Uitspraak
200503977/1.
Datum uitspraak: 1 februari 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. de coöperatie "Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A.", gevestigd te Nijmegen, en [appellant], wonend te [woonplaats],
2. de stichting "Stichting Milieufederatie Groningen", gevestigd te Groningen, en de vereniging "Vereniging Milieudefensie", gevestigd te Amsterdam,
appellanten,
en
het college van gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 22 maart 2005 heeft verweerder de voorschriften die zijn verbonden aan de in dit besluit nader omschreven vergunningen, alle verleend voor een door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Kollo Silicon Carbide B.V." (hierna: Kollo) gedreven inrichting op het adres Kloosterlaan 11-13 te Delfzijl, vervangen door nieuwe voorschriften.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 7 mei 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en appellanten sub 2 bij brief van 17 mei 2005, bij de Raad van State ingekomen op 18 mei 2005, beroep ingesteld.
Bij brief van 25 juli 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 27 oktober 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder en van Kollo. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 december 2005, waar appellanten sub 1 en 2, vertegenwoordigd door drs. J.G. Vollenbroek, en verweerder, vertegenwoordigd door M.J. Hopma, ing. W.J.W. Snippe en ing. J.P. van Zweeden, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord Kollo, vertegenwoordigd door mr. M. Klijnstra, advocaat de Amsterdam, en ing. J.K. Mulder, dr. J.F. Demmink en ir. W.C. Kusters.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.2. Appellanten sub 1 en 2 hebben gelijkluidende beroepschriften ingediend, en worden hierna gezamenlijk aangeduid als appellanten.
2.3. Verweerder heeft gesteld dat de beroepen op een aantal punten geen grondslag vinden in de tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen, en daarom gedeeltelijk niet-ontvankelijk zijn.
Ingevolge artikel 20.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer (oud) kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Naar het oordeel van de Afdeling staan alle beroepsonderdelen in een voldoende verband met de strekking van de door appellanten tegen het ontwerp van het besluit ingebrachte bedenkingen. De beroepen zijn geheel ontvankelijk.
2.4. Het bestreden besluit is genomen op grond van de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer.
Ingevolge artikel 8.22, vierde lid, en artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat laatste artikellid vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu.
Verweerder heeft beleidsvrijheid bij de beslissing om toepassing te geven aan de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer. Indien wordt besloten tot deze toepassing, heeft verweerder een zekere beoordelingsvrijheid bij de vaststelling van wat nodig is ter bescherming van het milieu.
2.5. Verweerder heeft met het bestreden besluit met name een groot aantal onderzoeksverplichtingen aan Kollo opgelegd. Hiermee beoogt verweerder een goed beeld te krijgen van de milieubelasting die de inrichting veroorzaakt. Na afronding van de onderzoeken zullen de resultaten worden betrokken bij verdere besluitvorming over de inrichting. Appellanten hebben deze aanpak op zichzelf niet bestreden. Zij betogen dat zij - op enkele punten na - geen vernietiging van het bestreden besluit nastreven. Appellanten vragen de Afdeling in plaats daarvan vooral om verweerder op te dragen om zelf, los van het bestreden besluit, bepaalde onderzoeken of handelingen te verrichten. Dit kan echter met de huidige procedure niet worden bereikt: thans is slechts aan de orde of het bestreden besluit al dan niet onrechtmatig is en om die reden moet worden vernietigd. Waar mogelijk zal de Afdeling de beroepen aldus interpreteren, dat appellanten beogen aan te voeren dat verweerder met het bestreden besluit ten onrechte aan Kollo niet extra onderzoeksverplichtingen heeft opgelegd.
2.6. Appellanten betogen allereerst dat in het aan de vergunningen verbonden voorschrift 1.1.1 ten onrechte is vermeld dat de productie van siliciumcarbide (hierna: SiC) niet meer dan 65.000 ton per jaar mag bedragen. De voor de inrichting verleende vergunningen laten volgens appellanten een minder grote productie toe.
2.6.1. Bij besluit van 13 september 1977 is krachtens de Hinderwet een oprichtingsvergunning verleend, waarbij de productie van 45.000 ton SiC per jaar is vergund. Bij besluit van 24 mei 1988 is krachtens de Hinderwet en de Wet inzake de luchtverontreiniging een veranderingsvergunning verleend, waarbij de productie van 20.000 ton grafiet per jaar is vergund.
Bij brief van 8 juli 1988 is een melding als bedoeld in artikel 1a van het Hinderbesluit en artikel 16 samen Pro met 17 van het Vergunningenbesluit inrichtingen luchtverontreinigingen gedaan voor het wijzigen van de productie van het grafiet in de productie van SiC. Ingevolge deze artikelen is, voorzover hier van belang, geen vergunning nodig voor wijzigingen van een inrichting ten aanzien waarvan redelijkerwijs moet worden aangenomen dat zij geen of uitsluitend gunstige gevolgen zullen hebben voor de aard en omvang van de gevolgen van de inrichting.
2.6.2. Volgens appellanten laat de in 1988 voor de productie van grafiet verleende vergunning, gezien de aanvraag ervan, geen zogenoemde blazers toe. Omdat bij de productie van SiC blazers voorkomen, heeft de gemelde omschakeling van de productie van grafiet naar SiC volgens appellanten niet uitsluitend gunstige gevolgen in de zin van de hiervoor weergegeven bepalingen. Daarom is verweerder er volgens appellanten ten onrechte van uitgegaan dat onder de werking van de vergunningen, in samenhang met de in 1988 gemelde verandering, jaarlijks 65.000 ton SiC mag worden geproduceerd.
2.6.3. De blazers die momenteel bij de productie van SiC voorkomen bestaan, zo blijkt uit het deskundigenbericht, uit een foliebreuk tijdens het productieproces waarbij een (gas)mengsel vrijkomt (hierna: reguliere blazers).
In de aanvraag van de in 1988 verleende vergunning is vermeld dat bij de productie van het grafiet een foliebreuk kan optreden waarbij gedurende vier tot zes uur een emissie van procesgas zal optreden. Gelet hierop en op de door Kollo ter zitting gegeven toelichting, moet ervan worden uitgegaan dat het optreden van reguliere blazers ook onderdeel is van het aangevraagde en vergunde productieproces van grafiet. Dat in de aanvraag tevens is vermeld dat er geen "blazers ten gevolge van een sterke volumevermindering van het reactiemateriaal" optreden, maakt dat niet anders. Zoals ter zitting door Kollo is toegelicht, wordt hier niet gedoeld op reguliere blazers, maar op incidenten van een heel andere aard en van veel groter omvang, die destijds bij de productie van SiC optraden wanneer het reactiemateriaal als gevolg van de volumevermindering instortte. Dit soort incidenten kwam van meet af aan niet voor bij de productie van grafiet.
Gezien het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat de gemelde omschakeling van de vergunde productie van grafiet naar SiC leidt tot het optreden van meer reguliere blazers dan in de vergunde situatie is toegestaan. Verder is tussen partijen niet in geschil dat de omschakeling voor het overige uitsluitend gunstige gevolgen voor het milieu heeft. Gelet hierop is verweerder er terecht van uitgegaan dat onder de werking van de vergunningen, in samenhang met de in juli 1988 gemelde verandering, de productie van 65.000 ton SiC per jaar is toegestaan. Deze hoeveelheid heeft hij dan ook terecht vermeld in het voorschrift 1.1.1.
Dit beroepsonderdeel is ongegrond.
2.7. Het betoog van appellanten onder "Fijnstof" en "Meting van stofemmissie" in de beroepschriften interpreteert de Afdeling, onder verwijzing naar hetgeen hiervoor onder 2.5 is overwogen, als volgt. Volgens appellanten heeft verweerder ten onrechte niet voorgeschreven dat Kollo met een verspreidingsberekening de immissie van fijn stof moet vaststellen en aan het Besluit luchtkwaliteit moet toetsen. Verder is volgens appellanten ten onrechte niet voorgeschreven dat moet worden gewerkt met apparatuur die geschikt is voor de meting van concentraties fijn stof.
2.7.1. De Afdeling merkt allereerst op dat het Besluit luchtkwaliteit (en thans: het Besluit luchtkwaliteit 2005) slechts bestuursorganen verplicht tot toetsing aan de daarin opgenomen grenswaarden. Reeds hierom heeft verweerder terecht niet voorgeschreven dat Kollo deze toetsing zou moeten verrichten.
In voorschrift 2.3.15 is voorgeschreven dat, kort weergegeven, aan de hand van depositiemetingen de stofemissie van de totale inrichting moet worden berekend. In voorschrift 2.3.16 is bepaald dat het onderzoeksrapport, voorzover hier van belang, de korrelgrootteverdeling (inclusief de bepaling van het aandeel fijn stof) moet vermelden.
Gezien deze bepalingen is een onderzoek voorgeschreven naar de totale emissie van stof, waarin zowel de emissie van grof stof als die van fijn stof moet worden bepaald. Aan de hand van deze emissie kan met een verspreidingsberekening waar nodig - zoals appellanten kennelijk wensen -de immissie worden vastgesteld. Het is aan Kollo om te bepalen op welke wijze zij het aandeel fijn stof in de totale stofemissie wenst te bepalen. Er is geen grond voor het oordeel dat verweerder hiervoor nadere voorschriften had moeten opnemen.
Dit beroepsonderdeel is ongegrond.
2.8. Appellanten vermelden verder in hun beroepschriften dat wat stikstofdioxide betreft wellicht geen adequate toetsing heeft plaatsgevonden.
Hierover overweegt de Afdeling dat verweerder bij besluit van 20 januari 2004 met betrekking tot stikstofoxiden een emissienorm heeft vastgesteld. Het daartegen ingestelde beroep is bij uitspraak van de Afdeling van 22 december 2004 in zaak no.
200401103/1gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen oordelen dat bij het thans bestreden besluit niet opnieuw voorschriften behoefden te worden opgenomen met betrekking tot stikstofoxiden.
200401103/1gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond verklaard. Verweerder heeft in redelijkheid kunnen oordelen dat bij het thans bestreden besluit niet opnieuw voorschriften behoefden te worden opgenomen met betrekking tot stikstofoxiden.
Dit beroepsonderdeel is ongegrond.
2.9. Appellanten kunnen zich verder niet verenigen met voorschrift 2.4.1. Daarin is, voorzover hier van belang, bepaald dat de emissie-eis voor zwaveldioxide niet van toepassing is op de periode van maximaal 240 uur per jaar waarin de ontzwaveling is uitgevallen. Volgens appellanten is het onzeker of aan alle grenswaarden voor zwaveldioxide zoals opgenomen in het Besluit luchtkwaliteit zal worden voldaan wanneer de ontzwaveling is uitgevallen.
De Afdeling overweegt allereerst dat op zichzelf onbestreden is dat jaarlijks de ontzwaveling enige tijd zal kunnen uitvallen en dat dan niet zal kunnen worden voldaan aan de in voorschrift 2.4.1 voor zwaveldioxide gestelde grenswaarde. Verweerder heeft gelet hierop terecht in dit voorschrift voorzien in een uitzondering voor die situatie: het is immers in strijd met het stelsel van de Wet milieubeheer om voorschriften aan een vergunning te verbinden die niet naleefbaar zijn. De Afdeling acht verder door verweerder aannemelijk gemaakt dat ook tijdens het uitvallen van de ontzwaveling zal kunnen worden voldaan aan de grenswaarden voor zwaveldioxide, als thans opgenomen in het Besluit luchtkwaliteit 2005. Reeds hierom behoefde verweerder in dit opzicht geen aanleiding te zien om bij het thans bestreden besluit nadere voorschriften te stellen.
Dit beroepsonderdeel is ongegrond.
2.10. Verder vragen appellanten de Afdeling om "een voorziening te treffen, waarbij fijn stof, stikstofdioxide en zwaveldioxide door de provincie gedurende een langere tijd moeten worden gemeten". Zoals uit hetgeen hiervoor onder 2.5 is overwogen volgt, heeft dit verzoek om de provincie op te dragen om een meetprogramma uit te voeren geen betrekking op het bestreden besluit als zodanig en de rechtmatigheid daarvan, zodat het in deze procedure niet aan de orde kan komen.
2.11. Appellanten betogen vervolgens, zo begrijpt de Afdeling het beroep, dat verweerder ten onrechte geen onderzoeksverplichting heeft voorgeschreven met betrekking tot de samenstelling van de in de inrichting gebruikte cokes, met name wat betreft de daarin aanwezige polycyclische koolwaterstoffen (hierna: PAK).
In het deskundigenbericht is vermeld dat er op dit punt al gegevens beschikbaar zijn, en dat de bedoelde meting weinig toegevoegde waarde heeft. De Afdeling vindt in de stukken noch in het verhandelde ter zitting aanleiding om deze conclusie onjuist te achten. Er is reeds hierom geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen afzien van het voorschrijven van het door appellanten bedoelde onderzoek.
Dit beroepsonderdeel is ongegrond.
2.12. Appellanten vragen verder in de beroepschriften om "de provincie op te dragen om de minimalisatieverplichting conform de NER onverkort toe te passen én de relevante PAK emissies te identificeren". Appellanten doelen hier, zo blijkt ook uit het verhandelde ter zitting, op toepassing van paragraaf 3.2.1 van de Nederlandse emissierichtlijn Lucht (hierna: NeR) vanwege emissies van PAK. Appellanten wijzen op de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2002 in zaak no. 200001110/2 (www.raadvanstate.nl), waarin een aantal overwegingen over dit onderwerp is opgenomen.
In paragraaf 3.2.1 van de NeR is, zoals ook in het deskundigenbericht is vermeld, een beoordelingssystematiek opgenomen voor gekanaliseerde (proces)emissies. Uit het deskundigenbericht blijkt dat in de inrichting in kwestie geen gekanaliseerde emissies van PAK optreden, zodat toepassing van paragraaf 3.2.1 in deze zaak hoe dan ook niet aan de orde is. De vraag waartoe een dergelijke toepassing zou moeten leiden, als aan de orde in de door appellanten genoemde uitspraak van 18 september 2002, is voor het huidige geding dan ook niet relevant.
Het beroepsonderdeel over paragraaf 3.2.1 van de NeR is ongegrond.
2.13. Met betrekking tot de beroepsgrond van appellanten over de richtlijn 96/61/EG (hierna: IPPC-richtlijn) overweegt de Afdeling dat de bepalingen van deze richtlijn voor de huidige zaak van belang zouden kunnen zijn indien sprake is van een "belangrijke wijziging" in de zin van deze richtlijn. In artikel 2, onder 10, van de richtlijn is bepaald dat daaronder moet worden verstaan: een wijziging van de exploitatie die volgens de bevoegde autoriteit negatieve en significante effecten kan hebben op mens en milieu. Het bestreden besluit heeft geen wijziging van de exploitatie tot gevolg, zodat reeds daarom geen sprake is van een belangrijke wijziging in de zin van de IPPC-richtlijn. Het beroepsonderdeel met betrekking tot deze richtlijn slaagt dan ook niet.
2.14. Vervolgens betogen appellanten dat verweerder ten onrechte niet heeft voorgeschreven dat binnen twee jaar geen blazers meer mogen voorkomen en dat deze moeten worden gemeld als ongewoon voorval.
Niet in geschil is dat aan de aangevraagde en vergunde bedrijfsvoering inherent is dat regelmatig blazers voorkomen. Deze blazers zijn dan ook niet een ongewoon voorval, maar een weliswaar niet beoogd, maar intussen niet te vermijden onderdeel van de bedrijfsvoering waarvoor vergunning is gevraagd. Reeds hierom heeft verweerder terecht niet voorgeschreven dat de blazers als ongewoon voorval moeten worden gemeld. Verder heeft verweerder terecht niet voorgeschreven dat (op termijn) geen (reguliere) blazers mogen voorkomen, aangezien een dergelijk voorschrift tot gevolg zou hebben dat de aangevraagde bedrijfsvoering onmogelijk is. Het opnemen van het voorschrift zou, in strijd met het stelsel van de Wet milieubeheer, neerkomen op een intrekking van de vergunning.
Ook dit beroepsonderdeel is ongegrond.
2.15. Ten aanzien van geur verzoeken appellanten de Afdeling om, kort weergegeven, de provincie op te dragen om de geuremissie halfjaarlijks te meten en om binnen anderhalf jaar een besluit te nemen over de geurhinder.
Zoals uit hetgeen hiervoor onder 2.5 is overwogen volgt, heeft het verzoek om de provincie op te dragen over maximaal anderhalf jaar een besluit te nemen geen betrekking op het thans bestreden besluit en de rechtmatigheid daarvan, en is het daarom in de huidige procedure niet aan de orde.
De stelling over de meting van de geuremissie vat de Afdeling op als een beroepsgrond die inhoudt dat het door verweerder voorgeschreven geuronderzoek onvoldoende is.
In paragraaf 2.1 van de bij het bestreden besluit aan de vergunningen verbonden voorschriften heeft verweerder een uitgebreide regeling opgenomen met betrekking tot door Kollo te verrichten geuronderzoeken.
Appellanten hebben in het beroepschrift over deze voorschriften uitsluitend gesteld dat in voorschrift 2.1.1 ten onrechte niet een onderzoek wordt geëist naar de mogelijkheid om met een inpandige productie de geur te reduceren. Hierover overweegt de Afdeling dat verweerder in redelijkheid geen aanleiding heeft hoeven te zien dit onderzoek voor te schrijven, reeds omdat een inpandige productie niet kan worden geëist zonder de grondslag te verlaten van de aanvragen die ten grondslag liggen aan de onderliggende vergunningen.
Ter zitting hebben appellanten nog betoogd dat voorschrift 2.1.2 niet duidelijk is, omdat daarin wordt verwezen naar het "geurhinderniveau in de woonkern". Het is volgens appellanten onzeker of daaronder ook het geurhinderniveau aan de rand van de woonkern moet worden verstaan. Hierover overweegt de Afdeling dat ook de bebouwing aan de rand van een woonkern onderdeel is van de woonkern, zodat met voorschrift 2.1.2 ook wordt gedoeld op het geurhinderniveau bij die bebouwing. Niet valt in te zien dat het voorschrift op dit punt onduidelijk zou zijn.
Ook het beroepsonderdeel over geurhinder is ongegrond.
2.16. Appellanten betogen dat bij het bestreden besluit ten onrechte niet een volledige lijst met de voor de inrichting geldende vergunningen is vastgesteld. Ook dit beroepsonderdeel treft geen doel. Het bestreden besluit strekt tot het wijzigen van vergunningvoorschriften, en strekt niet - en kan dat gezien de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer ook niet
doen - tot het opstellen van lijsten met vergunningen.
2.17. Appellanten betogen tot slot dat verweerder moet verduidelijken 'welke onderzoeken leiden tot besluiten'. Appellanten beogen met dit beroepsonderdeel kennelijk aan te voeren dat de overwegingen van het bestreden besluit op dit punt onvoldoende duidelijk zijn. De overwegingen als zodanig zijn echter geen op rechtsgevolg gerichte onderdelen van het bestreden besluit, en zijn dan ook niet voor beroep vatbaar.
Ook dit beroepsonderdeel is ongegrond.
2.18. De beroepen zijn ongegrond.
2.19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
w.g. Konijnenbelt w.g. Van der Zijpp
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 1 februari 2006
262.