[appellant], wonend te [woonplaats],

het college van gedeputeerde staten van Groningen,

verweerder.

1. Procesverloop

Bij besluit van 26 februari 2004 heeft verweerder het verzoek van appellant van 9 november 2000 om schadevergoeding als bedoeld in artikel 26 van Pro de Ontgrondingenwet afgewezen.

Bij besluit van 9 september 2004, no. 2004-17.638/37/A.12, MV, heeft verweerder het hiertegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

De Afdeling heeft het besluit van 9 september 2004 bij uitspraak van 6 juli 2005, no.
200408040/1, vernietigd.

Verweerder heeft bij zijn besluit van 15 augustus 2005, no. 2005-14719, ABJ, het door appellant gemaakte bezwaar wederom ongegrond verklaard.

Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 21 september 2005, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op 22 september 2005, beroep ingesteld.

Bij brief van 6 december 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

Het dagelijks bestuur van het waterschap Hunze en Aa's is als partij tot het geding toegelaten.

Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het dagelijks bestuur van het waterschap Hunze en Aa's. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 mei 2006, waar appellant, in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door P. van der Burgh, D.J. Wever en C. Dijkstra, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Het dagelijks bestuur van het waterschap Hunze en Aa's is, met kennisgeving, niet ter zitting verschenen.

2. Overwegingen

Overgangsrecht

2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.

Wettelijk kader

2.2. Ingevolge artikel 26 -oud- van de Ontgrondingenwet, voor zover hier van belang, wordt aan degene die overeenkomstig afdeling 3.5 van de Algemene wet bestuursrecht bedenkingen heeft ingebracht, voor zover blijkt dat hij tengevolge van een beschikking ter zake van een ontgronding als bedoeld in artikel 8 van Pro die wet, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende op andere wijze is verzekerd, een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toegekend door het college van gedeputeerde staten ten laste van de provinciale kas.

In artikel 28 van Pro de Ontgrondingenwet is bepaald dat indien bij een beschikking als bedoeld in artikel 8 van Pro die wet geen schadevergoeding is toegekend, deze kan worden aangevraagd.

Standpunt van appellant

2.3. Appellant stelt schade te hebben geleden aan zijn pand aan de [locatie] te [plaats] als gevolg van een grondwaterpeilverlaging.

Hij betoogt dat in de voorschriften bij de vóór 27 maart 2001 verleende vergunningen voor het ontgronden van de regionale zandwinplaats Borgmeren te Harkstede een waterpeil is vastgesteld. De peilvoorschriften in de diverse vergunningen zijn de enige besluiten omtrent het waterpeil in de zandwinning, aldus appellant.

Standpunt van verweerder

2.4. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de door appellant gestelde schade niet het gevolg is van de vergunningen die vóór 27 maart 2001 zijn verleend voor het ontgronden van de regionale zandwinplaats Borgmeren. Volgens hem heeft de zandwinplaats nimmer een aparte waterstaatkundige eenheid gevormd. Het feitelijk peilbeheer over de waterstaatkundige eenheid waarin de zandwinplaats ligt is vanaf 1970 verzorgd door de opeenvolgende waterschappen, aldus verweerder. Hij betoogt dat bij de onderscheiden ontgrondingsvergunningen geen vaststelling van het peil voor de waterstaatkundige eenheid waarin de zandwinning ligt heeft plaatsgevonden. In de vergunningen is uitsluitend het door het waterschap geadviseerde peil overgenomen, aldus verweerder. Hij wijst er verder op dat het waterschap, in overleg met de betrokken gemeente, in het kader van de totstandbrenging van een verbinding tussen de zandwinplas en de zogenaamde rijkswaterstaatsplas in 1994 heeft besloten om het feitelijke zomerpeil in de zandwinplas stapsgewijs te verlagen.

Vaststelling van de feiten

2.5. De Afdeling gaat bij haar oordeelsvorming uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.

2.5.1. Bij besluiten van 3 november 1970, nr. 25.198/WW, 15 februari 1972, nr. 12.648/19, 15 april 1975, nr. 10.216/NNN, 12 oktober 1976, nr. 8.893/2.X, 19 april 1977, nr. 8.194/1.X, 27 juni 1978, nr. 13.781/3.M, 13 december 1979, nr. 30.026, 4 juni 1980, nr. 9.113, alle 2e afdeling, 26 maart 1985, nr. 25.432/13/B.1, afdeling W.P.Z. en 11 juni 1985, nr. 8.299/24/B.19, afdeling W.P.Z., zoals gewijzigd bij besluiten van 14 januari 1992, nr. 91/18.191/1/3, en 14 mei 1993, nr. 93/9.238, beide R.G., 1 april 1986, nr. 5.191/14/B.18, 1 april 1986, nr. 8.935/14/B.17, 1 december 1987, nr. 9.018/49/B.26, 12 juli 1988, nr. 4801/28/B.35, alle afdeling W.P.Z. en van 22 augustus 1989, nr. 9.694, afdeling W.P.Z., zoals gewijzigd bij besluit van 14 augustus 1990, nr. 9.547/33/B.113, afdeling R.G., heeft verweerder vergunningen onder voorschriften verleend voor het ontgronden van percelen, die tezamen plaatselijk bekend staan als de regionale zandwinplaats Borgmeren te Harkstede.

In de vergunningen die van 1972 tot en met 1978 zijn verleend is als voorschrift opgenomen dat het definitieve waterpeil van de plas aan de hand van de opgedane ervaringen door het college van gedeputeerde staten dient te worden vastgesteld, voordat met de afwerking van de oevers wordt begonnen. In deze vergunningen, met uitzondering van de vergunning die in 1972 is verleend, is tevens bepaald dat de taluds tot een diepte van 2 meter beneden het voorlopige toekomstige peil op de te maken plas (3,10 meter beneden NAP) niet steiler mogen zijn dan 1:10 en beneden deze 2 meter niet steiler zijn dan 1:3. In de voorschriften bij de vergunningen die op 13 december 1979 en 14 juni 1980 zijn verleend is bepaald dat het definitieve zomerpeil van de plas 2,80 meter beneden NAP en het definitieve winterpeil 3,10 meter beneden NAP bedraagt. In de bovengenoemde vergunningen die vanaf 11 juni 1985 zijn verleend is als voorschrift opgenomen dat tijdens de zandwinning de waterstand in de put niet verder mag dalen dan tot het ter plaatse geldende peil, dat fluctueert tussen 2,80 meter beneden NAP en 3,10 meter beneden NAP.

2.5.2. Bij besluit van 21 augustus 1998 heeft verweerder een vergunning onder voorschriften verleend voor het ontgronden van (gedeelten van) de percelen, kadastraal bekend gemeente Slochteren, sectie U, nrs. 895, 896, 897, 963, 965, 1034, 1740, 1807, 1808, 1809, 1775, 1778 en 1812, plaatselijk bekend als de regionale zandwinplaats Borgmeren te Harkstede, tot uiterlijk 1 januari 2015. De hiervoor genoemde eerder verleende vergunningen voor het ontgronden van deze winplaats zijn bij dit besluit ingetrokken. De bij besluit van 21 augustus 1998 verleende vergunning heeft onder meer betrekking op een geringe uitbreiding aan de noordzijde en op een verdieping van het centrale gedeelte van de zandwinplaats. Tegen het besluit van 21 augustus 1998 heeft onder meer appellant beroep bij de Afdeling ingesteld. In haar uitspraak van 24 juli 2000, no. E01.98.0551, heeft de Afdeling het besluit van 21 augustus 1998 vernietigd, omdat verweerder ten onrechte heeft nagelaten specifiek onderzoek te doen uitvoeren naar de gevolgen van de diepere ontgronding voor de nabijgelegen woningen.

2.5.3. Ten tijde van de voorbereiding van het nieuwe besluit tot vergunningverlening heeft appellant op 9 november 2000 een verzoek om schadevergoeding ingediend als bedoeld in artikel 26 van Pro de Ontgrondingenwet. Hij stelt dat schade aan zijn pand aan de [locatie] te [plaats] is ontstaan, die het gevolg is van de met de ontgrondingen gepaard gaande peilverlaging. Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft appellant verwezen naar het rapport "Advies ten behoeve van de zandwinning Borgmeren te Harkstede" van 25 augustus 2000.

2.5.4. Bij besluit van 27 maart 2001 heeft verweerder wederom een vergunning onder voorschriften krachtens de Ontgrondingenwet verleend voor het ontgronden van de hiervoor genoemde percelen tot uiterlijk 1 januari 2015, onder intrekking van de eerdergenoemde ontgrondingsvergunningen voor deze winplaats. Het besluit heeft onder meer betrekking op een geringe uitbreiding aan de noordzijde en op een verdieping van het centrale gedeelte van de zandwinplaats. Tegen dit besluit heeft onder meer appellant beroep ingesteld. De Afdeling heeft bij uitspraak van 14 augustus 2002, no.
200102250/1het besluit van 27 maart 2001 vernietigd, voor zover daarin het verzoek van appellant van 9 november 2000 tot vergoeding van schade tengevolge van ontgrondingswerkzaamheden die eerder zijn vergund, buiten behandeling is gelaten. In de uitspraak is overwogen dat verweerder het verzoek van appellant van 9 november 2000 voor zover het betrekking heeft op de ontgrondingswerkzaamheden waarvoor bij het besluit van 27 maart 2001 voor de eerste maal vergunning is verleend, in redelijkheid heeft kunnen afwijzen.

2.5.5. Verweerder heeft bij besluit van 26 februari 2004 het verzoek van appellant van 9 november 2000 om schadevergoeding als bedoeld in artikel 26 van Pro de Ontgrondingenwet afgewezen. Het tegen dit besluit door appellant gemaakte bezwaar heeft hij bij besluit van 9 september 2004 ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen deze beslissing op bezwaar beroep ingesteld. De Afdeling heeft bij uitspraak van 6 juli 2005, no.
200408040/1het besluit van 9 september 2004 vernietigd wegens strijd met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Daartoe heeft de Afdeling het volgende overwogen.

<UL> 2.5.1. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2002, no.
200102250/1, diende verweerder te beoordelen of en in hoeverre de door appellant gestelde schade het gevolg is van ontgrondingsvergunningen die vóór 27 maart 2001 zijn verleend en of deze schade voor vergoeding in de zin van artikel 26 van Pro de wet in aanmerking komt. Verweerder is in zijn bestreden besluit daarentegen primair ingegaan op de vraag of de schade het gevolg is van de ontgrondingsvergunning van 27 maart 2001. Verweerder heeft het verzoek om schadevergoeding van appellant van 9 november 2000 ten onrechte te beperkt geïnterpreteerd.

2.5.2. Op de vraag of de gestelde schade het gevolg is van deze oude ontgrondingsvergunningen en of die schade voor vergoeding in aanmerking komt, is verweerder aan het slot van zijn bestreden besluit ingegaan in een ambtshalve overweging. Hiermee heeft verweerder echter miskend dat het hier niet gaat om een bevoegdheid maar om een verplichting om in zoverre een nieuwe beslissing op het schadeverzoek te nemen na de gedeeltelijke vernietiging van het besluit van 27 maart 2001 door de Afdeling.

2.5.3. Voorts ontbreekt in de stukken een afschrift van de oude vergunningen. De Afdeling is dan ook niet gebleken dat de stelling van verweerder dat hierin voorschriften waren opgenomen die ertoe strekken dat nadelige gevolgen voor de waterhuishouding op naburige percelen worden voorkomen, juist is. Daar komt bij dat de stelling van appellant dat zijn schade is ontstaan sedert 1976 en dat deze onder meer is veroorzaakt door een verlaging van het peil van het oppervlaktewater, vooralsnog onvoldoende is weersproken. In dit verband is van belang dat destijds niet het waterschap doch verweerder zelf bevoegd was het peil van het oppervlaktewater vast te stellen en dat verweerder zo nodig daadwerkelijk van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt in het kader van de verlening van een ontgrondingsvergunning. Verder onderzoek zal moeten uitwijzen of, en in hoeverre de gestelde schade het gevolg is van één of meer van deze oude ontgrondingsvergunningen.</ul>

2.5.6. Door Raadgevend ingenieursbureau Wiertsema & Partners is op 25 augustus 2000 het rapport "Advies ten behoeve van de zandwinning Borgmeren te Harkstede" uitgebracht. Blijkens het rapport vertoont het zuidelijke deel van de woning aan de [locatie] zettingsscheuren in het metselwerk. Doordat de woning is gefundeerd op staal en er in de ondiepe ondergrond veenlagen met wisselende dikte voorkomen, is volgens het rapport een zettingsgevoelige situatie gecreëerd, mogelijk nog versterkt door terreinophogingen. Uitgaande van het polderpeil van 2,40 meter beneden NAP en het niveau van de onderzijde van de veenlaag onder de woning, is het veenpakket ten gevolge van dit polderpeil grotendeels tot geheel ontwaterd. De zettingen welke hiervan het gevolg zijn geweest, zijn door de langdurige situatie volledig tot stand gekomen en verwerkt in de scheurvorming. Uit het rapport blijkt dat het in gebruik nemen van de zandwinput met een waterniveau van 3,00 meter beneden NAP destijds mogelijk de grondwaterstijghoogte ten opzichte van het heersende polderpeil van 2,40 meter beneden NAP in de omgeving naar beneden heeft gebracht. Afhankelijk van de dikte van het veenpakket dat door deze verlaging is ontwaterd, zijn sinds het instellen van het genoemde waterpeil in de zandwinput nog extra zettingen opgetreden, aldus het rapport.

2.5.7. Op 19 februari 2002 heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening een deskundigenbericht uitgebracht in het kader van de procedure bij de Afdeling inzake no.
200102250/1. In het deskundigenbericht is gesteld dat de analyse in het rapport "Advies ten behoeve van de zandwinning Borgmeren te Harkstede" dat naast de min of meer autonome factoren (bouw- en funderingswijze in relatie met de plaatselijke bodemopbouw) peilverlaging een relevante invloed heeft gehad op het zettingsproces, gedeeld wordt.

2.5.8. De afwatering van de zandwinplaats geschiedde tot 1994 via de zuidwestelijke afvoer vanuit de zandwinplas en vandaar via de Borgsloot in noordwestelijke richting naar het Slochterdiep en het Eemskanaal. In 1994 is een verbinding gemaakt tussen de zandwinplas en de zogenaamde rijkswaterstaatsplas, welke ten zuidoosten van de zandwinplaats ligt.

In overleg met het gemeentebestuur van Slochteren heeft het waterschap destijds besloten om het winterpeil in de zandwinplas op het niveau van 3,00 meter beneden NAP te handhaven en het zomerpeil in stapjes van 0,05 meter te verlagen van 2,80 meter beneden NAP in 1994 naar 3,00 meter beneden NAP in 1998. Aan deze beslissing is uitvoering gegeven. De afwatering geschiedt sinds het aanbrengen van de voornoemde verbinding via de rijkswaterstaatsplas in oostelijke richting en daarna via de Brookerswijk naar Woudbloem en de Scharmer Ae.

2.5.9. Onbestreden is dat tot 1 juli 1990 de bevoegdheid tot het nemen van een peilbesluit bij verweerder berustte. Tot 1 juni 1974 was die bevoegdheid gebaseerd op het Algemeen Reglement voor de waterschappen in de provincie Groningen en van 1 juni 1974 tot 1 juli 1990 op twee opvolgende verordeningen op de waterbeheersing in de provincie Groningen. Sedert 1 juli 1990 berust die bevoegdheid, op grond van de Verordening op de waterhuishouding in de provincie Groningen, bij het waterschap. Voor de zandwinplaats Borgmeren is nimmer met gebruikmaking van vermelde bevoegdheden een peilbesluit genomen.

Het oordeel van de Afdeling

2.6. Verweerder heeft in het bestreden besluit, in overeenstemming met de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2005, bezien of de door appellant gestelde schade het gevolg is van de vergunningen die vóór 27 maart 2001 zijn verleend voor het ontgronden van de regionale zandwinplaats Borgmeren en of deze schade voor vergoeding als bedoeld in artikel 26 van Pro de Ontgrondingenwet in aanmerking komt. Ter beoordeling staat thans of verweerder op juiste gronden de weigering een dergelijke vergoeding toe te kennen heeft gehandhaafd.

Verweerder betwist niet de stelling van appellant dat de schade is veroorzaakt dan wel mede is veroorzaakt door een verlaging van het peil van het grondwater. Gelet op het rapport "Advies ten behoeve van de zandwinning Borgmeren te Harkstede" en gezien het deskundigenbericht van 19 februari 2002 acht de Afdeling die stelling van appellant overigens voldoende aannemelijk gemaakt.

Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of de ontgrondingsvergunningen die vóór 2001 zijn verleend een besluit tot vaststelling van het waterpeil bevatten. Vaststaat dat in het merendeel van de vergunningen die in de periode van 1970 tot 1990 zijn verleend een aan te houden peil is voorgeschreven. Met de in de periode van 1990 tot en met 2000 genomen besluiten tot wijziging van de bestaande ontgrondingsvergunningen voor de zandwinplaats is geen wijziging aangebracht in die peilvoorschriften, zodat die voorschriften tot maart 2001 hebben gegolden. Aannemelijk is geworden dat het in de vergunningen voorgeschreven peil een verlaging betekende ten opzichte van het op dat moment bestaande peil. Het in de vergunningen voorgeschreven peil berust niet op een krachtens het Algemeen Reglement voor de waterschappen in de provincie Groningen of krachtens de twee opeenvolgende verordeningen op de waterbeheersing in de provincie Groningen genomen peilbesluit. Aangezien verweerder tot 1 juli 1990 zelf bevoegd was het waterpeil vast te stellen, moet het er voor worden gehouden dat hij zijn bevoegdheid aangewend heeft in het kader van de verlening van de ontgrondingsvergunningen. Dat het peilvoorschrift is opgenomen op advies van het waterschap laat onverlet dat verweerder en niet het waterschap bevoegd was tot het vaststellen van een peil. Voorts heeft verweerder weliswaar gesteld dat pas in 1994 daadwerkelijk tot verlaging van het zomerpeil is overgegaan met het creëren van een verbinding tussen de zandwinplas en de rijkswaterstaatsplas, maar dat doet, wat daar ook van zij, niet af aan het feit dat de vóór 1990 verleende ontgrondingsvergunningen voor het gebied waarop zij betrekking hebben, het eerste en enige besluit vormen dat in een peilverlaging voorziet. Daar waar de peilvoorschriften onderdeel uitmaken van de betreffende ontgrondingsvergunningen dienen de gevolgen van de feitelijke peilverlaging conform die voorschriften naar het oordeel van de Afdeling aan de ontgrondingsvergunningen die golden tot 27 maart 2001, te worden toegerekend.

2.6.1. Nu verweerder aan de in het bestreden besluit gehandhaafde afwijzing van het verzoek om schadevergoeding als bedoeld in artikel 26 van Pro de Ontgrondingenwet ten grondslag heeft gelegd dat de gestelde schade niet het gevolg kan zijn van de ontgrondingsvergunningen die vóór 27 maart 2001 zijn verleend, berust het bestreden besluit niet op een deugdelijke motivering. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, dient te worden vernietigd.

Proceskostenveroordeling

2.7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart het beroep gegrond;

II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 15 augustus 2005, no. 2005-14719, ABJ;

III. gelast dat provincie Groningen aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van E.J. Nolles, ambtenaar van Staat.

w.g. Van Buuren w.g. Nolles

Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2006

291-466.

Vernietiging besluit afwijzing schadevergoeding grondwaterpeilverlaging zandwinplaats Borgmeren

Uitspraak