Uitspraak
200601753/2 en 200601753/1.
Datum uitspraak: 19 april 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
het college van burgemeester en wethouders van Assen,
appellant,
tegen de uitspraak in zaak no. 04/1199 van de rechtbank Assen van 3 februari 2006 in het geding tussen:
[wederpartijen], allen wonend te [woonplaats]
en
appellant.
1. Procesverloop
Bij afzonderlijke besluiten van 29 juni 2004, 1 juli 2004 en 16 augustus 2004 heeft appellant (hierna: het college) de aanvragen van [wederpartijen] (hierna: de ouders) om aangepast vervoer voor hun kinderen (hierna: de kinderen) afgewezen en, in plaats daarvan, een vergoeding toegekend voor de kosten van het openbaar vervoer zonder begeleiding.
Bij besluit van 4 november 2004 heeft het college het daartegen door de ouders gemaakte bezwaar gegrond verklaard, de primaire besluiten herroepen en met ingang van 1 januari 2005 een voorziening toegekend op basis van de kosten van openbaar vervoer met begeleiding.
Bij uitspraak van 3 februari 2006, verzonden op 13 februari 2006, heeft de rechtbank Assen (hierna: de rechtbank) het daartegen door de ouders ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat het college opnieuw, met inachtneming van het in deze uitspraak overwogene, op het bezwaarschrift dient te beslissen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief van 2 maart 2006, bij de Raad van State ingekomen op 3 maart 2006, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij deze brief heeft het college de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De Voorzitter heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2006, waar het college, vertegenwoordigd door H.L. van Scheepen, werkzaam bij de Dienst Zorg van de gemeente Assen, en namens de ouders drs. E.B. Vonkeman, werkzaam bij het Landelijk Verband van Gereformeerde Schoolverenigingen, zijn verschenen. Voorts zijn gehoord D.K.J. Boersma, directeur van de school "De Meerpaal", en K. de Bruin, werkzaam bij de gemeente Assen.
2. Overwegingen
2.1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
2.2. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: de WPO) verstrekken burgemeester en wethouders ten behoeve van het schoolbezoek aan ouders van de in de gemeente verblijvende leerlingen op aanvraag bekostiging van de door burgemeester en wethouders noodzakelijk te achten vervoerkosten. De gemeenteraad stelt daartoe een nadere regeling vast, met inachtneming van het bepaalde in de volgende leden.
Ingevolge het vierde lid voorziet de regeling erin dat het vervoer kan plaatsvinden op een wijze die voor de leerling passend is.
2.3. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Verordening leerlingenvervoer gemeente Assen, zoals vastgesteld door de raad van de gemeente Assen op 19 september 2002 en gewijzigd bij besluit van de raad van 19 juni 2003, (hierna: de Verordening), voor zover thans van belang, wordt in deze verordening onder school verstaan een speciale school voor basisonderwijs, als bedoeld in de WPO.
Ingevolge dat artikel, aanhef en onder g, wordt in deze verordening onder openbaar vervoer verstaan voor een ieder openstaand personenvervoer per trein, metro, tram, bus, veerdienst of auto volgens een dienstregeling.
Ingevolge dat artikel, aanhef en onder h, wordt in deze verordening onder aangepast vervoer verstaan vervoer per besloten (school)busvervoer, taxi, treintaxi of bustaxi.
Ingevolge artikel 11 van Pro hoofdstuk 2 "Bepalingen omtrent het vervoer van leerlingen van scholen voor primair onderwijs", voor zover thans van belang, verstrekt het college aan de ouders van de leerling die een speciale school voor basisonderwijs bezoekt, bekostiging op basis van de kosten van openbaar vervoer, indien de afstand van de woning naar de dichtstbijzijnde voor hem toegankelijke school meer dan twee kilometer bedraagt.
Indien aanspraak bestaat op een in artikel 11 bedoelde Pro bekostiging, bekostigt het college ingevolge artikel 12 van Pro hoofdstuk 2, voor zover thans van belang, tevens de daarin bedoelde kosten ten behoeve van een begeleider, indien de leerling jonger dan negen jaar is en door de ouders ten behoeve van het college genoegzaam wordt aangetoond dat de leerling niet in staat is zelfstandig van het openbaar vervoer gebruik te maken.
Ingevolge artikel 13 van Pro hoofdstuk 2, voor zover thans van belang, verstrekt het college bekostiging op basis van de kosten van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een speciale school voor basisonderwijs bezoekt, indien voldaan wordt aan het afstandscriterium van artikel 11 en Pro
a. de leerling met gebruikmaking van het openbaar vervoer naar school of terug meer dan anderhalf uur onderweg is en de reistijd met aangepast vervoer tot 50% of minder van de reistijd per openbaar vervoer kan worden teruggebracht of
b. het openbaar vervoer ontbreekt, tenzij de leerling naar het oordeel van het college al dan niet onder begeleiding gebruik kan maken van het vervoer per fiets.
Ingevolge artikel 26, eerste lid, van hoofdstuk 6 "Bepalingen omtrent het vervoer van gehandicapte leerlingen van scholen voor primair onderwijs en voortgezet onderwijs", voor zover thans van belang, verstrekt het college bekostiging op basis van kosten van aangepast vervoer aan de ouders van de leerling die een speciale school voor basisonderwijs bezoekt, indien
- de leerling naar het oordeel van het college, gelet op zijn lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet in staat is - ook niet onder begeleiding - van openbaar vervoer gebruik te maken. Ten aanzien van een leerling van een speciale school voor basisonderwijs neemt het college artikel 9 in Pro acht, of;
- aanspraak bestaat op bekostiging, zoals bedoeld in artikel 25, en de leerling met gebruikmaking van het openbaar vervoer naar school en terug meer dan anderhalf uur onderweg is en de reistijd met aangepast vervoer tot 50% of minder van de reistijd per openbaar vervoer kan worden teruggebracht, of;
- aanspraak bestaat op bekostiging, zoals bedoeld in artikel 25, en openbaar vervoer ontbreekt, tenzij de leerling naar het oordeel van het college al dan niet onder begeleiding gebruik kan maken van het vervoer per fiets, dan wel zelfstandig gebruik kan maken van het vervoer per bromfiets.
Ingevolge het tweede lid dient het college, indien het de in het vorige lid bedoelde aanvraag niet of slechts gedeeltelijk toekent, bij de beschikking het advies van de permanente commissie leerlingenzorg, de ambulante begeleider of het advies van andere deskundigen te betrekken.
Ingevolge artikel 29 kan Pro het college in bijzondere gevallen ten gunste van de ouders afwijken van de bepalingen in deze verordening, zonodig na advies te hebben gevraagd aan de permanente commissie leerlingenzorg, de commissie voor begeleiding, de regionale verwijzingscommissie of andere deskundigen.
2.4. Het college heeft in het besluit van 4 november 2004 uiteengezet dat uit de adviezen van de GGd Drenthe (hierna: de GGd) is gebleken dat voor de kinderen geen belemmeringen bestaan om onder begeleiding gebruik te maken van het regulier openbaar vervoer, zodat is besloten om in alle gevallen een voorziening toe te kennen op basis van de kosten van openbaar vervoer met begeleiding op grond van de artikelen 11 en 12 van de Verordening. Aangezien naar het oordeel van het college niet is gebleken van beperkingen, is het regulier openbaar vervoer als passend, als bedoeld in artikel 4 van Pro de WPO, aan te merken. Voor de toepassing van de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 29, bestaat volgens het college geen grond, aangezien bij de kinderen niet sprake is van beperkingen om onder begeleiding gebruik te maken van het openbaar vervoer. Dat begeleiding door de ouders niet altijd even makkelijk zal zijn, vormt geen aanleiding om toepassing te geven aan de hardheidsclausule, aldus het college.
2.5. De rechtbank heeft overwogen dat het college het betoog van de ouders dat aangepast vervoer nodig is vanwege bij hun kinderen aanwezige handicaps had dienen te beoordelen aan de hand van het bepaalde in artikel 26 van Pro de Verordening. Het betoog van het college dat geen sprake is van handicaps in de zin van die bepaling, gelet op de adviezen van de door hem geraadpleegde GGd-arts, heeft de rechtbank verworpen omdat naar haar oordeel artikel 26, tweede lid, van de Verordening dwingend voorschrijft dat het college bij een besluit om een aanvraag als de onderhavige niet of slechts gedeeltelijk toe te kennen in ieder geval het advies van de permanente commissie leerlingenvervoer of de ambulante begeleider betrekt en eventueel het advies van andere deskundigen kan betrekken. Niet blijkt dat het college de aanvragen heeft voorgelegd aan de permanente commissie leerlingenvervoer of de ambulante begeleider, zodat het college niet overeenkomstig artikel 26 heeft Pro gehandeld, aldus de rechtbank.
Ten aanzien van het beroep op het gelijkheidsbeginsel, waarbij is gewezen op een groep leerlingen die in Assen naar een school voor speciaal basisonderwijs gaan en worden vervoerd in een schoolbus, heeft de rechtbank overwogen dat het verschil in behandeling tussen beide groepen niet voortkomt uit een verschil in aanspraken die het college heeft toegekend, aangezien ook aan voormelde groep een openbaar vervoersvoorziening is toegekend. Op grond van bedrijfseconomische overwegingen is er voor gekozen om deze groep leerlingen per besloten schoolbus te vervoeren. Het betoog van de ouders dat sprake is van ongelijke behandeling omdat leerlingen met ontwikkelingsstoornissen ADHD en PDD-NOS wel in aanmerking komen voor aangepast vervoer, terwijl bij de kinderen eveneens sprake is van een ontwikkelingsstoornis, heeft de rechtbank afgewezen, omdat niet gebleken is dat voor wat betreft de noodzaak van de vervoersvoorziening sprake is van gelijke gevallen in die zin dat in dit verband de verschillende stoornissen op één lijn gesteld moeten worden.
2.6. Het college betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 26 van Pro de Verordening niet van toepassing is. Artikel 26 is Pro opgenomen in hoofdstuk 6 dat betrekking heeft op vervoersvoorzieningen voor gehandicapten. Dat de kinderen ontwikkelingsachterstanden hebben, betekent volgens het college op zichzelf niet dat sprake is van gehandicapte leerlingen. Op de aanvragen is hoofdstuk 2 van de Verordening van toepassing. Artikel 13 geeft Pro evenwel niet de mogelijkheid om op grond van een handicap aangepast vervoer toe te kennen. Door middel van het opvragen van een medisch advies is beoordeeld of op grond van de hardheidsclausule, als bedoeld in artikel 29, aangepast vervoer kan worden verstrekt, maar de medische adviezen gaven hiertoe geen aanleiding. Volgens het college is bij de beslissing op bezwaar op goede gronde artikel 29 betrokken Pro.
2.6.1. Dit betoog faalt.
De ouders hebben aan de aanvragen ten grondslag gelegd dat voor de kinderen, die een school voor speciaal basisonderwijs bezoeken, aangepast vervoer vereist is vanwege bij hun kinderen aanwezige handicaps. Artikel 26 van Pro de Verordening maakt mogelijk dat het college bekostiging verstrekt op basis van aangepast vervoer, indien de leerling naar het oordeel van het college gelet op zijn lichamelijke, verstandelijke of zintuiglijke handicap niet in staat is - ook niet onder begeleiding - van openbaar vervoer gebruik te maken. Het betoog dat, nu artikel 13 van Pro de Verordening niet de mogelijkheid geeft om op grond van een handicap aangepast vervoer toe te kennen, de gestelde handicap slechts kan worden beoordeeld in het kader van de hardheidsclausule miskent het bepaalde in artikel 26. Voorts gaat dat betoog eraan voorbij dat een hardheidsclausule naar haar aard is bedoeld voor uitzonderlijke niet in de regeling voorziene gevallen.
De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college de aanvragen had dienen te beoordelen aan het bepaalde in artikel 26 van Pro de Verordening.
2.7. Het college betoogt voorts dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuiste redactie van artikel 26 van Pro de Verordening. Ten tijde van de beslissing op bezwaar was de Verordening, zoals gewijzigd bij besluit van de raad van 19 juni 2003, van kracht. Deze Verordening is in de voorlopige voorzieningprocedure aan de rechtbank toegezonden. Gelet op bij voormeld besluit gewijzigd artikel 26 staat Pro het het college vrij om te bepalen wie om advies wordt gevraagd en heeft het college het advies van de GGd kunnen inwinnen, aldus het college.
2.7.1. Hoewel het college terecht betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat artikel 26 van Pro de Verordening bij besluit van de raad van 19 juni 2003 is gewijzigd, kan het betoog, gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
2.7.2. Bij de aanvragen van de ouders zijn overgelegd adviezen van de commissie van begeleiding van de door de kinderen bezochte school voor speciaal basisonderwijs "De Meerpaal" te Groningen, ertoe strekkende dat wegens sociaal pedagogische redenen en/of de lichamelijke en geestelijke toestand van de kinderen, deze aangepast vervoer behoeven. Gegeven die adviezen diende het college aan de GGd de vraag voor te leggen of aangepast vervoer, gelet op de maatstaven neergelegd in artikel 26, eerste lid, van de Verordening, passend is. Voor zover uit het dossier al blijkt van de aan de GGd voorgelegde vraagstelling, voldoet deze niet aan het vorenoverwogene.
Voorts mocht het college zijn besluit slechts baseren op de adviezen van de GGd, nadat het zich ervan had vergewist dat deze zorgvuldig tot stand zijn gekomen en voldoende basis bieden voor de besluitvorming. Aan deze onderzoeksplicht heeft het college niet afdoende voldaan. Ter zitting is gebleken dat geen contact heeft plaatsgevonden tussen de GGd en voormelde commissie, eventueel met toestemming van de ouders. Voorts was het het college niet bekend of de GGd beschikte over de dossiers van de kinderen die aan de adviezen van voormelde commissie ten grondslag lagen.
Op grond van het vorenoverwogene mocht het college de adviezen van de GGd niet zonder meer aan zijn besluit ten grondslag leggen. Door dat toch te doen is de beslissing op bezwaar van 4 november 2004 in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet voorzien van een deugdelijke motivering.
2.8. Voor zover de ouders ter zitting hebben aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte het beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft verworpen, overweegt de Voorzitter dat zij geen hoger beroep hebben ingesteld en de Awb, noch de Wet op de Raad van State voorziet in de mogelijkheid tot het instellen van incidenteel hoger beroep.
2.9. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank terecht, zij het op onjuiste gronden, het beroep gegrond verklaard en de beslissing op bezwaar van 4 november 2004 vernietigd.
2.10. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, zij het met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
2.11. Gelet hierop, ziet de Voorzitter geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening.
2.12. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek af;
III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Assen tot vergoeding van bij [wederpartijen] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Assen aan hen onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. B.F.C. van Rheenen, ambtenaar van Staat.
w.g. Vlasblom w.g. Van Rheenen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2006
385.