Uitspraak
200501811/1.
Datum uitspraak: 28 december 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], gevestigd te [plaats],
tegen de uitspraak in de zaken nos. 03/2317 en 04/586 van de rechtbank Breda van 17 januari 2005 in het geding tussen:
appellante
en
de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij onderscheiden besluiten van 20 november 2000 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de minister) de bezwaren van appellante tegen de bij besluiten van 2 december 1998, 19 februari 1999, 4 juni 1999, 30 juni 1999 en 10 december 1999 toegezonden facturen voor de door de minister ten behoeve van de erkenning van appellante verrichte werkzaamheden in het kader van de uitvoering van de Regeling Toezicht Luchtvaart, ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 13 maart 2002, verzonden op 27 maart 2002, heeft de arrondissementsrechtbank te Breda de daartegen door appellante ingestelde beroepen gegrond verklaard, de bestreden beslissingen op bezwaar vernietigd en de minister opgedragen een nieuwe beslissing te nemen op de bezwaren van appellante.
Bij besluit van 3 februari 2003 (hierna: besluit I) heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris) de bezwaren tegen de hiervoor vermelde facturen opnieuw ongegrond verklaard.
Bij besluit van 25 juli 2003 heeft de staatssecretaris appellante een factuur gestuurd voor de periode "week 2003/1 t/m 2003/13" (factuurbesluit 403-3011).
Bij besluit van 9 oktober 2003 heeft de staatssecretaris appellante een factuur gestuurd voor de periode "week 2003/14 t/m 2003/26" (factuurbesluit 403-3263).
Bij besluit van 25 februari 2004 (hierna: besluit II) heeft de staatssecretaris de tegen factuurbesluit 403-3011 en factuurbesluit 403-3263 door appellante gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard, voor zover ze betrekking hebben op de hoogte van het uurtarief, en voor het overige ongegrond verklaard.
Bij besluit van 27 april 2004 (hierna: besluit III) heeft de staatssecretaris besluit II aangevuld.
Bij uitspraak van 17 januari 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank) het tegen besluit I door appellante ingestelde beroep gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak, en het tegen besluit II, zoals gewijzigd bij besluit III, door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 februari 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 13 april 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij besluit van 1 maart 2005 (hierna: besluit IV) heeft de staatssecretaris, opnieuw beslissend op de bezwaren tegen de factuurbesluiten van 2 december 1998, 19 februari 1999, 4 juni 1999, 30 juni 1999 en 10 december 1999, het bezwaar tegen het factuurbesluit van 2 december 1998 gedeeltelijk gegrond verklaard en inzoverre herroepen, en het bezwaar tegen de factuurbesluiten van 19 februari 1999, 4 juni 1999, 30 juni 1999 en 10 december 1999 ongegrond verklaard.
Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 maart 2005, heeft appellante tegen dit besluit beroep ingesteld. Appellante heeft op 11 april 2005 tegen dit besluit eveneens beroep ingesteld bij de rechtbank. Dit beroep is door de rechtbank aan de Afdeling gezonden.
Bij brief van 12 mei 2005 heeft de staatssecretaris van antwoord gediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. G. Beij en mr. T. Fokkens, beiden advocaat te Amsterdam, en [gemachtigde] en M. Duijvestein, werkzaam bij appellante, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. I.M. Kops en P.A. Terpstra, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 43 van Pro het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: het EG-Verdrag), voor zover thans van belang, zijn de beperkingen van de vrijheid van vestiging van onderdanen van een Lid-Staat op het grondgebied van een andere Lid-Staat verboden. De vrijheid van vestiging omvat de toegang tot werkzaamheden anders dan in loondienst en de uitoefening daarvan alsmede de oprichting en het beheer van ondernemingen.
Ingevolge artikel 49 van Pro het EG-verdrag, voor zover thans van belang, zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden ten aanzien van de onderdanen der Lid-Staten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht.
Ingevolge artikel 50 van Pro het EG-verdrag, voor zover thans van belang, worden in de zin van dit verdrag als diensten beschouwd de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen betreffende het vrije verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn. De diensten omvatten met name werkzaamheden:
a) van industriële aard,
b) van commerciële aard,
c) van het ambacht,
d) van de vrije beroepen.
Onverminderd de bepalingen van het hoofdstuk betreffende het recht op vestiging, kan degene die de diensten verricht, daartoe zijn werkzaamheden tijdelijk uitoefenen in het land waar de dienst wordt verricht, onder dezelfde voorwaarden als die welke dat land aan zijn eigen onderdanen oplegt.
Ingevolge artikel 3.25, eerste lid, van de Wet luchtvaart, voor zover thans van belang, verleent de minister voor het verrichten van werkzaamheden verband houdende met de luchtwaardigheid van burgerluchtvaartuigen of onderdelen daarvan op aanvraag aan een natuurlijke persoon of rechtspersoon een erkenning, wanneer die een bedrijf voert, dat voldoet aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur met betrekking tot die erkenning gestelde eisen.
Ingevolge artikel 3.29, aanhef en onder e, van de Wet luchtvaart worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels gegeven met betrekking tot de vergoeding die de aanvrager is verschuldigd voor de kosten van de behandeling van zijn aanvraag om afgifte, verlenging, vernieuwing of wijziging van een erkenning.
Ingevolge artikel 11.2a, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Wet luchtvaart behoort tot het toezicht op de naleving van de verplichtingen, voortvloeiend uit de erkenning, bedoeld in artikel 3.25, in ieder geval het periodiek onderzoeken van het erkende bedrijf en het steekproefsgewijs onderzoeken van door het erkende bedrijf vervaardigde ontwerpen, producten of onderdelen. De houder van een erkenning is verplicht aan voor het houden van het toezicht noodzakelijke werkzaamheden medewerking te verlenen.
Ingevolge het derde lid van artikel 11.2a is de houder van een erkenning gehouden tot betaling, overeenkomstig door de minister te stellen regels, van het door de minister ter zake van de kosten van toezicht vastgestelde tarief.
Ingevolge artikel 93, eerste lid, eerste volzin, van de Regeling Toezicht Luchtvaart, zoals deze gold tot 14 oktober 2001, voor zover thans van belang, kunnen natuurlijke personen en rechtspersonen, die werkzaamheden verrichten verband houdende met de luchtwaardigheid van luchtvaartuigen, door de minister worden erkend, indien zij voldoen aan de door hem voor de verkrijging van een erkenning gestelde regelen.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit van 5 juli 2001, houdende regels over de inschrijving en luchtwaardigheid van luchtvaartuigen en de erkenning van bedrijven voor werkzaamheden die de luchtwaardigheid betreffen (hierna: het Besluit luchtwaardigheid), voor zover thans van belang, kan de minister een erkenning verlenen voor werkzaamheden die verband houden met de luchtwaardigheid van producten of onderdelen.
Ingevolge artikel 46, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit luchtwaardigheid is een vergoeding verschuldigd voor de behandeling van de aanvraag om afgifte, verlenging, vernieuwing of wijziging van een erkenning of van een aan een erkenning verbonden machtiging.
Ingevolge het tweede lid van artikel 46 wordt Pro bij ministeriële regeling de hoogte van de vergoedingen, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld.
In artikel 7, eerste lid, aanhef en onder d, van de Regeling tarieven luchtvaart 2003, Staatscourant 2002, nr. 247 (hierna: de Regeling), voor zover thans van belang, is bepaald dat voor de behandeling van een aanvraag voor een erkenning ingevolge artikel 23 van Pro het Besluit luchtwaardigheid een uurtarief van € 103,00 is verschuldigd voor het (periodiek) onderzoeken van het erkende bedrijf met inbegrip van alle activiteiten die samenhangen met de verlenging, de wijziging en de instandhouding van de erkenning.
2.2. Appellante noch de staatssecretaris is in hoger beroep opgekomen tegen de gegrondverklaring door de rechtbank van het beroep tegen besluit I. Hoewel voorshands is aangenomen dat besluit IV onderdeel uitmaakt van het reeds bij de Afdeling aanhangige geschil, komt de Afdeling thans tot het oordeel dat het door appellante ingestelde beroep tegen het na de vernietiging van besluit I door de staatssecretaris genomen besluit IV niet met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), kan worden meegenomen in de beoordeling van het hoger beroep.
Het beroep zal dan ook met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, worden doorgezonden aan de rechtbank.
2.3. Appellante betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de staatssecretaris bij besluit II de bezwaren die zien op de inhoud van de Regeling terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift betreft, waartegen geen bezwaar en beroep openstaat. Volgens appellante heeft de rechtbank hiermee miskend dat een algemeen verbindend voorschrift in het kader van een procedure tegen een beschikking ter uitvoering van dat algemeen verbindend voorschrift kan worden getoetst.
2.3.1. Dit betoog slaagt. De Regeling is een algemeen verbindend voorschrift. De Awb noch enige andere rechtsregel staat er aan in de weg dat een bestuursorgaan bij het nemen van een besluit op bezwaar tegen een daarvoor vatbaar besluit beoordeelt of een niet door de formele wetgever gegeven algemeen verbindend voorschrift tot toepassing waarvan het besluit mede strekt, verbindend is. De verwijzing van de staatssecretaris naar de uitspraak van de Afdeling van 27 oktober 2004 in zaak no.
200401940/1(JB 2004/391) leidt niet tot een ander oordeel, omdat in die zaak bezwaar werd gemaakt tegen de Regeling als zodanig en niet, zoals in onderhavige zaak, tegen een daarop gebaseerde beschikking. De staatssecretaris heeft dan ook ten onrechte de bezwaren inzoverre niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft dit miskend.
200401940/1(JB 2004/391) leidt niet tot een ander oordeel, omdat in die zaak bezwaar werd gemaakt tegen de Regeling als zodanig en niet, zoals in onderhavige zaak, tegen een daarop gebaseerde beschikking. De staatssecretaris heeft dan ook ten onrechte de bezwaren inzoverre niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft dit miskend.
2.4. Appellante betoogt voorts, samengevat weergegeven, dat de rechtbank de staatssecretaris ten onrechte is gevolgd in zijn stelling dat de door hem in het kader van de erkenning van appellante uitgevoerde werkzaamheden uitsluitend betrekking hebben op (post-)toelatingsactiviteiten en in het geheel niet op handhavingsactiviteiten, dat de in geding zijnde facturen voldoende inzichtelijk zijn en dat de staatssecretaris de kosten voor de verrichte werkzaamheden aan appellante heeft mogen doorberekenen.
2.4.1. De staatssecretaris hanteert bij de interpretatie van de wettelijke bepalingen in het kader van de doorberekening van door hem te maken kosten het beleid, zoals neergelegd in het Rapport "Maat houden, een kader voor doorberekening van toelatings- en handhavingskosten" (hierna: het rapport), aangeboden aan de Tweede Kamer bij brief van 19 juli 1996 van de Minister van Justitie (TK 1995-1996, 24 036, nr. 22).
Onder toelating wordt in dit rapport verstaan het door de overheid toetsen of bedrijven en burgers voldoen aan gestelde eisen, het eventueel geven van extra voorschriften en het verlenen van toestemming voordat zij tot het starten en verrichten van bepaalde handelingen over mogen gaan.
Onder post-toelating wordt verstaan een periodieke verlenging van toelating of een vooraf aangekondigde en vastgelegde controle of nog steeds aan de toelatingseisen wordt voldaan.
Preventieve handhaving betreft, aldus het rapport, activiteiten van toezicht die steekproefsgewijs plaatsvinden en/of niet aangekondigd zijn en gericht op de naleving en het voorkomen van overtredingen.
Onder repressieve handhaving wordt verstaan overheidsactiviteiten die hun gronden vinden in een redelijk vermoeden van een strafbaar feit of het overtreden van een bestuursrechtelijke norm, die worden gevolgd door het opmaken van een proces-verbaal of het opleggen van een bestuursrechtelijke sanctie.
De kosten voor handhaving en toelating zijn die overheidskosten voor de uitvoering van wet- en regelgeving die zijn gerelateerd aan het (doen) naleven van de daarin gestelde norm, aldus het rapport. Er is sprake van doorberekenen van kosten als de kosten geheel of ten dele worden bekostigd uit bijdragen van particulieren.
2.4.2. Niet in geschil is dat kosten die zijn te kwalificeren als handhavingskosten in beginsel niet door de staatssecretaris mogen worden doorberekend en dat kosten gemaakt in verband met post-toelatingsactiviteiten in beginsel wel mogen worden doorberekend.
Hoewel appellante terecht betoogt dat steekproefsgewijze activiteiten in het rapport als preventieve handhaving worden aangemerkt, betekent dit niet dat steekproefsgewijze controle niet ook kan plaatsvinden in het kader van post-toelating. De steekproeven kunnen immers vooraf ook worden aangekondigd en gericht zijn op de controle of nog steeds aan de toelatingseisen worden voldaan. Het is evenwel aan de staatssecretaris om aannemelijk te maken dat de gemaakte kosten voor deze activiteiten uitsluitend zijn gemaakt in het kader van post-toelating. De enkele omstandigheid dat de activiteiten niet hebben geleid tot daadwerkelijke handhaving is naar het oordeel van de Afdeling daartoe onvoldoende. Ook de enkele stelling dat het doel van steekproeven is om na te gaan of de inspecties op de juiste wijze door een daartoe erkend bedrijf zijn uitgevoerd en dat sprake is van een individueel toerekenbaar profijt, acht de Afdeling in dit geval onvoldoende om zonder meer aannemelijk te achten dat het om post-toelatingsactiviteiten gaat. Een en ander sluit niet uit dat sprake is van steekproefsgewijs toezicht, gericht op naleving en het voorkomen van overtredingen en derhalve als preventieve handhaving in de zin van het rapport. Nu de staatssecretaris heeft nagelaten te motiveren hoe in dit geval de grens wordt getrokken tussen preventieve handhaving in evenbedoelde zin en post-toelatingsactiviteiten, is de conclusie dat de beslissing op bezwaar op dit punt een voldoende deugdelijke motivering ontbeert. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
2.5. Appellante richt zich verder tegen de overweging van de rechtbank, naar aanleiding van het betoog van appellante dat sprake is van strijd met artikel 49 van Pro het EG-Verdrag, dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het in dit geval niet gaat om het vrij verrichten en ontvangen van diensten, maar om de uitvoering door bedrijven van een overheidstaak, namelijk het keuren van vliegtuigen, dat de staatssecretaris appellante een erkenning heeft verleend om die overheidstaak uit te voeren en dat de door de staatssecretaris verrichte werkzaamheden in het kader van de verleende erkenning derhalve noodzakelijk zijn om appellante die overheidstaak te kunnen laten uitvoeren. Appellante heeft voorts naar voren gebracht dat, nu zij ook luchtvaartuigen die in het buitenland staan geregistreerd keurt en nu de kosten van de erkenning, die in Nederland veel hoger zijn dan in het buitenland, moeten worden doorberekend aan de klanten, voor haar een groot concurrentienadeel ontstaat. De buitenlandse bedrijven kunnen hun diensten tegen lagere kosten aanbieden en dit beperkt Nederlandse bedrijven als appellante in hun mogelijkheden om diensten aan te bieden aan klanten in andere Lid-Staten. Tot slot betoogt appellante dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in dit geval strijd bestaat met artikel 43 van Pro het EG-Verdrag en met Verordening (EEG) nr. 3922/91 van de Raad van 16 december 1991 inzake de harmonisatie van technische voorschriften en administratieve procedures op het gebied van de burgerluchtvaart (hierna: Verordening 3922/91).
2.5.1. Terecht brengt appellante naar voren dat, voor zover de rechtbank heeft beoogd te overwegen dat appellante met het keuren van vliegtuigen geen dienst als bedoeld in artikel 49 van Pro het EG-Verdrag verricht, deze overweging onjuist is, omdat een activiteit onder de werking van dit artikel valt indien het een economische activiteit betreft die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt. Hiervan is in de onderhavige situatie sprake.
Het verdere betoog van appellante komt er in wezen op neer dat zij concurrentienadeel ondervindt ten opzichte van buitenlandse concurrenten als gevolg van de omstandigheid dat het tarief voor de controle in het kader van het verkrijgen en behouden van de erkenning in Nederland hoger zou zijn dan in omringende landen. Het enkele betoog van appellante dat de kosten die zij moet opbrengen voor haar erkenning hoger zijn dan in andere Lid-Staten, wat daar ook van zij, is onvoldoende voor het oordeel dat sprake is van een ingevolge artikel 49 van Pro het EG-Verdrag verboden beperking op het vrij verrichten van diensten. Het gestelde concurrentienadeel wordt veroorzaakt doordat, bij gebreke van harmonisatie van de heffing van tarieven voor het toezicht op Europees niveau, iedere Lid-Staat zelf de hoogte van eventuele tarieven kan vaststellen, waardoor dispariteiten tussen de stelsels van de Lid-Staten kunnen ontstaan en vormt geen ontoelaatbare belemmering van het vrije verkeer van diensten. De Afdeling verwijst in dit verband onder andere naar de uitspraken van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 13 februari 1969 in zaak 14/68 (Walt Wilhelm, Jurispr. 1969, blz. 1), van 12 mei 1998 in zaak C-336/96 (Gilly, Jurispr. 1998, blz. 2793) en van 12 juli 2005 in zaak C-403/03 (Schempp, Jurispr. 2005, blz. I-00000). Het betoog dient derhalve te falen.
2.5.2. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat in strijd is gehandeld met het recht van vestiging, neergelegd in artikel 43 van Pro het EG-Verdrag, moet worden geoordeeld dat dit betoog faalt, omdat niet is gebleken dat de doorberekening van de door de staatssecretaris in het kader van de erkenning van appellante uitgevoerde werkzaamheden een beperking betekent van het recht van vestiging. Haar betoog dat sprake is van strijd met Verordening 3922/91 kan ook niet slagen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat die verordening geen betrekking heeft op het heffen van tarieven.
2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep tegen besluit II, zoals gewijzigd bij besluit III, ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep inzoverre alsnog gegrond verklaren en besluit II, zoals gewijzigd bij besluit III, vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Awb. De staatssecretaris dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen.
2.7. De staatssecretaris dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Breda van 17 januari 2005, 03/2317 en 04/586, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 25 februari 2004, zoals gewijzigd bij besluit van 27 april 2004, ongegrond is verklaard;
II. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep inzoverre gegrond;
III. vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat van 25 februari 2004, DL/S&B/04.520112, zoals gewijzigd bij besluit van 27 april 2004, DL/S&B/04.520311;
IV. veroordeelt de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan [appellante] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 409,00 (zegge: vierhonderdnegen euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. M. Vlasblom en mr. H.G. Lubberdink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
w.g. Polak w.g. Van der Smissen
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 december 2005
91-419.