Uitspraak
200501845/1.
Datum uitspraak: 11 januari 2006
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellant sub 1], gevestigd te [plaats],
2. [appellanten sub 2], allen wonend te [woonplaats],
en
het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 8 december 2004 heeft verweerder aan appellante sub 1 een vergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting bestemd voor het op- en overslaan en bewerken van diverse (gevaarlijke) afvalstoffen, het opslaan en bewerken van autowrakken en het uitvoeren van transportactiviteiten op het perceel [locatie sub 1] en [locatie sub 2] te [plaats].
Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 2 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, en appellanten sub 2 bij brief van 2 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 30 maart 2005.
De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 2 augustus 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 2 en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2005, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, [directeuren], en [deskundige], appellanten sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door ing. A.A. Sulter, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
Op 1 december 2005 zijn de wet van 16 juli 2005, houdende wijziging van de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Stb. 2005, 432), en het besluit van 8 oktober 2005, houdende wijziging van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Stb. 2005, 527), in werking getreden. Nu het bestreden besluit vóór 1 december 2005 is genomen, moet dit worden beoordeeld aan de hand van het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet en dit besluit.
2.2. Eerst bij nadere memorie hebben appellanten sub 2 betoogd dat niet is beoordeeld of wordt voldaan aan de grenswaarden voor de 24-uursgemiddelde concentratie die zijn genoemd in artikel 13 van Pro het Besluit luchtkwaliteit. Het aanvoeren van deze grond in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellanten sub 2 deze niet eerder in de procedure naar voren hadden kunnen brengen. Voornoemde grond kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
2.3. Appellante sub 1 heeft gesteld dat het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk is omdat niet binnen de daarvoor geldende termijn bedenkingen zijn ingebracht.
Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer (oud) kan het beroep tegen een besluit als het onderhavige worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Ingevolge artikel 3:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (oud) kan een ieder binnen vier weken na de dag waarop het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd, daartegen bij het bestuursorgaan schriftelijk bedenkingen inbrengen.
Het ontwerp van het besluit is blijkens de kennisgeving daarvan op 19 november 2003 ter inzage gelegd. De termijn voor het indienen van bedenkingen begon derhalve op 20 november 2003 en eindigde op 18 december 2003. Appellanten sub 2 hebben op 17 december 2003, en daarmee tijdig, hun bedenkingen ingediend en zijn daarom ontvankelijk in hun beroep.
De Afdeling stelt voorts ambtshalve vast dat appellanten sub 2 de grond inzake artikel 13.4 van de Wet milieubeheer niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit hebben ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.4. Appellanten sub 2 betogen dat de aanvraag buiten behandeling had moeten worden gelaten, aangezien deze niet voldoet aan de eisen van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb) en diverse tekortkomingen vertoont. Verder had verweerder naar hun mening een apart besluit moeten nemen om enkele gegevens niet ter inzage te leggen.
De Afdeling overweegt dat gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, geen aanknopingspunten bestaan voor het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan de vereisten die het Ivb daaraan stelt of dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu. Verder bestaat geen rechtsregel die ertoe verplicht dat verweerder een afzonderlijk besluit neemt om gegevens niet ter inzage te leggen. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
2.5. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van de artikel 8.10, eerste lid, en artikel 8.11 van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 december 2005 luidde, komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
2.6. Appellante sub 1 kan zich niet verenigen met vergunningvoorschrift 4.15, dat betrekking heeft op de rijbewegingen van de vrachtwagens op het terrein van de inrichting in de nachtperiode. Volgens haar is dit voorschrift onnodig bezwarend. Voorts kan appellante sub 1 zich niet verenigen met voorschrift 5.25. Hierin is bepaald dat een vloeistofkerende voorziening bestand moet zijn tegen de voorkomende mechanische en chemische belasting van de desbetreffende stoffen opdat (directe) indringing van deze stoffen in de bodem niet mogelijk is. De vloer mag geen gaten of scheuren vertonen. Volgens appellante sub 1 is in de laatste volzin ten onrechte het woord "vloer" in plaats van het woord "voorziening" gebruikt.
Verweerder heeft ter zitting erkend dat de beperking van de rijroutes, zoals die in voorschrift 4.15 is opgenomen, geen milieuhygiënische noodzaak heeft. Het voorschrift kan daarom volgens hem komen te vervallen. Met betrekking tot voorschrift 5.25 heeft verweerder ter zitting verklaard er geen bezwaar tegen te hebben dat het woord "vloer" vervangen wordt door het woord "voorziening". Gelet op het voorgaande verdraagt het bestreden besluit zich op deze punten niet met het rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen en komt het in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
2.7. Appellanten sub 2 vrezen geluidhinder. Zij kunnen zich in de eerste plaats niet verenigen met de normen voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau die in de voorschriften 4.1 en 4.4 zijn opgenomen. Naar hun mening is verweerder bij het vaststellen van deze normen uitgegaan van een onjuist referentieniveau van het omgevingsgeluid (hierna: het referentieniveau). In dit verband voeren zij aan dat het referentieniveau niet in overeenstemming met de "IL-HR-15-01 (Richtlijnen voor karakterisering en meting van omgevingsgeluid)" is gemeten.
2.8. Verweerder heeft bij het vaststellen van de bovengenoemde grenswaarden onder meer aansluiting gezocht bij het ter plaatse heersende referentieniveau en voor het meten daarvan bij de IL-HR-15-01. Hiertoe heeft hij een meting verricht, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 15 mei 2001, kenmerk GLU-01-05. Verweerder heeft ter zitting verklaard dat slechts één representatieve meting van het referentieniveau tot stand kon worden gebracht. Bij overige metingen waren er volgens hem te veel stoorgeluiden vanwege de overige bedrijven op het industrieterrein.
2.9. In de IL-HR-15-01 is bepaald dat om het referentieniveau te bepalen ten minste twee metingen worden verricht. Verder is aangegeven dat de meettijd zodanig lang moet worden gekozen dat een redelijke zekerheid bestaat dat de karakteristieke variaties in het geluidniveau voldoende tot hun recht komen. In veel gevallen is daarvoor een meettijd van ten minste een half uur nodig.
Uit het rapport van 15 mei 2001 blijkt dat slechts één meting is uitgevoerd die - op de verschillende gebruikte meetpunten - tussen de elf en vijftien minuten heeft geduurd. Naar het oordeel van de Afdeling is het rapport daarom onvoldoende deugdelijk tot stand gekomen. Nu verweerder het referentieniveau in belangrijke mate bepalend heeft geacht bij de beoordeling of, en zo ja, in hoeverre de gevraagde vergunning kan worden verleend, en hij is uitgegaan van een ondeugdelijk gemeten referentieniveau, is het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig en daarmee in strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht voorbereid.
2.10. Appellanten sub 2 vrezen voorts onaanvaardbare hinder als gevolg van piekgeluiden. Zij kunnen zich daarom niet verenigen met voorschrift 4.5. In dit voorschrift is bepaald dat in afwijking van de voorschriften 4.2 en 4.4 - waarin grenswaarden zijn opgenomen voor het maximaal geluidniveau - als gevolg van onbedoelde incidenten tijdens het gebruik van de shovel of de kraan, op immissiepunt 1, op maandag tot en met zaterdag overdag, een maximaal geluidniveau is toegestaan van ten hoogste 75 dB(A). Naar de mening van appellanten sub 2 is het begrip "onbedoelde incidenten" te onbepaald.
2.10.1. In paragraaf 3.2 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening, waarvan verweerder bij de beoordeling van de geluidhinder van de activiteiten binnen de inrichting is uitgegaan, is vermeld dat gedurende de dagperiode in uitzonderlijke bedrijfssituaties, die in de vergunning dienen te zijn aangegeven, een maximaal geluidniveau van 75 dB(A) kan worden vergund . Verweerder heeft betoogd dat het hard schrapen van de shovelbak over de vloer en het onbedoeld hard oprapen van schroot met de kraan als "onbedoelde incidenten" worden aangemerkt. Verweerder heeft ter zitting erkend dat deze activiteiten echter zodanig vaak voorkomen dat ze behoren tot de reguliere bedrijfsvoering. Verweerder heeft niet gemotiveerd waarom in afwijking van paragraaf 3.2 van de Handreiking voor deze reguliere activiteiten een piekgeluidniveau van 75 dB(A) aanvaardbaar kan worden geacht. Het bestreden besluit verdraagt zich in zoverre niet met artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht. Verder overweegt de Afdeling dat met het begrip "onbedoelde incidenten" niet voldoende duidelijk is weergegeven welke activiteiten een piekgeluidniveau van 75 dB(A) mogen veroorzaken. Het bestreden besluit verdraagt zich in zoverre derhalve evenmin met het rechtszekerheidsbeginsel.
2.11. De beroepen van appellante sub 1 en van appellanten sub 2, voor zover ontvankelijk, zijn gegrond. Nu de geluidaspecten in dit geval bepalend zijn voor de vraag of vergunning kan worden verleend, dient het gehele besluit te worden vernietigd. De overige beroepsgronden van appellanten sub 2 behoeven om die reden geen bespreking meer.
2.12. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling merkt in dit verband op dat, voorzover appellante sub 1 heeft aangegeven kosten te hebben gemaakt voor het opstellen van een deskundigenrapport, niet is gebleken dat de activiteiten van de desbetreffende deskundige verband houden met het opstellen van een rapport ten behoeve van de behandeling van het beroep. Deze kosten komen hierom niet voor vergoeding in aanmerking.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk voor zover het artikel 13.4 van de Wet milieubeheer (oud) betreft;
II. verklaart het beroep van appellante sub 1 en het beroep van appellanten sub 2, voor het overige, gegrond;
III. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 8 december 2004, kenmerk MPM609/MW00.37387;
IV. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 682,17 (zegge: zeshonderdtweeëntachtig euro en zeventien cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Gelderland aan appellante sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellanten sub 2 in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Gelderland aan appellanten sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) voor appellante sub 1 en € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) voor appellanten sub 2 vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Kreveld w.g. Van Helvoort
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 11 januari 2006
361.