Uitspraak
200307345/1.
Datum uitspraak: 7 juli 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de gemeenteraad van Delft,
appellant,
en
het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2003 heeft de gemeenteraad van Delft, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 14 januari 2003, het bestemmingsplan "Noordwest, deelgebied I" vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 9 september 2003, kenmerk DRM/ARB/03/1895A, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 24 oktober 2003, bij de Raad van State ingekomen op 6 november 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 27 februari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan appellant toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2004, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. M.A. van Arendonk, ambtenaar van de gemeente, en mr. P.J.A Engelvaart, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door ing. J.C. Wassens en mr. P.J.V.M. Severijns, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van Pro de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
2.2. Het plan beoogt een geactualiseerde planologische regeling te bieden voor de wijken Westerkwartier, Olofsbuurt, Hof van Delft en Agnetapark en heeft een overwegend conserverend karakter.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder aan het plan gedeeltelijk goedkeuring onthouden.
2.3. Appellant heeft aangevoerd dat hij onvoldoende in de gelegenheid is gesteld vooraf zijn visie te geven op de door verweerder voorgenomen onthouding van goedkeuring. Dit is naar zijn mening in strijd met artikel 10:30 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.3.1. Ingevolge artikel 10:30, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vindt gedeeltelijke goedkeuring of onthouding van goedkeuring niet plaats dan nadat aan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, gelegenheid tot overleg is geboden. Op grond van het tweede lid van dit artikel verwijst de motivering van het goedkeuringsbesluit naar hetgeen in het overleg aan de orde is gekomen.
2.3.2. De Afdeling stelt vast dat in het bestreden besluit niet is vermeld dat voorafgaande aan het nemen van het besluit aan de gemeenteraad de gelegenheid tot overleg is geboden over het voornemen goedkeuring te onthouden.
2.3.3. Verweerder heeft ter zitting erkend dat hij geen gelegenheid heeft geboden tot overleg zoals voorgeschreven in artikel 10:30 van Pro de Awb. In zijn verweerschrift heeft hij hieromtrent gesteld dat hij ervan uit was gegaan dat de gemeenteraad zou instemmen met de onthouding van goedkeuring, omdat de gemeenteraad niet had gereageerd op een aanvullend preadvies van de Provinciale Planologische Commissie (hierna: PPC) en evenmin tijdens de hoorzitting bezwaren naar voren had gebracht.
2.3.4. De door verweerder aangevoerde argumenten kunnen naar het oordeel van de Afdeling het achterwege laten van het bieden van gelegenheid tot bedoeld overleg niet rechtvaardigen. Zij neemt daarbij in aanmerking dat het bieden van de mogelijkheid tot het geven van een reactie op het aanvullende preadvies van de PPC daarmee niet kan worden gelijkgesteld, reeds omdat de bevoegdheid te beslissen over de goedkeuring van een bestemmingsplan is voorbehouden aan het desbetreffende college van gedeputeerde staten en de (pre)adviezen van de PPC dat college niet kunnen binden. Voorts is de hoorzitting bedoeld voor het geven van een nadere toelichting op de ingediende bedenkingen.
De Afdeling is op basis van het voorgaande van oordeel dat door verweerder aan de gemeenteraad ten onrechte geen gelegenheid is geboden tot overleg over de voorgenomen onthouding van goedkeuring.
Uit het voorgaande volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 10:30 van Pro de Awb.
2.4. Gelet op de inhoud van het beroepschrift en het verhandelde ter zitting, ziet de Afdeling voorts aanleiding op de inhoudelijke bezwaren in te gaan.
2.4.1. Verweerder heeft een aantal voorschriften van het plan in strijd met de goede ruimtelijke ordening geacht. Hij heeft daarbij in aanmerking genomen dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan ten onrechte de conceptnota “Bedrijven en bestemmingsplannen” van december 2002 als uitgangspunt heeft genomen. Volgens verweerder had moeten worden uitgegaan van de vastgestelde nota “Bedrijven en bestemmingsplannen” van augustus 2003. Hij stelt zich op het standpunt dat de zonering voor categorie 1, 2 en 3.1 bedrijven in de conceptversie van genoemde nota substantieel verschilt van die in de vastgestelde versie. Verweerder is dan ook van mening dat de artikelen 3 tot en met 9 van de planvoorschriften, voorzover deze de vestiging van bedrijven in genoemde categorieën mogelijk maken, niet in overeenstemming zijn met de vastgestelde nota van augustus 2003. Hij heeft om die reden in zoverre goedkeuring aan deze voorschriften onthouden.
2.4.2. Appellant stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan een aantal voorschriften van het plan. Hij stelt zich op het standpunt dat het plan in overeenstemming is met de inhoud van de in augustus 2003 vastgestelde nota “Bedrijven en bestemmingsplannen”. Daarbij wijst hij erop dat de conceptnota en de vastgestelde nota ieder voor zich uitdrukking geven aan dezelfde beleidsopvattingen en niet in relevante mate van elkaar verschillen.
2.4.3. De voorschriften waaraan verweerder bij zijn besluit goedkeuring heeft onthouden luiden als volgt.
Artikel 3 (Woondoeleinden), eerste lid, onder a:
“Gronden op de kaart aangewezen voor Woondoeleinden zijn bestemd voor wonen en bij deze bestemming behorende voorzieningen zoals balkons, dakterrassen en bergingen.”
Artikel 3, derde lid, onder b:
“Burgemeester en wethouders zijn bevoegd onder toepassing van artikel 29 vrijstelling Pro te verlenen van het bepaalde in lid 1 sub b teneinde bedrijven of een van de andere activiteiten toe te laten die niet genoemd worden in de Lijst van Bedrijfstypen, indien en voorzover het betrokken bedrijf of activiteit naar aard en invloed op de omgeving (gelet op de specifieke werkwijze of bijzondere verschijningsvorm) geacht kan worden te behoren tot de algemeen toelaatbare categorieën van de Lijst van Bedrijfstypen;”
Artikel 4 (Kantoordoeleinden), eerste lid:
“Gronden op de kaart aangewezen voor Kantoordoeleinden zijn bestemd voor kantoren vallend binnen categorie 1 van de Lijst van Bedrijfstypen.”
Artikel 4, derde lid, onder a:
“Burgemeester en wethouders zijn bevoegd onder toepassing van artikel 29 vrijstelling Pro te verlenen van het bepaalde in lid 1 voor de uitoefening van een bedrijf of een van de andere activiteiten vallend binnen categorie 2 van de Lijst van Bedrijfstypen mits de bedrijfsuitvoering niet meer overlast bezorgt voor de omgeving dan een bedrijf genoemd in categorie 1 van de Lijst van Bedrijfstypen;”
Artikel 5 (Bedrijfsdoeleinden), eerste lid, onder a:
”Gronden op de kaart aangewezen voor Bedrijfsdoeleinden zijn bestemd voor bedrijven behorend bij categorie 1 en 2 van de bij deze voorschriften behorende Lijst van Bedrijfstypen met dien verstande dat:
- ter plaatse van de aanduiding I tevens een drukkerij (SBI 2222) is toegestaan;
- ter plaatse van de aanduiding II tevens een steenhouwerij (SBI 267) is toegestaan;
- ter plaatse van de aanduiding III tevens een reinigingsmiddelenhandel (SBI 5155.1) is toegestaan;”
Artikel 5, derde lid, onder a:
“Burgemeester en wethouders zijn bevoegd onder toepassing van artikel 29 vrijstelling Pro te verlenen van het bepaalde in lid 1 sub a voor de uitoefening van een bedrijf of een van de andere activiteiten vallend binnen categorie 3.1 van de Lijst van Bedrijfstypen mits de bedrijfsuitvoering niet meer overlast bezorgt voor de omgeving dan een bedrijf genoemd in categorie 2 van de Lijst van Bedrijfstypen en de bedrijvigheid aan de woonwijk gerelateerd is.”
Artikel 6 (Gemengde doeleinden), eerste lid, onder a:
“Gronden op de kaart aangewezen voor Gemengde Doeleinden zijn bestemd voor, voorzover gelegen op de begane grond: woningen, bedrijven die zijn opgenomen onder categorie 1 van de bij deze voorschriften behorende Lijst van Bedrijfstypen, detailhandel, kantoren, ruimten voor praktijkoefening, dienstverlening en maatschappelijke doeleinden.”
Artikel 7 (Maatschappelijke doeleinden), eerste lid, onder f:
“Gronden op de kaart aangewezen voor Maatschappelijke Doeleinden zijn bestemd voor voorzieningen ten behoeve van
openbare dienstverlening zoals politie en brandweer, vallend binnen categorie 1 en 2 van de Lijst van Bedrijfstypen.”
Artikel 7, derde lid, onder a:
“Burgemeester en wethouders zijn bevoegd onder toepassing van artikel 29 vrijstelling Pro te verlenen van het bepaalde in lid 1 sub b voor de uitoefening van een bedrijf of een van de andere activiteiten vallend binnen categorie 3.1 van de Lijst van Bedrijfstypen mits de bedrijfsuitvoering niet meer overlast bezorgt voor de omgeving dan een bedrijf genoemd in categorie 2 van de Lijst van Bedrijfstypen;”
Artikel 8 (Detailhandelsdoeleinden), eerste lid:
“Gronden die op de kaart zijn aangewezen voor Detailhandelsdoeleinden zijn bestemd voor het uitoefenen van detailhandel, de daaraan gebonden horeca en dienstverlening vallende binnen categorie 1 van de Lijst van Bedrijfstypen.”
Artikel 8, derde lid, onder a:
“Burgemeester en wethouders zijn bevoegd onder toepassing van artikel 29 vrijstelling Pro te verlenen van het bepaalde in lid 1 voor de uitoefening van een bedrijf of een van de andere activiteiten vallend binnen categorie 2 van de Lijst van Bedrijfstypen mits de bedrijfsuitvoering niet meer overlast bezorgt voor de omgeving dan een bedrijf genoemd in categorie 1 van de Lijst van Bedrijfstypen;”
Artikel 9 (Horeca categorie I), eerste lid, onder b:
“voor zover niet gelegen op de begane grond zijn de gronden bestemd voor Woondoeleinden conform artikel 3, lid 1.”
Artikel 9, derde lid, onder a:
“Burgemeester en wethouders zijn bevoegd onder toepassing van artikel 29 vrijstelling Pro te verlenen van het bepaalde in lid 1 sub a voor de uitoefening van een bedrijf of een van de andere activiteiten vallend binnen categorie 3.1 van de Lijst van Bedrijfstypen mits de bedrijfsuitvoering niet meer overlast bezorgt voor de omgeving dan een bedrijf genoemd in categorie 2 van de Lijst van Bedrijfstypen;”
2.4.4. Blijkens de stukken voert het gemeentebestuur van Delft wat betreft de zonering van bedrijven een van de VNG-brochure “Bedrijven en milieuzonering” (hierna: de VNG-brochure) afwijkend beleid. Dit beleid is neergelegd in de nota “Bedrijven en bestemmingsplannen” (hierna: de nota) die in augustus 2003 is vastgesteld. Met deze nota wordt beoogd afwijkingen van de VNG-brochure in de specifieke situatie van de gemeente Delft te motiveren. Voorzover hier van belang, wordt blijkens de vastgestelde nota op de volgende punten van de VNG-brochure afgeweken:
- activiteiten vallend onder de categorie 3 van de VNG-brochure zijn gesplitst in categorie 3.1 activiteiten (minder milieubelastend) en categorie 3.2 activiteiten (meer milieubelastend);
- de indicatieve richtlijnen in de VNG-brochure zijn gebaseerd op gemiddelde bedrijvigheid en milieugevoelige bestemmingen in een rustige woonwijk, terwijl in het beleid van de gemeente Delft onderscheid wordt gemaakt naar acht gebiedstypen, waarbij per gebiedstype wordt aangegeven welke categorieën bedrijven wel en welke niet toelaatbaar zijn;
- in het beleid van de gemeente Delft worden andere afstandsnormen gehanteerd dan in de VNG-brochure.
Tussen partijen is niet in geschil dat het plangebied van het voorliggende bestemmingsplan als “Woonwijk 1” (vooroorlogse woonwijk) kan worden getypeerd.
Ingevolge de vastgestelde nota zijn in dit gebiedstype bedrijven in de categorieën 1 en 2 zonder meer toegestaan naast en onder woningen, met dien verstande dat, indien voor categorie 2 bedrijven de afstand voor gevaar maatgevend is (dat wil zeggen 30 meter bedraagt), milieugevoelige bestemmingen boven deze bedrijven niet zijn toegestaan. De categorie 2 bedrijven waar in dit verband op wordt gedoeld zijn omkaderd weergegeven in de Lijst van Bedrijfstypen die als bijlage bij de vastgestelde nota is gevoegd.
Categorie 3.1 bedrijven zijn in vooroorlogse woonwijken alleen bij vrijstelling toegestaan. Er geldt geen verplichte minimum afstand tussen de milieubelastende activiteit vallend onder categorie 3.1 en een milieugevoelige bestemming, waarbij er rekening mee moet worden gehouden dat op grond van milieuwetgeving afstandseisen kunnen worden gesteld. Uitzondering op deze regel is de situatie dat de afstand voor gevaar maatgevend is (dat wil zeggen 30 meter bedraagt). In dat geval zijn milieugevoelige bestemmingen naast en boven het bedrijf niet toegestaan. De categorie 3.1 bedrijven waar in dit verband op wordt gedoeld zijn omkaderd weergegeven in de Lijst van Bedrijfstypen die als bijlage bij de vastgestelde nota is gevoegd. Voorwaarden voor vrijstelling zijn:
- de bedrijfsactiviteit mag niet meer milieuhinder in de zin van geluid, geur, stof en gevaar veroorzaken dan de activiteit uit de hoogste categorie die zonder vrijstelling is toegestaan. Dit dient aan de hand van onderzoeksrapporten te zijn aangetoond.
- vrijstelling mag slechts verleend worden als de kwaliteit van de leefomgeving niet nadelig wordt beïnvloed. Die kwaliteit wordt gemeten aan de hand van de volgende aspecten: sociale veiligheid, groen, mobiliteit, levendigheid en economisch functioneren.
Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft het beleid neergelegd in de vastgestelde nota de instemming van verweerder.
Voorts stelt de Afdeling vast dat de in het plan opgenomen Lijst van Bedrijfstypen, ten aanzien van de categorie-indeling en de afstand voor geur, stof, geluid en gevaar, niet afwijkt van de Lijst van Bedrijfstypen in de vastgestelde nota en overigens ook niet van die in de ontwerpnota.
2.4.5. Voorzover het beroep zich richt tegen de onthouding van goedkeuring aan artikel 3, eerste lid, onder a, en artikel 3, derde lid, onder b, van de planvoorschriften, heeft verweerder ter zitting verklaard dat hij aan deze voorschriften ten onrechte goedkeuring heeft onthouden en dat de bezwaren in zoverre doel treffen.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
2.4.6. Ter nadere motivering van zijn onthouding van goedkeuring aan de artikelen 4, eerste lid, 4, derde lid, onder a, 5, eerste lid, onder a, 6,
eerste lid, onder a, 7, eerste lid, onder f, 8, eerste lid, 8, derde lid, onder a, en 9, eerste lid, onder b, heeft verweerder ter zitting naar voren gebracht dat hij het zonder meer toestaan van wonen boven categorie 1 en 2 bedrijven niet gewenst acht.
De Afdeling stelt vast dat de planvoorschriften het wonen boven bedrijven slechts mogelijk maken voor gronden met de bestemmingen “Gemengde doeleinden” (artikel 6) en “Horeca categorie I” (artikel 9). Voorts zijn ingevolge het in de vastgestelde nota neergelegde beleid woningen boven categorie 2 bedrijven niet toegestaan, indien volgens de Lijst van Bedrijfstypen de afstand voor gevaar maatgevend is. De doeleindenomschrijving van deze artikelen voorziet echter niet in de vestiging van dergelijke categorie 2 bedrijven op gronden die in het plan als “Gemengde doeleinden” dan wel “Horeca categorie 1” zijn bestemd.
Nu overigens ingevolge de vastgestelde nota de vestiging van categorie 1 en 2 bedrijven naast en onder woningen zonder meer is toegestaan, acht de Afdeling het standpunt van verweerder dat de artikelen 4, eerste lid, 4, derde lid, onder a, 5, eerste lid, onder a, 6, eerste lid, onder a, 7, eerste lid, onder f, 8, eerste lid, 8, derde lid, onder a, en 9, eerste lid, onder b, daarmee niet in overeenstemming zijn, niet juist.
Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
2.4.7. Ter nadere onderbouwing van zijn onthouding van goedkeuring aan de artikelen 5, derde lid, onder a, 7, derde lid, onder a, en 9, derde lid, onder a, van de planvoorschriften heeft verweerder ter zitting naar voren gebracht dat het aspect gevaar als specifiek toetsingselement in deze vrijstellingsbepalingen voor categorie 3.1 bedrijven had moeten worden opgenomen.
De Afdeling overweegt als volgt.
De doeleindenomschrijving van artikel 9 voorziet Pro voor de verdiepingen van gebouwen op gronden met de bestemming “Horeca categorie I” in de bestemming “Woondoeleinden”. Daarnaast voorziet het plan blijkens de plankaart op een aantal plekken in de bestemming “Woondoeleinden” direct naast plandelen met de bestemming “Bedrijfsdoeleinden”, “Maatschappelijke doeleinden” dan wel “Horeca categorie I”. Ingevolge de vastgestelde nota zijn woningen niet toegestaan naast en boven categorie 3.1 bedrijven waarvoor de afstand voor gevaar maatgevend is.
Weliswaar is in de in geding zijnde vrijstellingsbepalingen als voorwaarde voor de vestiging van categorie 3.1 bedrijven gesteld dat de bedrijfsuitvoering niet meer overlast mag bezorgen dan een bedrijf genoemd in categorie 2 van de Lijst van Bedrijfstypen, maar het was naar het oordeel van de Afdeling uit een oogpunt van rechtszekerheid juister geweest de uitsluiting van categorie 3.1 bedrijven waarvoor de afstand voor gevaar maatgevend is, expliciet in deze bepalingen op te nemen. Een en ander klemt te meer nu in deze bepalingen een nadere beperking ten aanzien van de soort bedrijvigheid waarvoor vrijstelling mag worden verleend ontbreekt en voorts het begrip overlast in de planvoorschriften niet nader wordt omschreven.
Aldus komt het in de vastgestelde nota neergelegde beleid in zoverre onvoldoende in deze vrijstellingsbepalingen tot uitdrukking. Het standpunt van verweerder dat de artikelen 5, derde lid, onder a, 7, derde lid, onder a, en 9, derde lid, onder a, van de planvoorschriften in zoverre niet in overeenstemming zijn met het vastgestelde beleid, komt de Afdeling dan ook niet onjuist voor.
2.5. Gelet op het voorgaande, is het beroep gegrond en dient het bestreden besluit, voorzover in geding, wegens strijd met artikel 10:30 van Pro de Algemene wet bestuursrecht en voorzover het betreft de onthouding van goedkeuring aan de artikelen 3, eerste lid, onder a, 3, derde lid, onder b, 4, eerste lid, 4, derde lid, onder a, 5, eerste lid, onder a, 6, eerste lid, onder a, 7, eerste lid, onder f, 8, eerste lid, 8, derde lid, onder a, en 9, eerste lid, onder b, van de planvoorschriften wegens strijd met artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
Gelet op hetgeen verweerder ter zitting heeft verklaard, ziet de Afdeling voorts aanleiding aan artikel 3, eerste lid, onder a, en artikel 3, derde lid, onder b, van de planvoorschriften zelf voorziend goedkeuring te verlenen.
2.6. Ten aanzien van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 9 september 2003, DRM/ARB/03/1895A, voorzover daarbij goedkeuring is onthouden aan de artikelen:
- 3, eerste lid, onder a,
- 3, derde lid, onder b,
- 4, eerste lid,
- 4, derde lid, onder a,
- 5, eerste lid, onder a,
- 5, derde lid, onder a,
- 6, eerste lid, onder a,
- 7, eerste lid, onder f,
- 7, derde lid, onder a,
- 8, eerste lid,
- 8, derde lid, onder a,
- 9, eerste lid, onder b,
- 9, derde lid, onder a, van de planvoorschriften;
III. verleent goedkeuring aan de artikelen 3, eerste lid, onder a, en 3, derde lid, onder b, van de planvoorschriften;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit ten aanzien van de onthouding van goedkeuring aan de artikelen 3, eerste lid, onder a, en 3, derde lid, onder b, van de planvoorschriften is vernietigd;
V. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.W. Prins, ambtenaar van Staat.
w.g. Dolman w.g. Prins
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2004
363.