Uitspraak
200410675/1.
Datum uitspraak: 13 juli 2005
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellante], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak in zaak no. AWB 03/3440 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 16 november 2004 in het geding tussen:
appellante en [partij]
en
de Minister van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 18 februari 2003 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister) aan onder anderen appellante op grond van artikel 2, vijfde lid, van de Belemmeringenwet Privaatrecht de plicht opgelegd op haar onroerende zaak te Helmond de aanleg en instandhouding te gedogen van een 150 kV hoogspanningsverbinding Eindhoven-Oost - Helmond-Zuid met bijbehorende werken.
Bij besluit van 6 november 2003 heeft de Minister het daartegen door onder anderen appellante gemaakte bezwaar voorzover dit in de procedure voor het Gerechtshof aan de orde is geweest kennelijk niet-ontvankelijk en voor het overige kennelijk ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 16 november 2004, verzonden op 23 november 2004, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante en [partij] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellante en [partij] bij brief van 29 december 2004, bij de Raad van State ingekomen op 30 december 2004, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 31 januari 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 4 maart 2005 heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Essent Netwerk B.V." (hierna: Essent), die als partij in het geding is aangemerkt, een reactie ingediend.
Bij brief van 8 maart 2005 heeft de Minister van antwoord gediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. G.R.A.G. Goorts, advocaat te Deurne, en H.H.J. Verdonschot, haar echtgenoot, de Minister, vertegenwoordigd door mevrouw mr. H.A.M. Olivier, ambtenaar ten departemente, dienst Rijkswaterstaat, en Essent, vertegenwoordigd door mr. P.J. Wetzels, advocaat te 's-Hertogenbosch, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ter zitting is door de gemachtigde van appellante en [partij] meegedeeld dat [partij] overeenstemming heeft bereikt met de gemeente Helmond over de aankoop van zijn bedrijf en dat het hoger beroep, door hem ingesteld, wordt ingetrokken zodra deze overeenstemming schriftelijk is vastgelegd. Bij brief van 17 juni 2005 is het hoger beroep, ingesteld door [partij], ingetrokken.
2.2. Ingevolge artikel 1 van Pro de Belemmeringenwet Privaatrecht (hierna: de BwP), voorzover hier van belang, kan, wanneer ten behoeve van openbare werken als bedoeld in deze bepaling, die ingevolge een door het openbaar gezag verleende concessie worden of zijn tot stand gebracht, terwijl het openbaar belang is erkend, of van welke het algemeen nut uitdrukkelijk bij de wet is erkend, een werk nodig is, waarvoor duurzaam of tijdelijk gebruik moet worden gemaakt van onroerende zaken, ieder, die enig recht heeft ten aanzien van die zaken, behoudens recht op schadevergoeding, worden verplicht te gedogen, dat zodanig werk wordt aangelegd en in stand gehouden, indien naar het oordeel van de Minister de belangen van de rechthebbenden redelijkerwijs onteigening niet vorderen en in het gebruik van de zaken niet meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijs voor de aanleg en instandhouding van het werk nodig is.
Ingevolge artikel 2, vijfde lid, van de BwP, voorzover hier van belang, kan, indien geen overeenstemming is verkregen, een verplichting als bij artikel 1 bedoeld Pro, bij met redenen omklede beslissing van de Minister, gehoord gedeputeerde staten van de provincie waarin de zaak is gelegen, zo nodig onder voorwaarden te stellen aan de verzoeker, worden opgelegd.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de BwP, voorzover hier van belang, kan een ieder die enig recht heeft ten aanzien van de onroerende zaak, aan het Gerechtshof, binnen het gebied waarvan die zaak gelegen is, vernietiging van de beslissing, als bedoeld in artikel 2, vijfde lid, verzoeken op grond, dat daarbij ten onrechte is geoordeeld hetzij dat de belangen van de rechthebbenden ten aanzien van die zaak redelijkerwijze onteigening niet vorderen hetzij dat in het gebruik van die zaak niet meer belemmering wordt gebracht dan redelijkerwijze voor de aanleg, de instandhouding, de verandering of de overbrenging van het werk nodig is.
Ingevolge artikel 4, vijfde lid, van de BwP, voorzover hier van belang, staat tegen de beschikking van het Hof generlei voorziening open.
2.2.1. Ingevolge artikel 8:6, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit waartegen beroep bij een andere administratieve rechter kan of kon worden ingesteld.
Ingevolge artikel 1:4, eerste lid, van de Awb wordt onder administratieve rechter verstaan: een onafhankelijk, bij de wet ingesteld orgaan dat met administratieve rechtspraak is belast.
Ingevolge artikel 1:4, tweede lid, van de Awb wordt een tot de rechterlijke macht behorend gerecht als administratieve rechter aangemerkt voorzover hoofdstuk 8 of de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften - met uitzondering van hoofdstuk VIII - van toepassing of van overeenkomstige toepassing is.
Ingevolge artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb kan van het horen van belanghebbenden worden afgezien indien het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is.
Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
2.3. Appellante heeft tegen de haar opgelegde gedoogplicht bij de Minister in bezwaar, samengevat weergegeven, het volgende naar voren gebracht. De verplaatsing van de hoogspanningsleiding is niet direct noodzakelijk voor de energie-infrastructuur maar is ingegeven door de wens van de gemeente Helmond om in het kader van het bestemmingsplan "Brandevoort I" zoveel mogelijk woningen te kunnen realiseren. Volgens appellante ware de in het kader van dat bestemmingsplan te verwachten onteigening af te wachten. Het ingrijpende karakter van het opleggen van een gedoogplicht verzet zich tegen mandaatverlening door de Minister. Voorts is geen sprake van een openbaar werk van algemeen nut zoals de BwP dat vereist. Ook valt niet in te zien dat, zoals in het besluit van 18 februari 2003 is overwogen, de gemeente Helmond de verzoeker tot het opleggen van de gedoogplicht, Essent, in de positie kan brengen dat de bestaande hoogspanningsverbinding feitelijk zonder recht of titel komt te liggen en haar kan dwingen de hoogspanningsverbinding te verwijderen. Volgens appellante is immers niet evident dat het algemeen belang van handhaving van de 150 kV hoogspanningsverbinding moet wijken voor het belang van de gemeente Helmond om meer woningen te kunnen bouwen. Vanwege het ontbreken van informatie over een overeenkomst tussen Essent en de gemeente Helmond is bovendien onbekend of Essent zich niet zelf in de positie heeft gebracht dat een veilige en ongestoorde stroomvoorziening in het gedrang kan komen. Tenslotte heeft appellante betoogd dat het gekozen tracé niet het meest voor de hand liggende tracé is en dat discrepantie bestaat tussen de plankaart en de kaart waarop de zakelijk-rechtstrook is ingetekend.
2.4. Op voet van artikel 4, eerste lid, van de BwP heeft appellante zich tevens tot het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch (hierna ook: het Hof) gewend met het verzoek om vernietiging van het besluit tot opleggen van de gedoogplicht. Bij beschikking van 14 oktober 2003 heeft het Hof dit verzoek afgewezen.
2.5. Bij zijn besluit van 6 november 2003 heeft de Minister verwezen naar de beschikking van het Hof van 14 oktober 2003 en overwogen dat het Hof heeft geoordeeld dat één onderdeel van het verzoek moet worden beoordeeld door de bestuursrechter. Gelet hierop heeft de Minister het bezwaar van appellante met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb niet-ontvankelijk verklaard voorzover het onderwerpen betreft die in de procedure voor het Hof aan de orde zijn geweest en voor het overige kennelijk ongegrond, namelijk voorzover het betreft de vraag of de aard van de bevoegdheid zich verzet tegen mandaatverlening.
2.6. In beroep heeft appellante tegen dit besluit aangevoerd dat de Minister ten onrechte ervan heeft afgezien haar in bezwaar te horen, ten onrechte heeft geoordeeld dat het karakter van het opleggen van een gedoogplicht zich niet verzet tegen mandaatverlening door de Minister en ten onrechte niet inhoudelijk op haar overige bezwaren is ingegaan. Ter zitting bij de rechtbank heeft appellante aanvullend betoogd dat ook het besluit op bezwaar onbevoegd is genomen.
2.7. De rechtbank heeft geoordeeld dat zowel het primaire besluit als het besluit op bezwaar bevoegd zijn genomen, zodat de Minister het bezwaar van appellante in zoverre op goede gronden kennelijk ongegrond heeft verklaard.
Voorts heeft de rechtbank overwogen, samengevat weergegeven, dat niet kan worden gezegd dat appellante bezwaren heeft aangevoerd die, behoudens de mandaatkwestie, niet zijn begrepen in de toetsingsgronden van artikel 4, eerste lid, van de BwP en dat het Gerechtshof naar haar oordeel alle door appellante naar voren gebrachte grieven, met uitzondering van die betreffende de mandaatkwestie, heeft behandeld. Op die gronden heeft de rechtbank geoordeeld dat de Minister het bezwaar terecht kennelijk niet-ontvankelijk heeft verklaard.
2.8. Nu het Gerechtshof oordelend in het kader van een procedure op grond van de BwP, gelet op artikel 1:4 van Pro de Awb niet kan worden aangemerkt als andere administratieve rechter in de zin van artikel 8:6, eerste lid, van de Awb, staat artikel 8:6 niet Pro in de weg aan beoordeling door de Minister van de bezwaren in het kader van de BwP die buiten het toetsingskader van het Hof vallen en dus evenmin aan de ontvankelijkheid van het bezwaar in zoverre.
Het toetsingskader van het Hof wordt bepaald door artikel 4, eerste lid, van de BwP. Dit betekent dat het Hof het besluit tot opleggen van een gedoogplicht slechts kan vernietigen hetzij op grond dat de belangen van de rechthebbenden ten aanzien van de onroerende zaak waarop de gedoogplicht betrekking heeft, onteigening vorderen, hetzij op grond dat de gedoogplicht het gebruik van die zaak meer belemmert dan redelijkerwijze voor de aanleg, de instandhouding, de verandering of de overbrenging van het werk nodig is. De beoordeling van de in artikel 1 van Pro de BwP genoemde voorwaarden waaronder de Minister tot opleggen van een gedoogplicht kan overgaan, zoals onder meer de beoordeling van de vraag of ten behoeve van openbare werken als bedoeld in deze bepaling een werk nodig is, het openbaar belang is erkend of het algemeen nut van deze openbare werken uitdrukkelijk bij de wet is erkend, valt buiten dit toetsingskader van het Hof. Die beoordeling is aan de Minister, zodat op deze punten geformuleerde bezwaren op grond van artikel 7:1 van Pro de Awb aan de Minister kunnen worden voorgelegd en de Minister gehouden is hierop inhoudelijk te beslissen en zijn primaire besluit in zoverre te heroverwegen. Anders dan de rechtbank heeft overwogen bevat het aan de Minister gerichte bezwaarschrift van appellante een aantal bezwaren die geen betrekking hebben op de toetsingsgronden van artikel 4, eerste lid, van de BwP, zodat de Minister bij zijn besluit van 6 november 2003 op deze bezwaren inhoudelijk diende te beslissen. De bevoegdheid van de Minister in het kader van de BwP wordt, anders dan in het besluit van 6 november 2003 is overwogen, niet bepaald door de beschikking van het Hof maar door artikel 4, eerste lid, en artikel 1 van Pro de BwP gelezen in samenhang met de artikelen 8:1, eerste lid, en 7:1 van de Awb. Voorzover de Minister het standpunt heeft ingenomen, onder meer ter zitting van de Afdeling, dat de bezwaren van appellante voorzover die niet aan het Hof ter beoordeling staan, in het kader van andere procedures dan de BwP - zoals die op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening - beoordeeld zijn of beoordeeld dienen te worden, overweegt de Afdeling dat, wat hiervan ook zij, het in dat geval op de weg van de Minister had gelegen in die zin op het bezwaar van appellante in te gaan en dat er ook in dat geval geen grond was voor een niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb.
Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank miskend dat de Minister, in strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb, ten onrechte de door appellante in bezwaar naar voren gebrachte gronden die de toetsingsmaatstaven van artikel 4, eerste lid, van de BwP te buiten gingen, met uitzondering van de mandaatkwestie niet inhoudelijk heeft beoordeeld. Het hoger beroep slaagt op dit onderdeel. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het beroep van appellante tegen het besluit van de Minister van 6 november 2003 alsnog gegrond verklaren en dit besluit, voorzover daarbij het beroep van appellante met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb niet-ontvankelijk is verklaard, vernietigen wegens strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb. De Minister zal met inachtneming van deze uitspraak alsnog inhoudelijk op het bezwaar van appellante dienen te beslissen.
2.9. Het primaire besluit tot opleggen van de gedoogplicht is genomen door de Minister van Verkeer en Waterstaat, namens deze de hoofdingenieur-directeur van de Rijkswaterstaat in de directie Noord-Brabant (hierna: de hid), voor deze het hoofd van de afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken.
Ingevolge artikel 10:3, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan mandaat verlenen, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of de aard van de bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet.
Ingevolge artikel 6, eerste lid, van het "Besluit mandaat, volmacht en machtiging plaatsvervangend secretaris-generaal en diensthoofden VenW" van 19 januari 1998 (Stcrt. 1998, 21; hierna: Besluit mandaat V&W) wordt een diensthoofd toegestaan van het aan hem verleende mandaat ondermandaat te verlenen aan de in dat artikellid genoemde functionarissen.
Ingevolge artikel 5, aanhef en onder a en d, van het "Besluit mandaat, volmacht en machtiging Rijkswaterstaat" van 28 april 1997 (Stcrt. 1997, 81; hierna: Besluit mandaat Rijkswaterstaat) worden de aan de directeur-generaal, krachtens artikel 5 van Pro het Besluit mandaat V&W, verleende bevoegdheden - met inachtneming van de artikelen 2 en 4 - eveneens gemandateerd aan
a. de hoofdingenieur-directeuren,
(…)
d. de (staf-)afdelingshoofden.
De Afdeling deelt het oordeel van rechtbank dat op grond van artikel 5 van Pro het Besluit mandaat V&W de directeur-generaal van de Rijkswaterstaat (diensthoofd) in dit geval bevoegd is en, op grond van artikel 5, aanhef en onder a, van het Besluit mandaat Rijkswaterstaat, tevens de hid. Op grond van artikel 5 van Pro het Besluit mandaat V&W en artikel 5, aanhef en onder d, van het Besluit mandaat Rijkswaterstaat was het hoofd van de afdeling Bestuurlijke en Juridische Zaken bevoegd tot ondertekening.
Appellante bestrijdt tevergeefs het oordeel van de rechtbank dat niet kan worden gezegd dat de bevoegdheid tot opleggen van een gedoogplicht naar aard of inhoud van een dusdanig gewicht is dat het karakter van die bevoegdheid zich tegen mandaatverlening verzet. In de BwP noch elders zijn aanwijzingen te vinden voor de stelling van appellante dat mandaatverlening in een geval als dit niet is geoorloofd. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de BwP is onteigening niet aan de orde. De omstandigheid dat het opleggen van de gedoogplicht tot een zekere aantasting van het woongenot en een zekere beperking van de bedrijfsvoering kan leiden is onvoldoende voor het oordeel dat de Minister deze bevoegdheid niet mag mandateren. De door appellante in dit verband genoemde uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven leidt niet tot een ander oordeel reeds omdat deze uitspraak geen betrekking heeft op het al dan niet geoorloofd zijn van mandaat of delegatie.
2.10. Het besluit op bezwaar van 6 november 2003 is genomen door de Minister van Verkeer en Waterstaat, namens deze de hid, namens deze het hoofd van de hoofdafdeling Waterbeheersing en Instandhouding Infrastructuur.
Ingevolge artikel 2, aanhef en onder b, van het Besluit mandaat Rijkswaterstaat, voorzover hier van belang, blijft het uitoefenen van de bevoegdheid tot beslissen op bezwaarschriften tegen besluiten die zijn genomen door de in artikel 3, a en b, en de in artikel 5, onder a, genoemde functionarissen voorbehouden aan de directeur-generaal en de plaatsvervangend directeur-generaal.
Nu het besluit waartegen het bezwaar was gericht is genomen, in mandaat, door de hid, zijnde een in artikel 5, onder a, genoemde functionaris, bleef de directeur-generaal dan wel de plaatsvervangend directeur-generaal bevoegd op dit bezwaar te beslissen. Het in (onder)mandaat door het hoofd van de hoofdafdeling Waterbeheersing en Instandhouding Infrastructuur genomen besluit van 6 november 2003 is derhalve onbevoegd genomen.
Ook in zoverre komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking. Het hoger beroep is gegrond. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het besluit van de Minister van 6 november 2003 ook voorzover daarbij het beroep van appellante kennelijk ongegrond is verklaard, vernietigen. De Minister zal met inachtneming van deze uitspraak in zoverre opnieuw op het bezwaar van appellante dienen te beslissen.
2.11. De Minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 16 november 2004, AWB 03/3440;
II. verklaart het door appellante bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
III. vernietigt het besluit van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 6 november 2003, DNB/2003/9042, voorzover betrekking hebbend op appellante;
IV. veroordeelt de Minister van Verkeer en Waterstaat tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
V. gelast dat de Staat der Nederlanden (het ministerie van Verkeer en Waterstaat) aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van (€ 205,00 + € 116,00 =) € 321,00 (zegge: driehonderdeenentwintig euro) vergoedt.
Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
De Voorzitter w.g. Broodman
is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
te ondertekenen.
Uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2005
204.