Uitspraak
200402877/1.
Datum uitspraak: 8 december 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
[appellant], wonend te [woonplaats], [land],
en
het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 2 maart 2004, kenmerk MPM 4190, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een pluimveehouderij op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 11 maart 2004 ter inzage gelegd.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 1 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 5 april 2004, beroep ingesteld.
Bij brief van 24 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2004, waar appellant, vertegenwoordigd door ir. A.K.M. van Hoof, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.H.M. van der Aa en R. Hazenkamp, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster als partij gehoord, vertegenwoordigd door [maten], bijgestaan door mr. J.A.J.M. van Houtum, gemachtigde.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
Artikel 20.6, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer strekt ertoe een beroepsmogelijkheid te bieden aan degenen die zich konden verenigen met het ontwerp van het besluit en om die reden daartegen geen bedenkingen hebben ingebracht, doch - gelet op de in het definitieve besluit ten opzichte van het ontwerp aangebrachte wijzigingen - in een nadeliger positie zijn komen te verkeren en zich daarom niet kunnen verenigen met het definitieve besluit.
De Afdeling stelt vast dat de beroepsgrond inzake de naleefbaarheid van de grenswaarden voor het maximale geluidniveau is gericht tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht. Door de wijzigingen, die een verlaging van de grenswaarden voor het maximale geluidniveau inhouden, is appellant echter niet in een nadeliger positie komen te verkeren ten opzichte van het ontwerp. Het beroep is daarom in zoverre niet-ontvankelijk.
Voorts heeft appellant de grond inzake de Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna: de Interimwet) niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
2.2. Op grond van de bij het bestreden besluit verleende revisievergunning mogen 101.006 vleeskuikens in vier reeds bestaande stallen worden gehouden. Ten opzichte van de onderliggende oprichtingsvergunning krachtens de Wet milieubeheer van 23 september 1997 betreft dit een uitbreiding van het aantal vleeskuikens met 18.756 stuks.
2.3. Appellant heeft betoogd dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 9, vierde lid, van de Richtlijn 96/61/EG van de Raad van de Europese Unie van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (hierna: de Richtlijn). Hij heeft hiertoe aangevoerd dat het vergunde stalsysteem niet kan worden aangemerkt als de beste beschikbare techniek. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit waren er, naar de mening van appellant, voor vleeskuikens stalsystemen beschikbaar waarmee een grotere reductie van de ammoniakemissie kan worden bewerkstelligd, zoals het zogenaamde “Vleeskuiken Emissie Arm-systeem” (hierna: het VEA-systeem). Voorts heeft appellant in dit verband aangevoerd dat verweerder ten onrechte niet de geografische ligging van de inrichting alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden in acht heeft genomen.
2.3.1. Verweerder heeft, onder verwijzing naar het in zijn opdracht door GLTO Bedrijfsadvies opgestelde onderzoeksrapport van juli 2003 met de titel “Beoordeling Best Beschikbare Techniek”, overwogen dat er geen aanleiding is om te concluderen dat het aangevraagde en vergunde stalsysteem niet is gebaseerd op de beste beschikbare technieken.
2.3.2. In artikel 9, derde lid, van de Richtlijn is bepaald dat de vergunning emissiegrenswaarden voor de verontreinigende stoffen bevat, met name die van bijlage III, die in significante hoeveelheden uit de betrokken installatie kunnen vrijkomen, gelet op hun aard en hun potentieel voor overdracht van verontreiniging tussen milieucompartimenten (water, lucht en bodem). Voorts is bepaald dat de vergunning, zo nodig, passende voorschriften bevat ter bescherming van bodem en grondwater, en maatregelen voor het beheer van de door de installatie voortgebrachte afvalstoffen. De grenswaarden kunnen volgens dit artikellid, zo nodig, worden aangevuld of vervangen door gelijkwaardige parameters of gelijkwaardige technische maatregelen. Voor de installaties van rubriek 6.6 van bijlage I wordt bij de overeenkomstig dit artikellid vastgestelde emissiegrenswaarden rekening gehouden met de aan die categorieën installaties aangepaste praktische regelingen.
In artikel 9, vierde lid, van de Richtlijn is bepaald dat onverminderd artikel 10 de Pro emissiegrenswaarden, de parameters en de gelijkwaardige technische maatregelen, bedoeld in het derde lid, zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken, zonder dat daarmee het gebruik van een bepaalde techniek of technologie wordt voorgeschreven, met inachtneming van de technische kenmerken en de geografische ligging van de betrokken installatie, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden. Voorts bepaalt dit artikellid dat de vergunningvoorwaarden in ieder geval bepalingen bevatten betreffende de minimalisering van de verontreiniging over lange afstand of van de grensoverschrijdende verontreiniging en een hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel waarborgen.
In artikel 2, aanhef en onder 11, van de Richtlijn wordt het begrip beste beschikbare technieken gedefinieerd als: het meest doeltreffende en geavanceerde ontwikkelingsstadium van de activiteiten en exploitatiemethoden, waarbij de praktische bruikbaarheid van speciale technieken om in beginsel het uitgangspunt voor de emissiegrenswaarden te vormen is aangetoond, met het doel emissies en effecten op het milieu in zijn geheel te voorkomen, of wanneer dat niet mogelijk blijkt algemeen te beperken. Voorts wordt aldaar het begrip technieken gedefinieerd als: zowel de toegepaste techniek als de wijze waarop de installatie wordt ontworpen, gebouwd, onderhouden, geëxploiteerd en ontmanteld. Daarnaast wordt het begrip beschikbare gedefinieerd als: op zodanige schaal ontwikkeld dat de betrokken technieken, kosten en baten in aanmerking genomen, economisch en technisch haalbaar in de betrokken industriële context kunnen worden toegepast, onafhankelijk van de vraag of die technieken al dan niet op het grondgebied van de betrokken Lid-Staat worden toegepast of geproduceerd, mits zij voor de exploitant op redelijke voorwaarde toegankelijk zijn. Tot slot, voorzover hier van belang, wordt aldaar het begrip beste gedefinieerd als: het meest doeltreffend voor het bereiken van een hoog algemeen niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel. Bij de bepaling van de beste beschikbare technieken moeten de in bijlage IV vermelde punten speciaal in aanmerking worden genomen.
In artikel 16, tweede lid, van de Richtlijn is bepaald dat de Commissie de uitwisseling van informatie organiseert tussen de Lid-Staten en de betrokken bedrijfstakken over de beste beschikbare technieken, de daarmee samenhangende controlevoorschriften en de ontwikkelingen op dat gebied. De Commissie maakt ingevolge dit artikel de resultaten van de informatie-uitwisseling om de drie jaar bekend.
2.3.3. De in het geding zijnde vergunning heeft betrekking op het houden van in totaal 101.006 vleeskuikens. Nu meer dan 40.000 vleeskuikens in de inrichting worden gehouden is, gelet op artikel 1 van Pro de Richtlijn in samenhang bezien met categorie 6.6, aanhef en onder a, van bijlage I behorende bij deze richtlijn en het in deze bijlage onder 2 gestelde, de Richtlijn in de onderhavige zaak in beginsel van toepassing. Verder stelt de Afdeling vast dat in het onderhavige geval sprake is van een bestaande installatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 4, van de Richtlijn.
Voorts staat vast dat bij het bestreden besluit vergunning is verleend voor het veranderen van een pluimveehouderij door deze uit te breiden met 18.756 vleeskuikens. Het veranderen van een reeds bestaande inrichting valt onder het toepassingsbereik van artikel 12, tweede lid, van de Richtlijn.
Nu de genoemde uitbreiding gevolgen kan hebben voor het milieu, kan deze verandering van de inrichting worden aangemerkt als een wijziging van de exploitatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, onder a, van de Richtlijn.
Niet in geschil is dat de vleeskuikens die op grond van de onderliggende vergunning in de inrichting mochten worden gehouden, gezien het bepaalde in de ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geldende Uitvoeringsregeling ammoniak en veehouderij (hierna: de Uitvoeringsregeling), een ammoniakemissie veroorzaken van 4.112,5 kg per jaar. De depositie die dit aantal vleeskuikens op het dichtstbijzijnde voor verzuring gevoelige gebied veroorzaakt – dit gebied bevindt zich op een afstand van ongeveer 280 meter van de inrichting – bedraagt 493,5 mol per hectare per jaar. Het bij het bestreden besluit vergunde veebestand veroorzaakt een hogere ammoniakemissie en –depositie, te weten 5050,3 kg respectievelijk 606 mol per hectare per jaar. De ammoniakemissie en –depositie nemen als gevolg van de bij het bestreden besluit verleende vergunning derhalve toe met respectievelijk 937,8 kg en 112,5 mol per hectare per jaar. Gelet hierop heeft de onderhavige verandering van de inrichting, in ieder geval wat de ammoniakemissie en –depositie betreft, negatieve milieueffecten die naar het oordeel van de Afdeling tevens als significant kunnen worden aangemerkt, zodat in het onderhavige geval sprake is van een belangrijke wijziging in de exploitatie van de installatie als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder 10, onder b, van de Richtlijn die, gelet op artikel 12, tweede lid, van deze richtlijn, niet mag geschieden zonder een vergunning overeenkomstig deze richtlijn. Dit houdt in dat het in artikel 9, derde en vierde lid, van de Richtlijn opgenomen beoordelingskader in het onderhavige geval van toepassing is.
2.3.4. In haar uitspraak van 13 november 2002, no.
200200405/1(AB 2002, 27), heeft de Afdeling overwogen dat het toetsingskader van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer bij de beoordeling van de ammoniakdepositie en -emissie, buiten beschouwing blijft omdat de Interimwet en de Uitvoeringsregeling het exclusieve toetsingskader vormen. Verder heeft de Afdeling geoordeeld dat, aangezien de Interimwet geen garantie biedt voor een geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel, het niet uitgesloten moet worden geacht, dat het resultaat van vergunningverlening dat artikel 9, achtste lid, van de Richtlijn vereist, door toepassing van de Interimwet niet kan worden bereikt. Ten slotte heeft de Afdeling in deze uitspraak geoordeeld, dat de in artikel 9, vierde lid, van de Richtlijn opgenomen norm, in ieder geval wat betreft de grenzen van de aan de Staat gelaten beoordelingsvrijheid, onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is, zodat voor de nationale rechter in zoverre een rechtstreeks beroep kan worden gedaan op dit artikellid.
200200405/1(AB 2002, 27), heeft de Afdeling overwogen dat het toetsingskader van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer bij de beoordeling van de ammoniakdepositie en -emissie, buiten beschouwing blijft omdat de Interimwet en de Uitvoeringsregeling het exclusieve toetsingskader vormen. Verder heeft de Afdeling geoordeeld dat, aangezien de Interimwet geen garantie biedt voor een geïntegreerde aanpak en een even hoog niveau van bescherming van het milieu in zijn geheel, het niet uitgesloten moet worden geacht, dat het resultaat van vergunningverlening dat artikel 9, achtste lid, van de Richtlijn vereist, door toepassing van de Interimwet niet kan worden bereikt. Ten slotte heeft de Afdeling in deze uitspraak geoordeeld, dat de in artikel 9, vierde lid, van de Richtlijn opgenomen norm, in ieder geval wat betreft de grenzen van de aan de Staat gelaten beoordelingsvrijheid, onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig is, zodat voor de nationale rechter in zoverre een rechtstreeks beroep kan worden gedaan op dit artikellid.
2.3.5. In juli 2003 is door de Europese Commissie het “Reference Document on Best Available Techniques for Intensive Rearing of Poultry and Pigs” (hierna: het BREF-document) bekend gemaakt. In dit BREF-document, dat de resultaten van de informatie-uitwisseling als bedoeld in artikel 16, tweede lid, van de Richtlijn bevat, is onder meer bepaald welke stalsystemen voor vleeskuiken voldoen aan de eis van de beste beschikbare technieken in de zin van de Richtlijn. Voor vleeskuikens worden in onderdeel 5.3.2.2 van het BREF-document als beste beschikbare technieken genoemd: een natuurlijk geventileerde stal met een volledige strooiselvloer en voorzien van niet-lekkende drinksystemen (traditioneel stalsysteem) of een goed geïsoleerde, mechanisch geventileerde stal met een volledige strooiselvloer en voorzien van niet-lekkende drinksystemen (VEA-systeem). In onderdeel 4.5.3 van het BREF-document is vermeld dat beide stalsystemen een emissiewaarde van 0,08 kg NH3 hebben.
Het bij het bestreden besluit vergunde veebestand wordt, blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting, gehouden in vier reeds bestaande, van oorsprong traditionele stallen die zijn aangepast en verbeterd en die thans kunnen worden omschreven als mechanisch geventileerde stallen met volledige strooiselvloer en voorzien van niet-lekkende drinksystemen. Deze stallen zijn, behalve wat de vloerisolatie betreft, in verregaande mate vergelijkbaar met het in het BREF-document genoemde VEA-systeem.
Verweerder heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat de emissiewaarde van het vergunde stalsysteem niet hoger is dan de emissiewaarde van de stalsystemen die in het BREF-document als beste beschikbare technieken worden aangemerkt. Voorts is niet gebleken dat het vergunde stalsysteem anderszins grotere negatieve milieueffecten heeft dan de stalsystemen die in het BREF-document als de beste beschikbare technieken worden aangemerkt.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich in zoverre op goede gronden op het standpunt gesteld dat het vergunde stalsysteem, en daarmee in feite de vergunde ammoniakemissie, is gebaseerd op de beste beschikbare technieken. Voorts ziet de Afdeling in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de geografische ligging van de inrichting, alsmede de plaatselijke milieuomstandigheden, geen aanleiding geven om aan de vergunning strengere emissiegrenswaarden, parameters of gelijkwaardige technische maatregelen te verbinden dan die welke het vergunde stalsysteem met zich brengt. Deze beroepsgrond faalt.
2.4. Appellant heeft verder betoogd dat, in strijd met artikel 3, aanhef en onder b, van de Richtlijn, een belangrijke verontreiniging wordt veroorzaakt en dat de vergunning zich ook in zoverre niet met de Richtlijn verdraagt.
Ingevolge artikel 3, aanhef en onder b, van de Richtlijn treffen de Lid-Staten de nodige maatregelen opdat de bevoegde autoriteiten ervoor zorgen dat de installatie zo zal worden geëxploiteerd dat geen belangrijke verontreiniging wordt veroorzaakt.
De Afdeling overweegt dat artikel 3, aanhef en onder b, van de Richtlijn, voorzover op deze bepaling voor de nationale rechter al rechtstreeks een beroep kan worden gedaan, in samenhang met artikel 9, derde en vierde lid, van de Richtlijn, zo gelezen dient worden dat, indien het vergunde stalsysteem en daarmee in feite de vergunde ammoniakemissie is gebaseerd op de beste beschikbare technieken, de verontreiniging die wordt veroorzaakt niet als een belangrijke verontreiniging als bedoeld in artikel 3, aanhef en onder b, van de Richtlijn kan worden beschouwd. Derhalve faalt deze beroepsgrond.
2.5. Het beroep is, voorzover ontvankelijk, ongegrond.
2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het de Interimwet ammoniak en veehouderij en de naleefbaarheid van de grenswaarden voor het maximale geluidniveau betreft;
II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
w.g. Drupsteen w.g. De Vink
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2004
154-431.