Uitspraak
200401103/1.
Datum uitspraak: 22 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de coöperatie "Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A." en anderen, gevestigd en wonend te Nijmegen,
appellanten,
en
gedeputeerde staten van Groningen,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 januari 2004, kenmerk 2004-24.635/4/ A.31 MV, heeft verweerder op verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid “Elektroschmelzwerk Delfzijl B.V.” (hierna: vergunninghoudster) met toepassing van artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer de aan haar krachtens deze wet verleende vergunning zodanig gewijzigd dat de emissie van stikstofoxiden, afkomstig uit de Energieterugwincentrale, maximaal 700 mg/m3 mag bedragen. Dit besluit is op 22 januari 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 2 februari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 5 februari 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 28 april 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 2 augustus 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 oktober 2004, waar appellanten, vertegenwoordigd door drs. ing. J.G. Vollenbroek, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door M.J. Hopma en W.J.W. Snippe, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. M. Klijnstra, advocaat te Amsterdam, W.C. Kusters, J.F. Demmink en ing. J.K. Mulder, gemachtigden, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Bij het bestreden besluit is de onderliggende vergunning zodanig gewijzigd dat de emissie van stikstofoxiden uit de energieterugwincentrale (hierna: ETC) mag worden verhoogd van 150 naar 700 mg/m3.
2.2. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Appellanten hebben de gronden inzake de verspreiding van kennisgevingen binnen de stankcirkel, de productie van "groene" siliciumcarbide (hierna: SiC) en de toetsing aan de integrale milieutaakstelling niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.3. Appellanten voeren aan dat de kennisgeving van het ontwerpbesluit niet gedurende de gehele termijn is aangeplakt aan het gemeentehuis overeenkomstig het bepaalde in artikel 13.4, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. Verder voeren ze aan dat gedurende een deel van de termijn geen stukken konden worden ingezien.
2.3.1. Ingevolge artikel 13.4, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer geschiedt de terinzagelegging, bedoeld in artikel 3:19, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), indien de aanvraag om een vergunning of ontheffing betrekking heeft op een inrichting of werk, in ieder geval op het gemeentehuis van de gemeente waarin de inrichting of het werk geheel of in hoofdzaak is of zal zijn gelegen, en wordt van het ontwerp gelijktijdig mededeling gedaan door aanplakking van een kennisgeving aan dat gemeentehuis, op zodanige wijze dat de inhoud van de kennisgeving voor het publiek duidelijk leesbaar is.
Ingevolge artikel 3:22, eerste lid, van de Awb, kunnen gedurende vier weken vanaf de dag waarop het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd, de stukken worden ingezien tijdens de werkuren. Tevens kunnen de stukken gedurende die periode desgevraagd ten minste gedurende drie aaneengesloten uren per week buiten de werkuren worden ingezien. Op verzoek wordt binnen die termijn een kosteloze mondelinge toelichting verstrekt.
2.3.2. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de kennisgeving van het ontwerp van het besluit gedurende de eerste dagen van de terinzagelegging niet is aangeplakt aan het gemeentehuis van Delfzijl. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 3:19, tweede lid, van de Awb vloeit voort dat met de term "gelijktijdig"niet wordt bedoeld dat de verschillende vormen van kennisgeving op exact hetzelfde moment tot uitvoering dienen te worden gebracht, maar dat zoveel mogelijk naar een goede onderlinge afstemming in de tijd moet worden gestreefd (kamerstukken II 1991/92, 22 601, no. 3, p.11). De Afdeling overweegt dat nu in onderhavig geval de aanplakking slechts enkele dagen later heeft plaatsgehad, niet staande kan worden gehouden dat geen goede afstemming van de tijdstippen van terinzagelegging en aanplakking heeft plaatsgehad, zodat aan het vereiste van gelijktijdigheid als bedoeld in voormeld artikel 13.4 van de Wet milieubeheer is voldaan. De beroepsgrond kan in zoverre niet slagen.
Voorts overweegt de Afdeling dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting niet is gebleken dat de stukken niet gedurende de gehele termijn ter inzage hebben gelegen. Ook op dit punt treft de beroepsgrond geen doel.
2.4. Appellanten betogen voorts dat bij de terinzagelegging van het ontwerp niet een kopie van het advies van de inspecteur was bijgevoegd. Tenslotte lag er volgens appellanten geen lijst van ter visie gelegde documenten noch een lijst van niet ter visie gelegde documenten.
2.4.1. Ingevolge artikel 3:21, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb, worden met het ontwerp van het besluit ter inzage gelegd de rapporten en adviezen die in verband met het ontwerp zijn uitgebracht, voor zover deze redelijkerwijs nodig kunnen zijn voor een beoordeling van het ontwerp.
Ingevolge artikel 3:21, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb, voorzover relevant, wordt met het ontwerp van het besluit ter inzage gelegd een overzicht van de niet ter inzage gelegde rapporten en adviezen.
2.4.2. De inhoud van het advies van de inspecteur van het staatstoezicht op de volksgezondheid is door verweerder integraal overgenomen in het ontwerp van het besluit. Derhalve acht de Afdeling het niet nodig voor de beoordeling van het ontwerp dat het advies afzonderlijk bij het ontwerp ter inzage was gelegd.
Voor het overige heeft verweerder ter zitting onweersproken gesteld dat er verder geen rapporten dan wel adviezen zijn die niet ter inzage zijn gelegd. Gelet hierop was het niet nodig een overzicht van de niet ter inzage gelegde rapporten en adviezen ter inzage te leggen.
De beroepsgrond faalt.
2.5. Appellanten betogen dat verweerder ten onrechte de brief van vergunninghoudster van 12 maart 2003 zowel heeft aangemerkt als een gedoogverzoek als een aanvraag om wijziging van de voorschriften. In dit verband voeren zij tevens aan dat deze brief onvoldoende gegevens bevat om op te beslissen. Daartoe betogen zij dat zowel in de aanvraag als in het bestreden besluit niet de hoeveelheden zijn vermeld van de individuele gasstromen en de totale afgasstroom uit de ETC.
2.5.1. Blijkens de stukken heeft verweerder voormelde brief deels opgevat als een verzoek om te gedogen en deels als een aanvraag als bedoeld in artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Gelet op het feit dat de wet geen eisen stelt aan voormelde aanvraag en dat is gebleken dat verweerder op grond van de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende KEMA-metingen over voldoende gegevens beschikte om op deze aanvraag te kunnen beslissen, is de Afdeling van oordeel dat de handelwijze van verweerder in zoverre niet in strijd is met enig wettelijk voorschrift. De beroepsgrond faalt.
2.6. Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op aanvraag van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend, en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.
Ingevolge het tweede lid zijn met betrekking tot de beslissing ter zake en de inhoud van die beperkingen en voorschriften de artikelen 8.7 tot en met 8.17 van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 8.11, derde lid, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Bij de toepassing van artikel 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.7. Appellanten voeren aan dat verweerder bij het bestreden besluit een te hoge emissienorm heeft vergund. In dit verband voeren appellanten – kort samengevat – aan dat verweerder heeft nagelaten te onderzoeken of er technieken kunnen worden voorgeschreven die de uitstoot van stikstofoxiden (hierna: NOx) kunnen verminderen.
2.7.1. Verweerder heeft – kort samengevat - in het bestreden besluit overwogen dat er onderzoek is gedaan naar de reductietechnieken die kunnen worden ingezet bij ETC. Uit dit onderzoek is volgens verweerder gebleken dat het merendeel van de NOx zijn oorsprong vindt in de stikstofhoudende verbindingen die in het procesgas aanwezig zijn. Onder deze omstandigheden heeft het toepassen van zogenaamde Low-NOx-branders alsmede het injecteren van stoom vrijwel geen invloed op de emissie, aldus verweerder. In dit verband merkt verweerder op dat het bij de toepassing van deze branders noodzakelijk is om een deel van het procesgas te verbranden in de fakkel, hetgeen hij niet wenselijk acht. Voorts heeft verweerder overwogen dat, gelet op de specifieke omstandigheden binnen het productieproces, het toepassen van een scrubber en (katalytische) naverbranding niet leidt tot de gewenste effecten. Gelet op deze uitkomsten stelt verweerder zich op het standpunt dat het niet mogelijk is om de uitstoot van NOx vanuit ETC te verminderen zonder dat dit effecten heeft op andere milieuaspecten zoals bijvoorbeeld geur. Hierin ziet verweerder reden om af te wijken van de maximale norm die is opgenomen in het Besluit emissie-eisen stookinstallaties milieubeheer A (hierna: BEES A).
2.7.2. Ingevolge artikel 8.8, derde lid, onder b, van de Wet milieubeheer, neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht de voor hem geldende, krachtens artikel 8.45 gestelde regels;
Ingevolge artikel 8.45, eerste lid, van de Wet milieubeheer, kunnen bij algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld, inhoudende de verplichting voor het bevoegd gezag beperkingen of voorschriften, die nodig zijn ter bescherming van het milieu en waarvan de inhoud in die maatregel is aangegeven, aan te brengen onderscheidenlijk te verbinden aan de vergunningen voor inrichtingen die behoren tot een bij de maatregel aangewezen categorie. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de daarbij gestelde regels slechts gelden in daarbij aangegeven categorieën van gevallen. Artikel 8.40, tweede lid, is van overeenkomstige toepassing.
Ingevolge artikel 17, eerste lid, onder b, sub 1, van het BEES A wordt een bestaande stookinstallatie voor gasvormige brandstoffen, indien deze na 1 januari 1989 nog tenminste 10.000 uren, herleid op uren bij een belasting van 100 procent, in gebruik zal zijn, zodanig gebruikt, dat de uitworp van stikstofoxiden met het rookgas voor stookinstallaties niet behorend tot een elektriciteitsproductiebedrijf, zodra de branders na 14 oktober 1992 maar uiterlijk met ingang van 1 januari 1998 worden vervangen, niet meer bedraagt dan 150 mg/m3.
Ingevolge artikel 26 van Pro het BEES A kan het bevoegd gezag bij het verlenen of wijzigen van de vergunning eisen stellen, die afwijken van de in het besluit opgenomen eisen, voor zover dat in de artikelen 27 en 28 is aangegeven.
Ingevolge artikel 28, negende lid, kan voor een bestaande stookinstallatie een minder strenge emissie-eis worden gesteld dan de krachtens artikel 16, vierde lid, of 17, eerste lid, onder b, onder 1°, juncto artikel 24 geldende Pro emissie-eisen, maar niet minder streng dan 700 mg/m3 bij gebruik van vloeibare brandstoffen en 500 mg/m3 bij gebruik van gasvormige brandstoffen.
Ingevolge het vijfde lid, - voor zover relevant- kan het bevoegd gezag, de inspecteur gehoord, voor een stookinstallatie in de procesindustrie minder strenge emissie-eisen stellen in het in het negende lid aangegeven geval, voor zover naar zijn oordeel bij de actuele stand van de techniek de bestaande stookinstallatie niet zodanig kan worden aangepast of verbouwd, dat aan het bepaalde in dat lid kan worden voldaan.
2.7.3. De Afdeling overweegt dat in het bestreden besluit een hogere norm is vergund voor stikstofoxiden dan de maximale norm die is opgenomen in artikel 28, negende lid, van het BEES A. Verweerder heeft daartoe blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting gebruik gemaakt van de uitzonderingsbepaling zoals opgenomen in het vijfde lid van voormelde bepaling. In de Nota van toelichting bij dit artikellid is overwogen dat indien in een specifieke situatie gekozen moet worden tussen het rechtstreeks affakkelen of verbranden in een stookinstallatie, het laatste als regel de voorkeur verdient. In dit verband wordt in de toelichting overwogen dat bij verbranding in een stookinstallatie de stankhinder minder zal zijn wanneer die verbranding bij hogere temperaturen plaatsvindt. Voorts wordt daartoe overwogen dat door gebruikmaking van de energie van het afvalgas minder brandstof in de stookinstallatie nodig is, waardoor minder emissies optreden.
Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is voldoende aannemelijk geworden dat indien de emissie van NOx moet worden verminderd het afvalgas zal moeten worden afgefakkeld. Verder is gebleken dat het affakkelen in dit geval een negatief effect heeft op de geurhinder vanwege de inrichting. Voorts is gebleken dat het gebruik van de ETC een vermindering van het gebruik van brandstof ten gevolge heeft.
Gelet op het voorgaande en het deskundigenbericht, is de Afdeling van oordeel dat verweerder voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat bij de actuele stand der techniek de bestaande stookinstallatie niet zodanig kan worden aangepast of verbouwd dat aan het bepaalde in artikel 28, negende lid, van het BEES A kan worden voldaan. Voorts is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze emissienorm aan de vergunning kan worden verbonden. De beroepsgrond faalt.
2.8. Appellanten stellen dat het bestreden besluit niet in overeenstemming is met het bepaalde in de Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (Pb. 1996, L257/26; hierna: IPPC-richtlijn).
2.8.1. Niet in geschil is dat de IPPC-richtlijn van toepassing is op inrichtingen als de onderhavige.
De Afdeling overweegt dat op grond van artikel 5, tweede lid, van de IPPC-richtlijn een aantal bepalingen uit deze richtlijn vanaf 30 oktober 1999 van toepassing is op bestaande installaties, zoals artikel 12, dat betrekking heeft op de wijziging in de exploitatie. Op grond van artikel 12, tweede lid, van de IPPC-richtlijn is voor een beoogde belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie een vergunning vereist die voldoet aan de IPPC-richtlijn. In artikel 2, onder 10a, van deze richtlijn wordt een wijziging van de exploitatie gedefinieerd als: een wijziging van de kenmerken of de werking, of een uitbreiding van de installatie die gevolgen voor het milieu kan hebben.
In dit geval is geen sprake van een uitbreiding van de productie dan wel de uitstoot van stoffen en geen wijziging in de werking van ETC. Nu slechts sprake is van een wijziging in de voorschriften om de emissie van stikstofoxiden uit ETC in overeenstemming te brengen met de eisen van het BEES A, is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van een wijziging in een bestaande installatie als bedoeld in de IPPC-richtlijn. De beroepsgrond treft geen doel.
2.9. Appellanten voeren aan dat ten onrechte geen toepassing is gegeven aan het bepaalde in artikel 8.30, van de Wet milieubeheer.
2.9.1. In artikel 8.30, eerste lid, van de Wet milieubeheer, is onder meer bepaald dat de aanvraag om een vergunning of wijziging van de vergunning overeenkomstig artikel 8.24 tegelijk wordt ingediend met de aanvraag om verlening of wijziging van de vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren.
2.9.2. Het bestreden besluit ziet op de uitstoot van stoffen naar de lucht. Nu niet is gebleken dat deze stoffen direct neerslaan op het oppervlaktewater, is er geen noodzaak aanwezig om een vergunning op grond van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren te verlenen dan wel te wijzigen. Gelet op het voorgaande is het bepaalde in artikel 8.30, eerste lid, van de Wet milieubeheer in onderhavig geval niet van toepassing. De beroepsgrond treft geen doel.
2.10. Appellanten stellen dat ten onrechte geen termijn is verbonden aan de in voorschrift 11 neergelegde rapportageverplichting.
2.10.1. In voorschrift 9 is onder meer bepaald dat vergunninghoudster uiterlijk 2 maanden na het van kracht worden van onderhavig besluit een validatiemeting dient uit te voeren, onder representatieve productieomstandigheden en een goed functionerende NOx-monitor. Uiterlijk 1 maand na het verrichten van de meting dienen de meetresultaten aan verweerder te worden gerapporteerd.
In voorschrift 11 is onder meer bepaald dat de resultaten van de in voorschrift 9 bedoelde emissiemetingen in een rapport dienen te worden vastgelegd.
2.10.2. Gelet op het bepaalde in voorschrift 9 dienen de meetresultaten binnen 1 maand na het verrichten van de meting aan verweerder te worden gerapporteerd. Hieruit volgt dat binnen deze termijn aan het gestelde in voorschrift 11 dient te worden voldaan. Het betoog van appellanten mist derhalve feitelijke grondslag.
2.11. De beroepsgronden met betrekking tot de blazers die plaatsvinden binnen de inrichting en de vergunde SiC-productie zien niet op het bestreden besluit en kunnen derhalve geen doel treffen.
2.12. Het beroep is derhalve gedeeltelijk niet-ontvankelijk en voor het overige ongegrond.
2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het de verspreiding van kennisgevingen binnen de stankcirkel, de productie van "groene" SiC en de toetsing aan de integrale milieutaakstelling betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.D. Trippert-van Gemeren, ambtenaar van Staat.
w.g. Boll w.g. Trippert-van Gemeren
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2004
289