Uitspraak
200505698/1.
Datum uitspraak: 19 april 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
2. de stichting "Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek", gevestigd te Bornerbroek, gemeente Almelo, (hierna: de SDB)
3. [appellanten sub 3], wonend te [woonplaats],
4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats],
5. [appellante sub 5], gevestigd te [plaats],
en
provinciale staten van Overijssel,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 13 april 2005, kenmerk PS/2005/222, hebben verweerders de "Partiële herziening Regionaal Bedrijventerrein Twente van het Streekplan Overijssel 2000+" vastgesteld (hierna: de partiële herziening).
Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1] bij brief van 30 juni 2005, bij de Raad van State ingekomen op 1 juli 2005, de SDB bij brief van 6 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2005, [appellanten sub 3] bij faxbericht van 7 juli 2005, [appellant sub 4] bij brief van 8 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 11 juli 2005, en [appellante sub 5] bij brief van 8 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 12 juli 2005, beroep ingesteld. [appellante sub 1] heeft haar beroep aangevuld bij brief van 26 juli 2005. [appellanten sub 3] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 3 augustus 2005.
Bij brief van 6 september 2005 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 2 maart 2006 heeft het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam Regionaal Bedrijventerrein Twente verzocht om als partij te worden toegelaten. Dit verzoek is door de Voorzitter van de Afdeling toegewezen.
Voor afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van de SDB. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 maart 2006, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. O.C. Struif, advocaat te Drachten, de SDB, vertegenwoordigd door [voorzitter] en mr. F.F. Scheffer, advocaat te Zutphen, [appellanten sub 3], vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellant sub 4] in persoon, en verweerders, vertegenwoordigd door prof. mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, drs. T.W. Rietkerk, lid van het college van gedeputeerde staten van Overijssel, en mr. P.C.W. Mossel en ing. G.M. van Weerd, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn als partij gehoord het college van burgemeester en wethouders van Almelo, vertegenwoordigd door P. Oegema-de Groot, ambtenaar van de gemeente, en het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam Regionaal Bedrijventerrein Twente, vertegenwoordigd door [directeur].
[appellante sub 5] is ter zitting niet verschenen.
2. Overwegingen
Overgangsrecht
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
Ontvankelijkheid
2.2. [appellante sub 5] heeft geen zienswijzen omtrent het ontwerp van de in de partiële herziening vervatte concrete beleidsbeslissing kenbaar gemaakt of bedenkingen daartegen ingebracht bij verweerders.
Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder a, en 56, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), gelezen in samenhang met
artikel 4a, vijfde lid, van die wet kan, voor zover hier van belang, slechts beroep worden ingesteld tegen een concrete beleidsbeslissing opgenomen in een streekplan of een herziening daarvan, door degene die tijdig zijn zienswijzen omtrent het ontwerp van de concrete beleidsbeslissing kenbaar heeft gemaakt of zijn bedenkingen daartegen heeft ingebracht.
Dit is slechts anders voor zover provinciale staten bij de vaststelling van de concrete beleidsbeslissing daarin wijzigingen hebben aangebracht ten opzichte van het ontwerp en het beroep daartegen is gericht, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest tijdig zienswijzen of bedenkingen, als hiervoor bedoeld, in te brengen.
Geen van deze omstandigheden doet zich voor.
Het beroep van [appellante sub 5] is niet-ontvankelijk.
Het bestreden besluit
2.3. Het bestreden besluit is een partiële herziening van het Streekplan Overijssel 2000+ en voorziet in de als concrete beleidsbeslissing aangemerkte keuze van een gebied ten zuiden van Almelo als vestigingslocatie voor het Regionaal Bedrijventerrein Twente (RBT).
Een eerder besluit tot partiële herziening van voornoemd streekplan van gelijke strekking, is door de Afdeling bij uitspraak van 23 april 2003, nr.
200200160/1, vernietigd (hierna: de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2003).
200200160/1, vernietigd (hierna: de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2003).
Bezwaren ten aanzien van de rechtszekerheid
2.4. [appellant sub 4] stelt dat de in de partiële herziening opgenomen concrete beleidsbeslissing in strijd is met de rechtszekerheid. Volgens appellant is de plaats van het beoogde project onvoldoende concreet bepaald, is het beoogde project onvoldoende duidelijk omschreven en is het beoogde project niet op korte termijn realiseerbaar. Ook [appellanten sub 3] stellen dat de plaats van het beoogde project onvoldoende concreet is bepaald.
Het standpunt van verweerders
2.4.1. Verweerders stellen dat de plaats van het beoogde project voldoende concreet is bepaald en dat het beoogde project voldoende duidelijk is omschreven. Het feit dat het terrein gefaseerd zal worden uitgegeven leidt niet tot rechtsonzekerheid, aldus verweerders.
Vaststelling van de feiten
2.4.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.4.3. In de partiële herziening (p. 12) is de daarin vervatte concrete beleidsbeslissing in een tekstvak geplaatst en als volgt omschreven:
"Locatiekeuze.
De provincie wijst daarom de locatie Almelo-Zuid aan als regionaal bedrijventerrein, hoofdzakelijk bedoeld voor grootschalige bedrijvigheid met een kavelomvang vanaf 2 ha in de milieucategorieën tot en met categorie 5. Op plankaart 2, de functiekaart, wordt dit gebied, begrensd door de A-35, de "Doorbraak" en de daarlangs getrokken rode belemmeringenlijn en het Twentekanaal, aangegeven als "grote werklocatie" met de extra aanduiding Regionaal Bedrijventerrein, op de kaart aangegeven met het symbool RB.
De "Doorbraak" is de ten zuiden van Almelo geprojecteerde nieuwe waterloop die het landelijke bekenstelsel van Noordoost-Twente zal gaan verbinden met de Regge. Deze waterloop wordt gecombineerd met de in de omgevingsplannen van Overijssel in dit gebied geprojecteerde provinciale ecologische verbindingszone (zie plankaart 1: Integratiekaart, en plankaart 3: Natuurbeleidskaart).
De inrichting van het terrein dient plaats te vinden overeenkomstig de hieronder genoemde hoofdelementen uit de voorkeursinrichting in het inrichtings-MER en daarbij behorende stedenbouwkundig plan, waarbij belangrijke natuur- landschaps- en cultuurhistorische waarden worden gespaard en een goede afstemming met de Doorbraak wordt gewaarborgd:
• de groenstructuur en de daarin opgenomen afstemming met de Doorbraak en maatregelen t.b.v. cultuurhistorie, landschap en flora en fauna en waterberging (kaart 4A)
• de hoofdontsluitingsstructuur (kaart 4B)
• de per deelgebied toegelaten categorieën bedrijvigheid i.v.m. (geluid)hinder en veiligheid (kaart 4C), verder juridisch vast te leggen in het bestemmingsplan. In dit plan en bij de milieuvergunningverlening wordt er voor gezorgd dat de geluidsproductie van de te vestigen bedrijvigheid de op de kaart aangegeven 55dB(A)- en 50 dB(A)-contouren niet overschrijdt.
De provincie merkt dit onderdeel van het streekplan met daarin het besluit over de locatie en hoofdelementen van de inrichting van een RBT in Almelo-Zuid aan als een concrete beleidsbeslissing in de zin van artikel 1 en Pro 4a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De concrete beleidsbeslissing (cbb) heeft betrekking op het gehele gebied Almelo-Zuid. Een beperking van de cbb tot een eerste fase voor ongeveer 10 jaar is vanwege de specifieke omstandigheden niet mogelijk en ook niet wenselijk. De toelichting (par. 3.4.4.) gaat hier nader op in. De tot de cbb gerekende teksten zijn in een tekstkader geplaatst. Voorts behoren de kaarten 4A, 4B en 4C en de voorgestelde wijziging op de streekplankaart, te weten de aanduiding "grote werklocatie tot 2010" voor het gebied Almelo-Zuid en het daarin geplaatste symbool RB met de betekenis "regionaal bedrijventerrein" tot de cbb. In de toelichting, T3A, wordt deze locatiekeuze en inrichting aan de hand van de uitgevoerde onderzoeken nader onderbouwd. De daarin opgenomen kaarten geven nader inzicht in de inrichting van het gebied, de milieucontouren en de afstemming op en overgang naar de ecologische verbindingszone van de "Doorbraak"."
Het oordeel van de Afdeling
2.4.4. Uit de hierboven weergegeven beschrijving van de concrete beleidsbeslissing, gelezen in samenhang met de daarin genoemde plankaart 2 en kaart 4A, blijkt duidelijk welke locatie is aangewezen voor de vestiging van het RBT. In dit verband is ter zitting van de zijde van verweerders uitdrukkelijk bevestigd dat de rode lijn op kaart 4A de grens is waarbinnen de bebouwing van het RBT kan worden opgericht.
Voorts blijkt uit de beschrijving van de concrete beleidsbeslissing in samenhang met de daarin genoemde kaart 4C, waarop de toegelaten categorieën bedrijven en de geluidscontouren zijn vastgelegd, voldoende duidelijk voor welk type bedrijvigheid het RBT hoofdzakelijk bedoeld is.
Het feit dat de concrete beleidsbeslissing in zoverre ruimte laat voor een nadere uitwerking in het bestemmingsplan, betekent niet dat de concrete beleidsbeslissing in strijd is met de rechtszekerheid. Ook het feit dat het terrein niet geheel binnen de streekplanperiode van tien jaar zal worden uitgegeven, leidt niet tot het oordeel dat de concrete beleidsbeslissing in strijd is met de rechtszekerheid.
Bezwaren ten aanzien van de noodzaak van het RBT
2.5. [appellante sub 1], de SDB, [appellanten sub 3] en [appellant sub 4] stellen dat de noodzaak van de aanleg van het RBT onvoldoende is aangetoond. De door verweerders aan de behoefteraming ten grondslag gelegde aannames, achten zij onvoldoende geobjectiveerd.
Zij voeren in dit verband voorts aan dat er geen rekening is gehouden met vrijkomende bedrijventerreinen en de ontwikkeling van een lokaal bedrijventerrein. Daarnaast wijzen zij erop dat het oorspronkelijke programma van eisen is aangepast, waardoor ook kleinschalige bedrijven zijn toegestaan.
Het standpunt van verweerders
2.5.1. Verweerders stellen dat nut en noodzaak van het RBT met het eerder uitgevoerde onderzoek en de actualisatie daarvan voldoende is aangetoond. De aan de behoefteraming ten grondslag liggende uitgangspunten, achten zij voldoende onderbouwd. Eventueel vrijkomende bedrijventerreinen en de ontwikkeling van een lokaal bedrijventerrein doen niet af aan de aangetoonde behoefte aan een regionaal bedrijventerrein, aldus verweerders. De aanpassing van het programma van eisen is volgens hen zeer beperkt en is er op gericht om de bestaande cultuurhistorische waarden zoveel mogelijk te ontzien.
Vaststelling van de feiten
2.5.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.5.3. In de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2003 is ten aanzien van de bezwaren met betrekking tot de noodzaak van een RBT, als volgt overwogen:
"Bezwaren met betrekking tot de noodzaak van een RBT
2.2. [appellante sub 1], de Stichting Dorpsbelangen Bornerbroek, (verder: de SDB), [partij] en de KNNV stellen dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld, omdat de noodzaak voor de vestiging van een RBT onvoldoende is onderbouwd. Zij voeren aan dat verweerders van onjuiste cijfers met betrekking tot de behoefte aan bedrijventerrein zijn uitgegaan en dat de daadwerkelijke vraag veel kleiner is. In dit verband wijzen zij op cijfers van het Centraal Planbureau (verder te noemen: CPB) en op een rapport van onderzoeksinstituut OTB over de verschillen tussen de ramingen van de provincie en het CPB.
2.2.1. Op basis van een aantal onderzoeken stellen verweerders dat zowel voor de periode tot 2010 als voor de periode tot 2020 in Twente een tekort aan bedrijventerrein is te verwachten. Dit tekort zal zich volgens hen met name voordoen in de sector grote (industriële) bedrijven, waarop het RBT met name gericht is.
2.2.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerders aan de hand van een aantal onderzoeken een raming hebben gemaakt van de behoefte aan bedrijventerrein in de regio Twente. Gebleken is dat deze raming op onderdelen afwijkt van ramingen van het CPB van de behoefte aan bedrijventerrein voor de provincie Overijssel. In het door appellanten opgevoerde rapport ‘Ramingen gewogen’ van onderzoeksinstituut OTB van de Technische Universiteit Delft, wordt deze afwijking verklaard aan de hand van drie aspecten. In de eerste plaats hanteren verweerders in afwijking van het CPB een bepaalde strategische voorraad aan bedrijventerrein. In de tweede plaats hebben verweerders de relatief hoge uitgifte van bedrijventerrein in de periode 1990-1999 in hun berekeningen betrokken. In de derde plaats gaan verweerders uit van een hogere economische groei dan het CPB. Hieruit volgt dat aan de ramingen van verweerders en het CPB andere uitgangspunten ten grondslag liggen. Ramingen zijn naar hun aard onzeker, zodat niet vastgesteld kan worden welke raming de juiste is. Wel kan beoordeeld worden of de door verweerders gehanteerde uitgangspunten en de daaruit voortvloeiende behoefteraming niet onredelijk zijn.
Vooraf is van belang om op te merken dat de behoefteraming van verweerders, anders dan die van het CPB, specifiek ziet op de situatie in de regio Twente en bovendien ziet op de relatief lange periode tot 2020.
Ten aanzien van de door verweerders gehanteerde zogenoemde strategische voorraad overweegt de Afdeling als volgt. Uit de stukken volgt dat het aanhouden van een dergelijke voorraad deel uitmaakt van het beleid van verweerders ten aanzien van bedrijventerreinen teneinde snel te kunnen handelen in het geval er vraag is naar bedrijventerrein. Dit beleid komt de Afdeling niet onredelijk voor. Niet gebleken is van feiten en omstandigheden die aanleiding geven voor het oordeel dat verweerders in dit geval niet aan dit beleid hebben kunnen vasthouden. Ten aanzien van het door verweerders rekening houden met de uitgifte van bedrijventerrein in de periode 1990-1999, is de Afdeling van oordeel dat deze handelwijze evenmin onredelijk is. Daarbij is op te merken dat uit de stukken blijkt dat de uitgifte van bedrijventerrein in de regio Twente in het begin van dit decennium relatief laag was en aan het einde relatief hoog. Gelet hierop kan niet gezegd worden dat de gemiddelde uitgifte van bedrijventerrein in dit decennium als geheel hoog is en dat verweerders onredelijk hebben gehandeld door met deze gemiddelde uitgifte rekening te houden. Ten aanzien van het verwachte scenario van de economische groei overweegt de Afdeling dat dit aspect moeilijk te beoordelen is, zeker niet voor de lange termijn. Niet aannemelijk is geworden is dat het groeiscenario dat verweerders ten tijde van het bestreden besluit aan hun behoefteraming ten grondslag hebben gelegd, zonder meer onjuist dan wel onredelijk is.
Gelet op het vorenstaande en in aanmerking genomen hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de door verweerders ten tijde van het bestreden besluit gehanteerde uitgangspunten dan wel de daaruit voortvloeiende behoefteraming, onredelijk zijn. Zij hebben deze raming dan ook ten grondslag kunnen leggen aan het bestreden besluit, voorzover het de daarin vervatte locatiekeuze voor een RBT betreft.".
Het oordeel van de Afdeling
2.5.4. In het rapport 'Actualisatie programmering regionaal bedrijventerrein Twente' van Buck Consultants International van 3 juni 2004, is een actualisatie gegeven van de behoefteraming die is beoordeeld in het hierboven aangehaalde deel van de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2003. Aan dit rapport liggen dezelfde uitgangspunten ten grondslag als aan de beoordeelde behoefteraming. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om over deze uitgangspunten thans anders te oordelen. Voor zover appellanten stellen dat het programma van eisen is aangepast waardoor ook kleinschalige bedrijven zijn toegelaten, overweegt de Afdeling dat deze aanpassing betrekking heeft op een klein deel van het totale terrein en derhalve niet leidt tot een wezenlijk gewijzigde situatie.
In het voornoemde rapport is op basis van cijfers van de Ontwikkelingsmaatschappij Oost Nederland NV gesteld dat de vraag naar bedrijfsvestiginglocaties voor het type grootschalige bedrijvigheid waarvoor het RBT is bedoeld, ten opzichte van de reeds beoordeelde behoefteraming is toegenomen. Voorts is daarin gesteld dat tegenover deze toegenomen vraag het aanbod niet wezenlijk is toegenomen en derhalve beperkt is gebleven.
De economische recessie behoeft volgens dit rapport geen wezenlijke invloed te hebben op vraag en aanbod, aangezien het RBT gefaseerd zal worden uitgegeven in een periode van twintig jaar. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders zich op basis van dit rapport niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat het RBT in een behoefte voorziet.
Overigens is ter zitting van de zijde van het openbaar lichaam Regionaal Bedrijventerrein Twente aangegeven dat reeds meerdere bedrijven kenbaar hebben gemaakt zich op het RBT te willen vestigen.
Voor zover appellanten wijzen op vrijkomende bedrijventerreinen in de regio en de ontwikkeling van een aantal lokale bedrijventerreinen, is de Afdeling van oordeel dat verweerders zich op goede gronden op het standpunt hebben gesteld dat dit niet afdoet aan de aangetoonde behoefte aan bedrijfsvestiginglocaties voor het type grootschalige bedrijvigheid waarvoor het RBT is bedoeld. Daarbij is van belang dat de door appellanten genoemde vrijkomende en in ontwikkeling zijnde lokale bedrijventerreinen niet aan de doelstellingen van het RBT voldoen, aangezien deze terreinen ofwel te klein in omvang zijn, ofwel niet multimodaal zijn ontsloten, ofwel bedoeld zijn voor lokale bedrijven, ofwel niet geschikt zijn voor het type grootschalige bedrijvigheid waarvoor het RBT is bedoeld. Voorts is van een aantal van de genoemde terreinen nog onzeker welke bestemming deze in de toekomst zullen krijgen.
Bezwaren ten aanzien van de keuze van de locatie
2.6. [appellante sub 1], de SDB en [appellanten sub 3] stellen dat verweerders ten onrechte de locatie Almelo-Zuid hebben verkozen boven de locatie Almelo-Noord. Zij voeren aan dat de in het Milieu-effect Rapport (hierna: MER) gemaakte vergelijking niet zuiver is, aangezien daarin de voordelen van Almelo-Zuid en de nadelen van Almelo-Noord zijn uitvergroot. Voorts is ten onrechte op economische gronden het
Meest Milieuvriendelijke Alternatief (hierna: MMA) verworpen. Volgens appellanten past een groot bedrijventerrein wat betreft watersysteem, natuur en landschap, flora en fauna, cultuurhistorische waarden en verkeerskundige inrichting, beter op de locatie Almelo-Noord dan op de locatie Almelo-Zuid.
Het standpunt van verweerders
2.6.1. Verweerders stellen dat de locatiekeuze in het MER voldoende inzichtelijk is gemaakt. De waardering van de verschillende criteria is een bestuurlijke keuze waarin ook andere aspecten dan milieuaspecten een rol hebben gespeeld, aldus verweerders. Volgens hen zijn voor de nadelen van de locatie Almelo-Noord, in tegenstelling tot de nadelen van de locatie Almelo-Zuid, geen mitigerende maatregelen mogelijk.
Vaststelling van de feiten
2.6.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.6.3. In de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2003 is ten aanzien van de bezwaren met betrekking tot de keuze van de locatie, als volgt overwogen:
"Bezwaren met betrekking tot de keuze van de locatie
2.3. [appellante sub 1], de SDB, [partij] en de Heemkundevereniging stellen dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld, omdat deze vaststelling berust op een
Milieu-effect Rapport (verder te noemen: MER) waarin alternatieve locaties onvoldoende zijn onderzocht dan wel afgewogen. Zij voeren aan dat de locatie Almelo-Zuid ten onrechte is aangemerkt als het meest milieuvriendelijke alternatief en dat de locatie Almelo-Noord op oneigenlijke gronden reeds eerder in de procedure is afgevallen. De milieu-effecten van de vestiging van een RBT op de locatie Almelo-Noord zijn aanzienlijk geringer volgens appellanten.
2.3.1. De locatie Almelo-Zuid is volgens verweerders in vergelijking met de alternatieven die in het MER zijn onderzocht het meest milieuvriendelijke alternatief. Zij bestrijden dat de locatie Almelo-Zuid van begin af aan de voorkeur heeft gehad. De locatie Almelo-Noord is afgevallen omdat dit gebied minder centraal ligt, geen directe snelwegverbinding mogelijk is en er voor dit gebied reeds plannen voor woningbouw en werkgelegenheid bestaan, aldus verweerders.
2.3.2. Uit het MER blijkt dat het selecteren van zoekgebieden heeft plaatsgevonden aan de hand van een op beleidsmatige criteria berustende selectie, welke selectie vervolgens is verfijnd aan de hand van een aantal meer specifieke criteria. De eerste selectie omvatte zeven zoekgebieden, waaronder de door appellanten bedoelde locatie Almelo-Noord.
Bij de tweede selectie werd door de initiatiefnemer bijzonder gewicht toegekend aan de volgende drie criteria:
- ligging zo dicht mogelijk bij de hoofdtransportassen weg en spoor;
- zo centraal mogelijk binnen de stedenband;
- voldoende ruimte voor een terrein van ongeveer 185 hectare bruto.
Het aanvankelijke zoekgebied Almelo-Noord viel bij deze tweede selectie af omdat, zo wordt in het MER gesteld, een directe snelwegverbinding ontbreekt, er op grond van het streekplan en het structuurplan al ruimtelijke claims op het gebied liggen en dit zoekgebied verhoudingsgewijs decentraal ligt ten opzichte van de andere Twentse steden. Van de aanvankelijke zeven zoekgebieden bleven er na de tweede selectie nog twee over die in het MER zijn betrokken.
De Commissie voor de milieu-effectrapportage (verder te noemen: de Commissie) komt in haar toetsingsadvies tot het oordeel dat de essentiële informatie aanwezig is in het MER en de aanvullende informatie. Daarbij geeft de Commissie evenwel aan een aantal belangrijke opmerkingen te hebben over de wijze waarop een inperking is gemaakt in de zoekgebieden die in het MER nader zijn onderzocht. Zij merkt in dat verband op dat in beide fasen van de selectie van zoekgebieden slechts beleidsmatige criteria bepalend zijn geweest en milieuargumenten nauwelijks een rol hebben gespeeld. Bovendien ware het volgens haar, gelet op de vele inspraakreacties met betrekking tot de realiteitswaarde van het alternatief Almelo-Noord, beter geweest de locatie Almelo-Noord in het MER te onderzoeken, zodat het afvallen van dit alternatief in het MER beargumenteerd zou kunnen worden. In dit verband wijst de Commissie erop dat de locatie Almelo-Noord in het in 1995 opgestelde MER voor het stadsgewest Twente inzake de vestiging van een bedrijfsterrein in de regio, niet minder geschikt en op bepaalde onderdelen zelfs geschikter wordt geacht dan de locatie Almelo-Zuid. Bovendien gelden de in het MER genoemde nadelen van de afgevallen locaties volgens haar ten dele ook voor de wel in het MER betrokken locaties. De Commissie wijst er ten slotte op dat in de voorliggende partiële herziening de locatie Almelo-Noord, hoewel afgevallen in het selectieproces van zoekgebieden voor de vestiging van een RBT, wel aangewezen wordt als "grote werklocatie tot 2010".
Uit het vorenstaande volgt dat in het MER bij de beantwoording van de vraag welke alternatieven voor de voorgenomen activiteit redelijkerwijs in beschouwing dienen te worden genomen, slechts beleidsmatige overwegingen een rol hebben gespeeld. Verweerders zijn bij hun besluitvorming door de gevolgde selectiemethode voorbijgegaan aan de reële waarde van de locatie Almelo-Noord als alternatief, terwijl deze waarde, gelet op het gestelde in het toetsingsadvies van de Commissie, geacht moet worden bekend te zijn bij verweerders. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid, nu dit niet berust op de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Het bestreden besluit is, voorzover het de daarin vervatte locatiekeuze voor een RBT betreft, in zoverre dan ook genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (verder te noemen: Awb).".
2.6.4. Naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling is, na het doorlopen van de voorgeschreven procedure, een aanvulling op het in de hierboven aangehaalde overweging beoordeelde MER gemaakt. In deze aanvulling zijn de locaties Almelo-Noord en Almelo-Zuid aan de hand van een aantal criteria beoordeeld op geschiktheid als locatie voor het RBT.
Als uitkomst van deze beoordeling is de locatie Almelo-Noord aangemerkt als MMA en is de locatie Almelo-Zuid aangemerkt als voorkeursalternatief. Vervolgens is in het MER op basis van de criteria 'programma van eisen' en 'omgeving' een afweging gemaakt en is gekozen voor de locatie Almelo-Zuid.
2.6.5. De Commissie voor de milieu-effectrapportage (verder te noemen: de Commissie) komt in haar toetsingsadvies tot de conclusie dat de essentiële informatie in het MER aanwezig is. In de toelichting op haar advies geeft de Commissie aan dat de twee locaties op inzichtelijke wijze met elkaar zijn vergeleken en dat de gemaakte keuze is gebaseerd op een transparante afweging van alle informatie en belangen.
Het oordeel van de Afdeling
2.6.6. Het doel van het opstellen van het voorliggende MER is het vergaren van informatie over de milieu-effecten van de vestiging van een RBT op een aantal relevante alternatieve locaties, teneinde in de daarop volgende bestuurlijke besluitvorming een afgewogen locatiekeuze te kunnen maken. Naar het oordeel van de Afdeling voldoet het MER aan deze doelstelling. Het feit dat appellanten bezwaar hebben tegen de gekozen locatie, betekent niet dat het MER om die reden gebrekkig is. Het MER dient ter ondersteuning van de bestuurlijke besluitvorming en treedt daarvoor niet in de plaats. Uit het opstellen van een MER vloeit dan ook niet voort dat in de daarop volgende besluitvorming slechts milieu-effecten een rol kunnen spelen, dan wel dat zonder meer voor het in dat MER aangewezen MMA dient te worden gekozen. Verweerders dienden bij hun besluitvorming over de locatiekeuze voor het RBT een afweging te maken van alle bij dat besluit betrokken belangen. Gelet hierop hebben verweerders in hun besluit dan ook belang kunnen toekennen aan de financieel-economische aspecten die bij de locatiekeuze betrokken zijn.
Uit het MER blijkt dat de locatie Almelo-Zuid globaal bezien beter voldoet aan het programma van eisen dan de locatie Almelo-Noord omdat de bereikbaarheid van eerstgenoemde locatie via het hoofdwegennet beter is, de afstand tot het knooppunt Azelo kleiner is, de bereikbaarheid voor vrachtschepen beter is en het een zichtlocatie betreft. De aanleg van een spoorontsluiting is niet mogelijk bij de locatie Almelo-Zuid en wel bij de locatie Almelo-Noord. De ontwikkelaar van het RBT heeft evenwel aangegeven meer belang te hechten aan een goede bereikbaarheid voor vrachtschepen aangezien de aanleg van een spoorontsluiting zeer grote investeringen vereist. De locatie Almelo-Noord voldoet globaal bezien beter dan de locatie Almelo-Zuid aan de eisen die vanuit de omgeving worden gesteld omdat natuur, landschap en cultuurhistorie minder worden aangetast, aangesloten kan worden bij een bestaand bedrijventerrein en minder woningen en bedrijven verloren gaan. Door in de concrete beleidsbeslissing vast te leggen dat de waardevolle elementen van natuur, landschap en cultuurhistorie zoveel mogelijk worden ingepast zijn de bezwaren tegen de locatie Almelo-Zuid in zoverre minder zwaar geworden. De bezwaren tegen de locatie Almelo-Noord zijn inherent aan de locatie en kunnen, gezien de aard daarvan, niet worden verminderd. Gelet hierop is de locatiekeuze voldoende zorgvuldig tot stand gekomen en hebben verweerders in redelijkheid de locatie Almelo-Zuid kunnen verkiezen boven de locatie Almelo-Noord.
Bezwaren ten aanzien van de financiële haalbaarheid
2.7. De SDB stelt dat de financiële haalbaarheid van de aanleg van het RBT op de locatie Almelo-Zuid onvoldoende is onderbouwd. Volgens haar zijn de in het onderzoek van verweerders gebruikte aannames niet realistisch. De locatie Almelo-Noord is volgens appellante eenvoudiger in te richten waardoor de kosten lager zullen zijn en de haalbaarheid van het RBT waarschijnlijker is.
Het standpunt van verweerders
2.7.1. Verweerders stellen dat de aanleg van het RBT op zowel de locatie Almelo-Noord als Almelo-Zuid financieel haalbaar is. De kosten van de aanleg zijn op de locatie Almelo-Noord weliswaar lager, maar vanwege de slechtere marktpositie zijn de opbrengsten op deze locatie ook lager, aldus verweerders. Zij wijzen er op dat zij zich, evenals de betrokken gemeenteraden van Almelo, Borne, Enschede en Hengelo, in financiële zin hebben gebonden aan de aanleg van het RBT op de locatie Almelo-Zuid.
Vaststelling van de feiten
2.7.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.7.3. In de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2003 is ten aanzien van de bezwaren met betrekking tot de financiële haalbaarheid, als volgt overwogen:
"Bezwaren met betrekking tot de financiële haalbaarheid
2.4. De SDB stelt dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld, omdat geen onderzoek is verricht naar de financiële haalbaarheid van een RBT. Zij voert aan dat dit onderzoek vóór de keuze van een locatie had dienen plaats te vinden, omdat nu onduidelijk is of een RBT op deze locatie financieel haalbaar is en omwonenden in onzekerheid verkeren over de vraag of zij in het gebied kunnen blijven wonen dan wel een bedrijf uitoefenen.
2.4.1. Verweerders stellen dat uit globaal onderzoek is gebleken dat de vestiging van een RBT financieel haalbaar is. Het was volgens hen niet mogelijk om in de fase waarin een keuze voor een locatie moest worden gemaakt een meer gedetailleerd onderzoek te verrichten omdat locatiespecifieke aspecten nog nader onderzoek vereisten.
2.4.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de financiële haalbaarheid van de vestiging van een RBT op de door verweerders gekozen locatie, afhankelijk is van het antwoord op de vraag of de diverse gemeentes die hebben aangegeven in principe bereid te zijn te participeren in de vestiging van een RBT, zich in financiële zin daadwerkelijk aan de vestiging van een RBT op deze locatie verbinden. Ter zitting is van de zijde van verweerders bevestigd dat dit besluit van de betrokken gemeentes, ook wel aangeduid als het zogenoemde go/no go-besluit, naar verwachting niet eerder dan mei 2003 zal worden genomen. Dit laat de mogelijkheid open dat één of meer gemeentes alsnog zullen besluiten niet in financiële zin bij te dragen aan de vestiging van een RBT op deze locatie waardoor de financiële haalbaarheid waarschijnlijk illusoir wordt. Hieruit volgt dat op het moment dat het bestreden besluit werd genomen, onzeker was of de vestiging van een RBT op deze locatie financieel haalbaar was en dat deze onzekerheid in ieder geval tot mei 2003 voortduurt. Gelet op het belang van appellanten om duidelijkheid te verkrijgen omtrent hun situatie, getuigt het naar het oordeel van de Afdeling niet van een evenredige belangenafweging om de locatiekeuze voor een RBT reeds voordat duidelijkheid bestond over de financiële haalbaarheid daarvan, als concrete beleidsbeslissing in een streekplanherziening vast te leggen. Het bestreden besluit is, voorzover het de daarin vervatte locatiekeuze voor een RBT betreft, dan ook genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:4 van Pro de Awb.".
2.7.4. In het 'Eindrapport haalbaarheid Regionaal Bedrijventerrein Twente' van november 2004 is vermeld dat een tekort wordt verwacht van 1,3 miljoen euro, met een bandbreedte voor de risico's van plus en min 9 miljoen euro.
2.7.5. Op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen hebben de provincie Overijssel en de gemeenten Almelo, Borne, Enschede en Hengelo de gemeenschappelijke regeling Regionaal Bedrijventerrein Twente vastgesteld. In artikel 22, vijfde lid, van deze regeling is, voor zover hier van belang, bepaald dat de deelnemers zich overeenkomstig een verdeelsleutel borg stellen voor het gecalculeerde tekort en de gecalculeerde risico's.
In artikel 25 van Pro de regeling is voorzien in bepalingen omtrent de financiële afwikkeling bij uittreding uit de gemeenschappelijke regeling van één of meerdere deelnemers.
Het oordeel van de Afdeling
2.7.6. Gezien de in de gemeenschappelijke regeling voorgeschreven borgstelling voor het gecalculeerde tekort en de gecalculeerde risico's en de bepalingen omtrent de financiële afwikkeling bij uittreding, is de Afdeling van oordeel dat de financiële haalbaarheid van de ontwikkeling van het RBT op de locatie Almelo-Zuid thans is gewaarborgd. Ook indien de stelling van de SDB dat de locatie Almelo-Noord financieel beter haalbaar is juist zou zijn, leidt dat niet tot de conclusie dat de locatie Almelo-Zuid financieel niet haalbaar is.
Bezwaren ten aanzien van de aanwezigheid van beschermde diersoorten
2.8. [appellante sub 1] stelt dat verweerders ten onrechte niet hebben afgewogen of een ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet kan worden verleend, terwijl zeker is dat het plan ertoe zal leiden dat de natuurlijke habitat van de bestaande vleermuispopulatie zal verdwijnen.
Het oordeel van de Afdeling
2.8.1. Uit de stukken blijkt dat verweerders een aanvraag om ontheffing hebben ingediend en de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bij besluit van 2 maart 2005 een ontheffing van de verbodsbepalingen van de Flora- en Faunawet heeft verleend voor, onder meer, de in het gebied voorkomende vleermuissoorten. Gelet hierop kan de Afdeling appellante niet volgen in haar stelling dat verweerders niet hebben afgewogen of een ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet kan worden verleend.
Het feit dat de verleende ontheffing nog niet onherroepelijk is, kan niet tot een ander oordeel leiden.
Bezwaren ten aanzien van de aantasting van de landschappelijke en cultuurhistorische waarde van het gebied
2.9. [appellante sub 1] stelt dat verweerders in de besluitvorming ten onrechte voorbijgegaan zijn aan het feit dat door de komst van het RBT op de locatie Almelo-Zuid de ter plaatse bestaande landschappelijke en cultuurhistorische waarden geheel verloren zullen gaan. Appellante wijst in dit verband op het streekplan waarin het behoud van landschappelijke en cultuurhistorische waarden een beleidsdoelstelling is.
Het standpunt van verweerders
2.9.1. Verweerders stellen dat het RBT zodanig zal worden ingericht dat de belangrijkste landschappelijke structuren en alle cultuurhistorisch waardevolle erven en opstallen behouden kunnen worden. Deze wijze van inrichten van het RBT zal verder worden uitgewerkt en vastgelegd in het bestemmingsplan, het beeldkwaliteitsplan en de uitgiftevoorwaarden, aldus verweerders.
Vaststelling van de feiten
2.9.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.9.3. In de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2003 is ten aanzien van de bezwaren met betrekking tot de cultuurhistorische en landschappelijke waarde van het gebied, als volgt overwogen:
"Bezwaren met betrekking tot de cultuurhistorische en landschappelijke waarde van het gebied
2.6. De Heemkundevereniging stelt dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld omdat onvoldoende rekening is gehouden met de cultuurhistorische en landschappelijke waarden van het gebied. Zij voert aan dat deze waarden door de vestiging van een RBT zullen worden aangetast of vernietigd.
2.6.1. Verweerders stellen dat het gebied in vergelijking met andere gebieden geen bijzondere landschappelijke waarde heeft.
2.6.2. Door de in de voorliggende partiële herziening gemaakte keuze voor locatie Almelo-Zuid voor de vestiging van een RBT aan te merken als concrete beleidsbeslissing, is een stedelijke bestemming voor het van oorsprong landelijke gebied vastgelegd. Gelet hierop diende ten tijde van het nemen van het bestreden besluit de aan het landelijke karakter van het gebied verbonden waarden genoegzaam te zijn onderzocht en in de belangenafweging te worden betrokken.
In het streekplan heeft het gebied waar de locatie Almelo-Zuid deel van uitmaakt de aanduiding ‘zone I Landbouw’. Gebieden met deze aanduiding zijn in het streekplan gekenschetst als voor landbouw goed ingerichte, relatief grootschalige gebieden, deels met karakteristieke openheid. Ten aanzien van het aspect landschap is, voorzover hier van belang, vermeld dat karakteristieke openheid behouden dient te worden en dat kleine beplantingselementen zoals houtsingels verplaatsbaar zijn, mits er geen belangrijke waarden van landschap, natuur of cultureel erfgoed verloren gaan. Ten aanzien van het aspect cultureel erfgoed is, voorzover hier van belang, vermeld dat waarden van cultureel erfgoed behouden dienen te worden.
Uit het deskundigenrapport van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak komt naar voren dat met name het westelijke deel van de locatie Almelo-Zuid landschappelijk karakteristiek is door zogenoemde kampen, graslanden, houtwallen en waterlopen. Voorts volgt daaruit dat een deel van de karakteristieke bebouwing en erfbeplanting nog in het gebied aanwezig is. Gelet hierop wordt door verweerders aan de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het gebied geen recht gedaan met de enkele vaststelling dat het gebied in vergelijking met andere gebieden geen bijzondere landschappelijke waarde heeft. Daarbij dient te worden opgemerkt dat deze waarden blijkens het bovenstaande provinciaal ruimtelijk beleid door verweerders wel van belang worden geacht. Het bestreden besluit berust ook in zoverre niet op een zorgvuldige voorbereiding en een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is, voorzover het de daarin vervatte locatiekeuze voor een RBT betreft, in zoverre dan ook genomen in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 en Pro artikel 3:46 van Pro de Awb.".
2.9.4. In het programma van eisen is vermeld dat van de bruto oppervlakte van ongeveer 180 hectare bedrijfsterrein, 130 hectare netto uitgeefbaar moet zijn. De minimale kavelgrootte is daarbij bepaald op 2 hectare.
2.9.5. In het zogenoemde inrichtings-MER is onderzocht op welke wijze de bestaande landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het gebied behouden kunnen worden. In de zogenoemde meest milieuvriendelijke inrichting is uitgegaan van het behoud van alle landschappelijke elementen en alle cultuurhistorisch waardevolle erven en opstallen. Deze inrichtingsvariant leidt ertoe dat niet kan worden voldaan aan de hierboven genoemde voorwaarden uit het programma van eisen, aangezien de oppervlakte netto uitgeefbaar bedrijfsterrein afneemt en slechts een klein aantal kavels met de minimale kavelomvang van 2 hectare kan worden uitgegeven. In de zogenoemde voorkeursinrichting is daarom uitgegaan van het behoud van de belangrijkste landschappelijke elementen en alle cultuurhistorisch waardevolle erven en opstallen. Deze inrichtingsvariant leidt ertoe dat niet geheel aan de genoemde voorwaarden uit het programma van eisen kan worden voldaan, aangezien de oppervlakte netto uitgeefbaar bedrijfsterrein daalt tot 125 hectare en een beperkt aantal kavels kleiner dan 2 hectare wordt.
2.9.6. In de concrete beleidsbeslissing zoals hierboven beschreven onder overweging 2.4.3., is uitdrukkelijk vastgelegd dat de inrichting van het terrein dient plaats te vinden overeenkomstig de hoofdelementen uit de voorkeursinrichting in het inrichtings-MER en het daarbij behorende stedenbouwkundig plan, waarbij belangrijke natuur- landschaps- en cultuurhistorische waarden worden gespaard. Op kaart 4A is de groenstructuur en de te handhaven bebouwing aangeduid.
Het oordeel van de Afdeling
2.9.7. Niet ontkend kan worden dat de aanleg van het RBT ertoe zal leiden dat het karakter van het gebied ingrijpend zal veranderen en dat dit zijn weerslag zal hebben op de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het plangebied. Nu de belangrijkste landschappelijke elementen en alle in het gebied aanwezige cultuurhistorisch waardevolle erven en opstallen, alsmede de historische ontsluitingsstructuur behouden zullen worden, kan appellante evenwel niet worden gevolgd in haar stelling dat de landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het gebied feitelijk geheel verloren zullen gaan. Gezien de doelstellingen van het RBT, zoals die zijn beschreven in het programma van eisen, hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat integrale instandhouding van de bestaande landschappelijke en cultuurhistorische waarden onmogelijk is bij ontwikkeling van het RBT op de locatie Almelo-Zuid. Anders dan appellanten stellen brengt het streekplanbeleid niet met zich dat landschappelijke en cultuurhistorische waarden zonder meer behouden dienen te worden, maar laat dit beleid ruimte voor een belangenafweging. Door in het bestreden besluit zowel concessies te doen aan de landschappelijke en cultuurhistorische waarde van het gebied als aan het programma van eisen, geven verweerders naar het oordeel van de Afdeling blijk van een evenwichtige belangenafweging.
Bezwaren ten aanzien van de gevolgen voor bewoners en bedrijven
2.10. De SDB en [appellanten sub 3] stellen dat verweerders in de belangenafweging ten onrechte voorbij zijn gegaan aan de belangen van bewoners en bedrijven in het gebied dat is aangewezen voor de vestiging van het RBT. In dit verband wijzen zij erop dat nog geen duidelijkheid bestaat over vervangende woonruimte of vervangende bedrijfslocaties.
Het standpunt van verweerders
2.10.1. Verweerders stellen dat met verschillende bewoners van het gebied actief is onderhandeld over de aankoop van gronden en dat dit ook heeft geleid tot aankopen en verhuizingen. De aankoop van gronden heeft enige tijd stilgelegen in verband met de uitspraak van de Afdeling van
23 april 2003. Vanaf 1 januari 2004 is besloten verzoeken tot aankoop te behandelen op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten, waarna er vrijwel geen aankopen meer zijn gedaan.
Vaststelling van de feiten
2.10.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.10.3. In de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2003 is ten aanzien van de bezwaren met betrekking tot de gevolgen voor bewoners en bedrijven, als volgt overwogen:
"Bezwaren met betrekking tot de gevolgen voor bewoners en bedrijven
2.8. [appellant sub 4], [appellante sub 1] en [partij] stellen dat verweerders ten onrechte de partiële herziening hebben vastgesteld omdat onvoldoende rekening is gehouden met de belangen van bewoners en bedrijven in het gebied. In dit verband wijzen zij erop dat nog onduidelijk is waar zij vervangende woonruimte dan wel een locatie voor hun agrarische bedrijf kunnen vinden en of die vergelijkbaar is met de huidige situatie.
2.8.1. Verweerders erkennen dat de vestiging van een RBT in het gebied betekent dat de bewoners en de bedrijven die in het gebied zijn gevestigd op bepaalde termijn zullen moeten vertrekken. Zij stellen dat er in de directe omgeving van het gebied en de verre omtrek keuzemogelijkheden voor hervestiging zijn. Voor de bewoners van het gebied kan volgens hen onder omstandigheden een uitzondering worden gemaakt op het algemene beleid om geen nieuwe burgerwoningen in het buitengebied toe te staan.
Verweerders wijzen erop dat niet op het niveau van het streekplan een nieuwe woningbouwlocatie voor de bewoners van het gebied kan worden aangewezen.
2.8.2. Uit de toelichting bij het bestreden besluit blijkt dat de belangen van de bewoners en de bedrijven in het gebied bij de afweging van verweerders een rol hebben gespeeld, maar dat een groter gewicht is toegekend aan het belang dat is gediend met de vestiging van een RBT. De Afdeling is van oordeel dat verweerders deze belangenafweging in redelijkheid hebben kunnen maken. Daarbij neemt zij in aanmerking dat de vestiging van een RBT met een omvang van ongeveer 185 hectare op iedere in aanmerking komende alternatieve locatie ertoe zou leiden dat bewoners dan wel bedrijven uit het desbetreffende gebied zouden moeten vertrekken.
Ten aanzien van het betoog van appellanten dat in het bestreden besluit onvoldoende duidelijkheid is geboden over vervangende woonruimte dan wel een vervangende bedrijfslocatie, overweegt de Afdeling als volgt. Niet vereist is dat in de fase van de besluitvorming over de locatie van het aan te leggen RBT, reeds volledige duidelijkheid dient te bestaan over vervangende woonruimte dan wel een vervangende bedrijfslocatie. Verweerders hebben ermee kunnen volstaan vast te stellen dat er in de regio mogelijkheden zijn voor het vinden van vervangende woonruimte dan wel een vervangende bedrijfslocatie. De daadwerkelijke invulling hiervan kan in een volgende fase van de besluitvorming aan de orde komen. In dat verband is van belang dat verweerders reeds hebben toegezegd dat er onder omstandigheden een uitzondering kan worden gemaakt op het algemene provinciale beleid om geen nieuwe burgerwoningen in het buitengebied toe te staan. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerders in deze bezwaren in redelijkheid geen beletsel behoefden te zien om het gebied aan te wijzen als locatie voor de vestiging van een RBT."
Het oordeel van de Afdeling
2.10.4. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel dan in de hierboven aangehaalde overweging is gegeven.
Bezwaren ten aanzien van de gevolgen voor de kern Bornerbroek
2.11. De SDB stelt dat in de belangenafweging ten onrechte voorbij is gegaan aan de sociaal-culturele gevolgen die de komst van het RBT heeft voor de kern Bornerbroek. In dit verband wijst zij erop dat er 42 woningen en 15 agrarische bedrijven zullen verdwijnen en dat op korte afstand van de kern zware bedrijvigheid zal worden gevestigd.
Het standpunt van verweerders
2.11.1. Verweerders stellen dat uit de verrichte onderzoeken blijkt dat de ontwikkeling van het RBT op de locatie Almelo-Zuid met name gevolgen heeft voor de bewoners en de bedrijven in het gebied en dat de sociaal-culturele gevolgen voor de kern Bornerbroek beperkt zijn. Gezien de afstand tussen het RBT en de kern Bornerbroek en de interne zonering die bij de aanleg van het RBT zal worden aangehouden, achten verweerders de gekozen locatie aanvaardbaar.
Vaststelling van de feiten
2.11.2. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.11.3. In de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2003 is ten aanzien van de bezwaren ten aanzien van de gevolgen voor de kern Bornerbroek, als volgt overwogen:
"Bezwaren met betrekking tot de gevolgen voor de kern Bornerbroek
2.9. De SDB en [partij] stellen dat verweerders de partiële herziening ten onrechte hebben vastgesteld omdat de gevolgen van de vestiging van een RBT voor de kern Bornerbroek niet dan wel onvoldoende zijn onderzocht. In dit verband voeren zij aan dat een RBT tot stank-, geluids- en lichtoverlast zal leiden alsmede een toename van (sluip)verkeer. De sociaal-culturele gevolgen voor de kern Bornerbroek zijn evenmin onderzocht, aldus appellanten.
2.9.1. Verweerders stellen dat in het MER dat ten behoeve van de inrichting van het gebied zal worden opgesteld en in het bestemmingsplan voor het gebied nader kan worden ingegaan op het leefbaarheidsaspect, waarbij met name aandacht zal worden besteed aan de fasering van de vestiging en de zonering van bedrijven.
2.9.2. Ten aanzien van de mogelijke overlast dan wel hinder van een RBT voor de kern Bornerbroek overweegt de Afdeling dat deze aspecten specifiek zien op de inrichting van het RBT. Niet aannemelijk is geworden dat het gebied niet op een zodanige wijze kan worden ingericht dat overlast voorkomen kan worden. Gelet hierop hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze aspecten in het kader van het MER ten behoeve van de inrichting van het gebied en het bestemmingsplan nader onderzocht en uitgewerkt kunnen worden.
Ten aanzien van de sociaal-culturele gevolgen van de vestiging van een RBT voor de kern Bornerbroek, overweegt de Afdeling als volgt. Niet aannemelijk is geworden dat de vestiging van een RBT in het gebied zodanige negatieve sociaal-culturele gevolgen voor de kern Bornerbroek zal hebben, dat verweerders daaraan in hun besluitvorming een overwegend gewicht hadden moeten toekennen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerders in deze bezwaren in redelijkheid geen beletsel behoefden te zien om het gebied aan te wijzen als locatie voor de vestiging van een RBT."
Het oordeel van de Afdeling
2.11.4. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel dan in de hierboven aangehaalde overweging is gegeven. In aanvulling daarop overweegt de Afdeling dat op de bij de concrete beleidsbeslissing behorende kaart 4C de geluidszone op grond van de Wet geluidhinder rond het RBT is vastgelegd, evenals de interne milieuzonering van het RBT aan de hand van de VNG-brochure 'Bedrijven en milieuzonering' (de brochure). De kern Bornerbroek ligt buiten de geluidszone, zodat de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) die in de Wet geluidhinder is vastgesteld niet wordt overschreden. Voorts ligt de kern Bornerbroek op een grotere afstand dan de minimaal aan te houden afstand op grond van de brochure, zodat verweerders zich op het standpunt hebben kunnen stellen dat een aanvaardbaar woon- en leefklimaat is gewaarborgd.
Bezwaren ten aanzien van de luchtkwaliteit
2.12. De SDB en [appellanten sub 3] stellen dat het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende onderzoek uitwijst dat de normen voor fijnstof tot 2010 niet in acht kunnen worden genomen. Later onderzoek doet aan deze uitkomsten volgens hen niet af, nu ook daaruit blijkt dat de komst van het RBT zal leiden tot een toename van de emissie. In het luchtkwaliteitonderzoek is volgens de SDB ten onrechte de op het RBT te vestigen bedrijvigheid buiten beschouwing gelaten.
Het standpunt van verweerders
2.12.1. Verweerders stellen dat uit nader luchtkwaliteitonderzoek blijkt dat voldaan kan worden aan de normen voor zwevende deeltjes (PM10) van zowel het Besluit luchtkwaliteit (hierna: Blk) zoals dat gold ten tijde van de vaststelling van hun besluit, als van het thans geldende Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005). De op het terrein te vestigen bedrijvigheid hebben zij in de luchtkwaliteitonderzoeken buiten beschouwing gelaten aangezien onduidelijk is welke bedrijvigheid dit is en de toetsing aan het Besluit luchtkwaliteit volgens hen plaats kan vinden in het kader van de vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer.
Het toepasselijke recht
2.12.2. Op 5 augustus 2005 is het Blk 2005, voor zover hier van belang, met terugwerkende kracht tot 4 mei 2005 in werking getreden.
Het besluit waarbij de door appellanten bestreden concrete beleidsbeslissing is vastgesteld, is genomen op 13 april 2005 zodat daarop niet het Blk 2005 maar het daarvóór geldende Blk van toepassing is.
Het zogenoemde aanvullende besluit van verweerders van 7 december 2005 leidt er niet toe dat het Blk 2005 van toepassing is. In dit aanvullende besluit is slechts de motivering van het besluit van 13 april 2005 aangevuld waarbij dit laatste besluit onverkort is gehandhaafd en derhalve niet is gewijzigd.
Het bepaalde in de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb mist reeds hierom toepassing, nog afgezien van het feit dat de Wet op de Ruimtelijke Ordening niet voorziet in de mogelijkheid een vastgestelde partiële herziening van een streekplan te wijzigen zonder daarvoor de in die wet voorgeschreven procedure te doorlopen.
2.12.3. Ingevolge artikel 13 van Pro het Blk, voor zover hier van belang, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor zwevende deeltjes in acht:
d. 50 microgram per m³ als 24 uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
Vaststelling van de feiten
2.12.4. Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
2.12.5. Uit de voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit verrichte luchtkwaliteitonderzoeken blijkt dat tot 2009 op één van de zeven meetpunten (de Henriëtte Roland Holstlaan) de norm voor de 24 uurgemiddelde concentratie voor zwevende deeltjes (PM10) meer dan 35 maal per kalenderjaar wordt overschreden.
Ook uit aanvullend luchtkwaliteitonderzoek dat na het nemen van het bestreden besluit is verricht blijkt dat, zonder zogenoemde zeezoutaftrek, tot 2012 op één van de zeven meetpunten (de Henriëtte Roland Holstlaan) de norm voor de 24 uurgemiddelde concentratie voor zwevende deeltjes (PM10) meer dan 35 maal per kalenderjaar wordt overschreden.
In de verrichte luchtkwaliteitonderzoeken is slechts de invloed van de toeneming van de emissie van het wegverkeer vanwege het RBT op de luchtkwaliteit onderzocht. De invloed van de emissie van de op het RBT te vestigen bedrijven op de luchtkwaliteit is buiten beschouwing gelaten.
Het oordeel van de Afdeling
2.12.6. In de luchtkwaliteitonderzoeken is niet inzichtelijk gemaakt of op voorhand aannemelijk is dat de concrete beleidsbeslissing zonder in strijd te komen met de regelgeving omtrent luchtkwaliteit verwezenlijkt kan worden, nu in deze onderzoeken de invloed van de emissie van de op het RBT te vestigen bedrijven op de luchtkwaliteit buiten beschouwing is gelaten.
Voor zover verweerders stellen dat de invloed van de emissie van de op het RBT te vestigen bedrijven op de luchtkwaliteit beoordeeld kan worden in het kader van de vergunningverlening op grond van de Wet milieubeheer, overweegt de Afdeling dat in die benadering de mogelijkheid bestaat dat na de vestiging van de eerste inrichtingen op het terrein, de als grenswaarde gestelde maximum concentratie reeds wordt bereikt en zich op het terrein geen andere inrichtingen meer kunnen vestigen zodat de concrete beleidsbeslissing slechts ten dele gerealiseerd kan worden. Daarbij is van belang dat de concrete beleidsbeslissing voorziet in de vestiging van bedrijven uit de categorieën 3, 4 en 5 van de brochure. Voorts is niet gegarandeerd dat in alle gevallen toetsing aan de luchtkwaliteitregelgeving plaatsvindt, nu niet voor iedere inrichting die zich op het terrein kan vestigen een vergunning op grond van de Wet milieubeheer is vereist.
Naar het oordeel van de Afdeling hadden verweerders, gelet op de omstandigheid dat bij de vaststelling van het bestemmingsplan voor de aanleg van het RBT de concrete beleidsbeslissing ingevolge artikel 4a van de WRO in acht moet worden genomen, moeten onderzoeken of bij tenminste één door hen als mogelijk en aanvaarbaar geachte invulling van het RBT, aan de normen van het Blk zou worden voldaan.
Uit de luchtkwaliteitonderzoeken blijkt bovendien dat zelfs indien slechts de invloed van de toeneming van de emissie van het wegverkeer vanwege het RBT op de luchtkwaliteit in aanmerking wordt genomen, bij het nemen van het bestreden besluit het bepaalde in artikel 13, onder d., van het Blk niet in acht is genomen aangezien de norm voor de 24 uurgemiddelde concentratie van zwevende deeltjes (PM10) meer dan 35 maal per kalenderjaar wordt overschreden. De beroepen, voor zover ontvankelijk, zijn gegrond en het bestreden besluit dient wegens strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van Pro de Awb en artikel 13, onder d., van het Blk te worden vernietigd.
Proceskosten
2.13. Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten van de SDB en [appellanten sub 3] te worden veroordeeld.
Ten aanzien van [appellante sub 1] en [appellant sub 4] is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
Ten aanzien van [appellante sub 5] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van [appellante sub 5] niet-ontvankelijk;
II. verklaart de beroepen van [appellante sub 1], de SDB, [appellanten sub 3] en [appellant sub 4] gegrond;
III. vernietigt het besluit van provinciale staten van Overijssel van 13 april 2005, kenmerk PS/2005/222, tot vaststelling van de "Partiële herziening Regionaal Bedrijventerrein Twente van het Streekplan Overijssel 2000+" voor zover het de daarin vervatte concrete beleidsbeslissing betreft;
IV. veroordeelt provinciale staten van Overijssel tot vergoeding van bij de SDB en [appellanten sub 3] in verband met de behandeling van hun beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 722,94, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Overijssel onder vermelding van het zaaknummer als volgt te worden betaald:
- aan de SDB een bedrag van € 361,47 (zegge: driehonderdeenenzestig euro en zevenenveertig cent);
- aan [appellanten sub 3] een bedrag van € 361,47 (zegge: driehonderdeenenzestig euro en zevenenveertig cent)
V. gelast dat de provincie Overijssel aan [appellante sub 1], de SDB, [appellanten sub 3] en [appellant sub 4] het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht als volgt vergoedt:
- aan [appellante sub 1] en de SDB elk een bedrag van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro);
- aan [appellanten sub 3] en [appellant sub 4] elk een bedrag van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro).
Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.C. Rop, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Buuren w.g. Rop
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2006
417.