Uitspraak
200304649/1.
Datum uitspraak: 28 januari 2004
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak in het geding tussen:
de stichting "Stichting Windhoek", gevestigd te Termunterzijl,
appellante,
en
de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 21 januari 2003 heeft verweerder aan het samenwerkingsverband van de naamloze vennootschap “N.V. Essent”, de besloten vennootschap “Koop Vastgoed B.V.” en de naamloze vennootschap “Siemens Nederland N.V.” (hierna te noemen: het consortium) een vergunning onder voorwaarden als bedoeld in artikel 12 van Pro de Natuurbeschermingswet verleend voor het oprichten en in werking hebben van een windturbinepark bestaande uit 34 windturbines met een hoogte van 115 tot 130 meter en een rotordiameter van 70 tot 80 meter in de gemeente Delfzijl.
Bij besluit van 4 juni 2003, verzonden op dezelfde datum, kenmerk TRCJZ/2003/5017, heeft verweerder het hiertegen onder meer door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Appellante heeft bij brief van 14 juli 2003, bij de Raad van State ingekomen op 15 juli 2003, beroep ingesteld.
Bij brief van 30 september 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door H.D. Zwarberg, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Nagel, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord het consortium, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, ing. B.J.H. Koolstra en P.M. Zwarts, gemachtigden, en High Energy B.V., vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis.
2. Overwegingen
2.1. Verweerder en het consortium hebben als formeel bezwaar aangevoerd dat het beroep niet-ontvankelijk moet worden verklaard omdat het is gericht tegen het primaire besluit van 21 januari 2003.
2.1.1. De Afdeling stelt vast dat het beroepschrift is ingediend nadat reeds een bezwaarschriftprocedure heeft plaatsgehad. Bovendien is het beroepschrift bij de Raad van State ingekomen binnen de beroepstermijn die ten aanzien van de beslissing op bezwaar openstond. Gelet hierop moet het beroepschrift geacht worden te zijn gericht tegen de beslissing op bezwaar van 4 juni 2003. Derhalve bestaat in zoverre geen aanleiding het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
2.2. Voorts betogen verweerder en het consortium dat het beroep niet-ontvankelijk dan wel ongegrond moet worden verklaard omdat appellante in beroep geen andere argumenten aanvoert dan die door haar in bezwaar zijn aangevoerd en waarop bij het bestreden besluit is beslist.
2.2.1. Ingevolge artikel 6:5, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), voorzover hier van belang, bevat het beroepschrift ten minste de gronden van het beroep.
Het beroepschrift bevat een motivering, zodat is voldaan aan de eis van artikel 6:5, aanhef en onder d, van de Awb. Ook in zoverre bestaat geen aanleiding het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
Hoewel de door appellante in haar beroepschrift aangevoerde gronden nagenoeg identiek zijn aan hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd, blijkt uit het beroepschrift genoegzaam dat en waarom appellante zich niet kan verenigen met de weerlegging van haar bezwaren door verweerder en dat zij het geschil in volle omvang aan de rechter wenst voor te leggen.
Mitsdien treft het betoog van verweerder en het consortium geen doel.
2.3. Het consortium heeft ter zitting betoogd dat het beroep van appellante niet-ontvankelijk dient te worden verklaard omdat appellante niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, nu niet gebleken is dat zij zich tegen de oprichting van andere windmolens in de provincie Groningen verzet. Betwist wordt dan ook dat appellante een algemeen belang nastreeft.
2.3.1. Ingevolge artikel 1:2, derde lid, van de Awb worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is naar het oordeel van de Afdeling niet gebleken dat appellante haar algemene doelstelling niet blijkens haar feitelijke werkzaamheden zou behartigen. Ook in hetgeen het consortium anderszins heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding het beroep niet-ontvankelijk te verklaren.
2.4. Het consortium wil ten zuidoosten van Delfzijl, te weten ten zuiden van de Warvenweg, ten oosten van de N362 en ten noorden van de Zomerdijk, een windturbinepark oprichten, bestaande uit 34 windturbines.
De locatie waar de plaatsing van de windturbines is beoogd betreft een gebied dat in gebruik is voor agrarische doeleinden en ligt direct ten zuiden van het industriegebied van Delfzijl.
Dit gebied is gelegen op 2.400 meter afstand van het staatsnatuurmonument De Waddenzee en op een afstand van 5.600 respectievelijk 5.800 meter van het (staats-)natuurmonument De Dollard.
2.5. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: de wet) is het verboden zonder vergunning van de Minister of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van Pro de wet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
Artikel 12 van Pro de wet ziet niet alleen op handelingen die worden verricht of gedoogd binnen het als beschermd of staatsnatuurmonument aangewezen gebied, maar ook op handelingen die daarbuiten plaatsvinden (externe werking).
2.5.1. Op 18 mei 1991 zijn grote delen van de Waddenzee aangewezen als staatsnatuurmonument. Bij beschikking van 17 november 1993 is het grootste deel van de nog niet eerder aangewezen delen van de Waddenzee aangewezen als staatsnatuurmonument. Blijkens de beschikking van
17 november 1993 vervangt de toelichting bij die aanwijzingsbeschikking de toelichting van de beschikking van 18 mei 1981.
In deze toelichting is onder meer het volgende opgenomen:
”Het waddengebied wordt ervaren als een gebied van bijzondere landschappelijke schoonheid. Het weidse karakter, het vrije spel der elementen, de voortdurende wijziging van de grenzen van land en water en de grote vormenrijkdom bieden de mogelijkheid tot het opdoen van wisselende en boeiende ervaringen en zijn wezenlijke kenmerken van het gebied. Essentieel is dat de invloed van de menselijke activiteiten op het landschap in het niet zinkt bij het stempel dat de natuurlijke elementen op de Waddenzee drukken. Het landschap kenmerkt zich door zijn vrijwel ongeschonden en open karakter. Van wezenlijk belang is voorts de in het gebied heersende rust. Een gebied van een dergelijke omvang, waarin de mens zijn verbondenheid met de natuur en landschap ten volle kan ervaren, is uniek in Nederland.”.
Voorts is in de toelichting opgenomen dat de bodemfauna, de vissen en vegetatie van de buitendijkse gebieden de voedselbron vormen voor een zeer grote hoeveelheid steltlopers en andere watervogels, die de Waddenzee tevens gebruiken als rustgebied en soms ook als rui- en broedgebied.
De Waddenzee is, aldus de toelichting, een onmisbare schakel in de jaarlijkse trekbewegingen van tal van vogels die tot in Siberië en Groenland hun broedgebieden hebben en tot in Afrika en het Zuidpoolgebied overwinteren. De Waddenzee is hiermee van groot internationaal belang.”.
2.5.2. Uit de aanwijzingsbeschikking van 17 november 1993 en de toelichting blijkt dat het vergunningen- en ontheffingenbeleid op grond van de Natuurbeschermingswet is gekoppeld aan het beleid dat wordt gevoerd in het kader van de Planologische Kernbeslissing “Waddenzee II” (hierna te noemen: PKB-Waddenzee).
In de PKB-Waddenzee is als hoofddoelstelling opgenomen de duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied. Het beleid is onder meer gericht op de landschappelijke kwaliteiten, met name de verscheidenheid en het specifieke karakter van het open landschap en de belevingswaarde van natuur en landschap.
Ten aanzien van windenergie is in de PKB Waddenzee bepaald dat in de Waddenzee winning van windenergie niet is toegestaan. Binnen een strook van 1 à 2 kilometer van de PKB-grens is opwekking van windenergie toegestaan, tenzij vogelwaarden zich daartegen verzetten. Hierbij wordt bij voorkeur aangesloten bij bestaande, het landschapsbeeld bepalende verticale elementen.
2.5.3. In de toelichting bij de aanwijzingsbesluiten van 20 mei 1997 respectievelijk 19 oktober 1978 tot (staats-)natuurmonument van het Nederlandse gedeelte van De Dollard is met betrekking tot de natuurwetenschappelijke waarde onder meer het volgende gesteld:
”Estuaria als de Dollard zijn voor het voortbestaan van populaties van vele diersoorten onmisbaar, met name voor vogels vanwege de essentiële rol die deze estuaria als fourageer- en pleisterplaatsen op de trekweg spelen.
In dit verband gaat het om populaties uit een zeer groot broedgebied in Noord-Europa en West-Siberië, die zich tijdens hun trek naar en van het zuiden concentreren in de gematigde luchtstreken (waaronder de Dollard). In deze foerageer- en rustgebieden lopen de concentraties zo hoog op, dat zij van levensbelang moeten worden geacht voor het voortbestaan van grote delen van broedpopulaties in verschillende landen (…).
Factoren die bijdragen tot de betekenis van de Dollard als concentratiegebied voor de vele trekvogels zijn, naast de voedselrijkdom, de grote mate van rust die in het gebied heerst en de functie van kwelders als hoogwatervluchtplaats. Bovendien is door het zeldzamer worden van dat soort milieus elders in Noordwest-Europa de Dollard vanzelfsprekend belangrijker geworden.
Als schakel in de - reeds zwak geworden - keten van pleisterplaatsen voor trekvogels moet de Dollard dan ook als onmisbaar worden beschouwd.”.
2.6. Appellante heeft aangevoerd dat onduidelijkheid bestaat over het aantal te plaatsen windturbines. Daarnaast is volgens appellante niet zeker dat alle vergunde turbines ook geplaatst zullen worden. In dat verband wijst zij erop dat vier turbines zijn voorzien op gronden waarvan het consortium geen eigendoms- of erfpachtrechten bezit. Appellante acht een en ander in strijd met de rechtszekerheid.
2.6.1. Verweerder acht de verleende vergunning niet in strijd met de rechtszekerheid. Volgens hem kunnen op grond van de vergunning ten hoogste 34 windturbines worden opgericht. Voorts verlangt de wet niet dat de aanvrager van een vergunning ook de eigenaar is of anderszins gerechtigd is tot het gebruik van de gronden waarop de in artikel 12 van Pro de wet genoemde handelingen zullen plaatshebben, aldus verweerder.
2.6.2. De Afdeling overweegt dat verweerder bij het primaire besluit vergunning heeft verleend voor het oprichten en in werking hebben van een windturbinepark bestaande uit 34 windturbines. Aan deze vergunning heeft verweerder onder meer de voorwaarde verbonden dat de vergunning slechts geldt voor het oprichten en in werking hebben van de windturbines waarvoor de vergunninghouder volledig gerechtigd is tot het daadwerkelijk laten oprichten en in werking hebben ervan, alsmede beschikt over de ervoor benodigde vergunningen.
Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat een aanvraag voor een vergunning op grond van artikel 12 van Pro de wet niet door een eigenaar of anderszins zakelijk gerechtigde behoeft te worden ingediend. In het kader van de vergunningverlening is derhalve niet vereist dat geen privaatrechtelijke belemmeringen bestaan voor de handelingen als bedoeld in artikel 12 van Pro de wet.
Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit wat betreft het aantal windturbines in strijd is met de rechtszekerheid.
2.7. Appellante heeft voorts aangevoerd dat onduidelijkheid bestaat over het type windturbine dat mag worden opgericht. Volgens haar is de vergunning op dit punt innerlijk tegenstrijdig en is zij in strijd met de rechtszekerheid.
2.7.1. Verweerder stelt dat het bestreden besluit ook in zoverre niet in strijd met de rechtszekerheid is. Naar zijn mening geeft de vergunning de randvoorwaarden waarbinnen de wijzigingen in de types moeten blijven.
2.7.2. Tot de bescheiden bij de aanvraag behoort een brief van het consortium van 2 augustus 2002. In deze brief beschrijft het consortium het door het college van burgemeester en wethouders van Delfzijl in de vergunning op grond van de Wet milieubeheer vergunde windturbinetype. Volgens deze beschrijving heeft de aanvraag betrekking op 3-blads windturbines met een ashoogte van 85 meter, een 70,5 meter rotor, een tiphoogte van 120,25 meter en een lichtgrijze kleur. Voorts wordt in deze brief opgemerkt dat, gelet op de lange proceduretijden, het mogelijk is dat het aldus beschreven type verouderd is op het moment van verwezenlijking. In verband hiermee verzoekt het consortium rekening te houden met een tiphoogte van tenminste 115 meter en ten hoogste 140 meter.
Bij brief van 6 augustus 2002 heeft het consortium aangegeven dat de genoemde maximum tiphoogte van 140 meter als vergissing moet worden aangemerkt en dat de maximale tiphoogte 130 meter bedraagt.
Bij het primaire besluit heeft verweerder vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van windturbines met een hoogte van 115 tot 130 meter en een rotordiameter van 70 tot 80 meter. Aan deze vergunning heeft verweerder onder meer de voorwaarde verbonden dat windturbines de in de bescheiden bij de aanvraag gegeven kleur, omvang en – voorzover van toepassing – gondelverlichting hebben.
De Afdeling stelt vast dat verweerder geen vergunning heeft verleend voor een bepaald type windturbine. Dit biedt ruimte voor de plaatsing van andere typen turbines dan de turbines die het consortium bij de indiening van de aanvraag voor ogen had. Anders dan appellante vreest, betekent dit echter niet dat de uiteindelijk te plaatsen windturbines een hogere tiphoogte mogen krijgen dan thans vergund. Bij gebruikmaking van de vergunning is het consortium gehouden aan de maximum tiphoogte van 130 meter.
Derhalve ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit wat betreft het vergunde type windturbine in strijd met de rechtszekerheid is.
2.8. Appellante kan zich niet verenigen met vergunningvoorschrift nummer 4 op grond waarvan het consortium maandelijks naar soort het aantal vogelslachtoffers van de windturbines dient te registreren.
2.8.1. Verweerder beoogt met vergunningvoorschrift nummer 4 een algemene indicatie over het aantal en de soorten vogelslachtoffers te verkrijgen. Hij merkt op dat hij bevoegd blijft desgewenst nadere onderzoeken te laten uitvoeren.
2.8.2. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder in redelijkheid dit voorschrift aan de vergunning kunnen verbinden. In dit verband neemt de Afdeling in aanmerking dat op grond van voorschrift nummer 7 de voorwaarden en voorschriften van de vergunning gewijzigd kunnen worden, indien de bescherming van de natuurwaarden van de betrokken natuurmonumenten dit vraagt. Daarnaast heeft verweerder zich door middel van voorschrift nummer 8 de bevoegdheid voorbehouden de vergunning in te trekken in het geval met betrekking tot de toepasselijke wetgeving op enig moment mocht blijken dat de windturbines zodanige schade aan de te beschermen natuurwaarden dreigen toe te brengen dat hieraan door het geven van aanwijzingen of het stellen van aanvullende voorwaarden redelijkerwijs niet kan worden tegemoet gekomen.
2.9. Appellante kan zich evenmin verenigen met vergunningvoorschrift nummer 9 op grond waarvan voor veranderingen die van enige betekenis kunnen zijn met betrekking tot de toepasselijke wetgeving dan wel vervanging van de windturbines waarvoor de vergunning is verleend, opnieuw een aanvraag voor een vergunning op grond van de wet dient te worden ingediend. Naar appellantes mening is dit voorschrift in strijd met de rechtszekerheid.
2.9.1. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het voorschrift niet rechtsonzeker is. Volgens hem is duidelijk dat niet zonder meer wijzigingen kunnen plaatsvinden.
2.9.2. Naar het oordeel van de Afdeling blijkt uit het voorschrift afdoende dat elke wijziging die gevolgen heeft voor de belangen waarvoor de vergunningplicht op grond van de wet in het leven is geroepen, door middel van een vergunningaanvraag aan verweerder dient te worden voorgelegd. In het geval de windturbines vervangen worden, geldt hoe dan ook de verplichting opnieuw een vergunning te vragen. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de vergunning in zoverre in strijd is met de rechtszekerheid.
2.10. Appellante heeft aangevoerd dat geen rekening is gehouden met de cumulatieve effecten van een aantal plannen en projecten in de nabijheid van het staatsnatuurmonument De Waddenzee. Ten tijde van de aanvraag om vergunning was volgens haar bekend dat er concrete plannen lagen voor meer windturbineparken in de nabijheid van het geplande park. In dit verband heeft appellante gewezen op de plannen voor de oprichting van windturbines in en rond de Eemshaven, de Schermdijk, de Pier van Oterdum en het industrieterrein Oosterhorn. Voorts heeft appellante gewezen op het nieuwe windturbinepark in de Wybelsumerpolder in de Bondsrepubliek Duitsland.
Appellante is van mening dat, gelet op artikel 6, derde lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992, inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn), de gevraagde vergunning niet geïsoleerd moet worden beoordeeld maar betrokken dient te worden bij genoemde andere plannen, alvorens kan worden geconcludeerd dat de effecten van de gevraagde vergunning al dan niet significant zijn. Naar de mening van appellante hoeft geen sprake te zijn van een vergunningplicht op grond van de wet voor toekomstige projecten.
Voorts is appellante van mening dat het volledige toetsingskader als bedoeld in artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn volledig dient te worden doorlopen, hetgeen ten onrechte niet heeft plaatsgevonden.
Appellante is van mening dat het totale effect van alle komende en bestaande windturbineprojecten een sterk nadelige invloed zal hebben op de (staats-)natuurmonumenten De Waddenzee en De Dollard.
Appellante kan zich verder niet verenigen met de conclusie dat er geen duidelijke twijfel is over het achterwege blijven van mogelijk belangrijke negatieve gevolgen voor de vogels in het gebied dat is aangewezen als speciale beschermingszone (hierna te noemen: het SBZ-gebied) als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; hierna: de Vogelrichtlijn).
Hiertoe heeft appellante gesteld dat de door verweerder gebruikte rapportages niet kunnen worden beschouwd als de best beschikbare informatie, aangezien deze rapportages te veel kennisleemten bevatten.
Verder trekt appellante de berekeningen met betrekking tot de geluideffecten van het windturbinepark in twijfel en verwijst hierbij naar de rapportage van de Rijksuniversiteit Groningen van december 2002. Appellante is van mening dat de rapportage van Alterra van juli 2002 niet als de best beschikbare informatie kan worden beschouwd. Op basis van het rapport van de Rijksuniversiteit Groningen stelt appellante zich op het standpunt dat vooral gedurende de avond- en nachtperiode een sterke toename van het geluid zal optreden en verstoring, met name voor de foeragerende vogels, zal plaatsvinden in het staatsnatuurmonument.
2.10.1. Verweerder is van mening dat geen rekening is en kan worden gehouden met toekomstige onzekere ontwikkelingen. Projecten waarvan niet vaststaat dat deze doorgang zullen vinden omdat nog geen vergunningen zijn verleend, kunnen daarom niet worden meegenomen voor het beoordelen van cumulatieve effecten, aldus verweerder. Eerst indien voor dergelijke toekomstige projecten vergunning krachtens de wet wordt gevraagd zal volgens verweerder bij de afweging van belangen in het kader van die aanvraag rekening kunnen worden gehouden met het cumulatieve effect van het onderhavige park.
Ten aanzien van de Wybelsumerpolder is verweerder van mening dat, nu deze is gelegen aan de andere zijde van De Dollard op Duits grondgebied, de Nederlandse regelgeving niet van toepassing is. Voor de uitvoering van Europese regelgeving ten aanzien van dat gebied is de Lidstaat Duitsland verantwoordelijk, zo betoogt verweerder.
Voorts is verweerder op basis van de door onderzoeksbureau Alterra te Wageningen uitgebrachte rapportages van mening dat het oprichten van het windturbinepark geen significante negatieve gevolgen zal hebben voor de vogelwaarden in het SBZ-gebied.
Verweerder is op basis van de rapportage van Alterra van juli 2002 van mening dat de geluidbelasting niet van dien aard is dat van een verstoring van de rust in de staatsnatuurmonumenten sprake zal zijn.
Met betrekking tot de rapportage van de Rijksuniversiteit Groningen is verweerder van mening dat een alternatieve berekening in deze rapportage ontbreekt en dat de rapportage evenmin een conclusie met betrekking tot de natuurmonumenten bevat. In verband hiermede is verweerder van mening dat de rapportage van Alterra als de best beschikbare informatie moet worden beschouwd. Verweerder concludeert op basis van deze informatie dat geen sprake is van significante effecten op het SBZ-gebied.
2.11. Bij besluit van 8 november 1991 heeft de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het gebied, bekend onder de naam Waddeneilanden/Noordzeekustzone/Breebaart, waaronder de Waddenzee, de Eems en de Dollard, aangewezen als speciale beschermingszone als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn.
2.11.1. Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn dienen de Lidstaten voor de leefgebieden van de in bijlage I van de richtlijn genoemde vogelsoorten speciale beschermingsmaatregelen te treffen, met name door het aanwijzen van de naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van deze soorten meest geschikte gebieden als speciale beschermingszone.
Ingevolge artikel 4, tweede lid, dienen de Lidstaten soortgelijke maatregelen te nemen ten aanzien van de niet in bijlage I genoemde en geregeld voorkomende trekvogels ten aanzien van hun broed-, rui- en overwinteringsgebieden en rustplaatsen in hun trekzones.
In artikel 7 van Pro de Habitatrichtlijn is bepaald dat het beschermingsregime van artikel 6, tweede, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn op de krachtens de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones van toepassing is.
In artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn is bepaald dat de Lidstaten passende maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in de speciale beschermingszones niet verslechtert en er geen storende factoren optreden voor de soorten waarvoor de zones zijn aangewezen, voor zover die factoren, gelet op de doelstellingen van de richtlijn, een significant effect zouden kunnen hebben.
Ingevolge artikel 6, derde lid, voor zover hier van belang, wordt voor elk plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor zo’n gebied een passende beoordeling gemaakt van de gevolgen voor het gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied.
Gelet op de conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied en onder voorbehoud van het bepaalde in lid 4, geven de bevoegde nationale instanties slechts toestemming voor dat plan of project nadat zij zekerheid hebben verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van dat gebied niet zal aantasten.
In artikel 6, vierde lid, voor zover hier van belang, is bepaald dat indien een plan of project, ondanks negatieve conclusies van de beoordeling van de gevolgen voor het gebied, bij ontstentenis van alternatieve oplossingen, om dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard, toch moet worden gerealiseerd, de Lidstaat alle nodige compenserende maatregelen neemt om te waarborgen dat de algehele samenhang van Natura 2000 bewaard blijft. De Lidstaat stelt de Commissie op de hoogte van de genomen compenserende maatregelen.
2.11.2. Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof van Justitie (hierna: het Hof) moet ter bepaling van de werking van een richtlijn een onderscheid worden gemaakt tussen een correcte en een incorrecte implementatie van die richtlijn.
Ingeval van correcte implementatie bereikt de werking van een richtlijn de particulieren via de door de betrokken Lidstaat getroffen uitvoeringsmaatregelen. Slechts indien een richtlijn, na afloop van de implementatieperiode, niet, niet tijdig of onjuist is geïmplementeerd, kan een particulier een rechtstreeks beroep op die richtlijn doen en dan nog alleen op de bepalingen van de richtlijn die onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn bepaald (arrest 8/81, Becker, Jur. 1982, p. 53).
Volgens vaste jurisprudentie van het Hof dienen rechterlijke instanties van de Lidstaten de rechtsbescherming te verzekeren die voor de justitiabelen uit de rechtstreekse werking van het gemeenschapsrecht voortvloeit (arrest C-312/93, Peterbroeck, 14 december 1995).
Uit het vorenstaande blijkt dat de vraag naar de rechtstreekse werking van de bepalingen van een richtlijn alleen kan rijzen in gevallen waarin niet, niet tijdig of incorrect is geïmplementeerd.
Volgens vaste jurisprudentie van het Hof (arrest 14/83, Von Colson en Kamann, 10 april 1984, Jur. 1984, p. 1891, Marleasing, 13 november 1990, Jur. 1990, p. I-4135) moet bij de toepassing van nationaal recht de nationale rechter dit recht zoveel mogelijk uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de richtlijn, teneinde het hiermee beoogde resultaat te bereiken.
2.11.3. Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in haar uitspraak van 31 maart 2000, no. E01.97.0178 (AB 2000, 302), bevat de Natuurbeschermingswet geen regels die uitdrukkelijk bedoeld zijn als implementatie van de in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn opgenomen verplichting om ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten niet verslechtert en er geen storende factoren optreden, voor zover die factoren een significant effect zouden kunnen hebben.
Niet gebleken is dat met betrekking tot De Waddenzee en De Dollard anderszins algemeen verbindende voorschriften van toepassing zijn die bedoeld zijn als implementatie van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
De Afdeling is echter van oordeel dat artikel 12 van Pro de wet in dit geval richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd, zodat hier het uit de aanwijzingen als (staats-)natuurmonument voortvloeiende richtlijnconform geïnterpreteerde rechtsregime geldt. Dit betekent dat het in dit artikel vervatte verbod om, behoudens vergunning, een handeling te verrichten die schadelijk is voor de natuurwaarden waarvoor het gebied is aangewezen, mede betrekking heeft op handelingen die tot een verslechtering van de kwaliteit van een habitat of tot een verstoring voor de soorten kunnen leiden als bedoeld in artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn.
2.11.4. Evenals met betrekking tot artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn bevat de wet ook wat betreft artikel 6, derde en vierde lid, geen implementatieregels. Ook anderszins zijn op De Waddenzee en De Dollard geen algemeen verbindende voorschriften van toepassing die bedoeld zijn als implementatie van het derde en het vierde lid van de Habitatrichtlijn. De PKB-Waddenzee kan niet als zodanig gelden, aangezien deze geen algemeen verbindende voorschriften bevat (Afdeling bestuursrechtspraak 27 maart 2002, nos. 200000690/1 en 200101670/1, AB 2002, 419).
2.12. Uit de stukken blijkt dat in opdracht van het consortium bovengenoemd onderzoeksbureau Alterra een effectenstudie heeft verricht. In de door Alterra uitgebrachte rapportage, gedateerd juli 2002, zijn de resultaten beschreven van een toets van de ecologische gevolgen op het SBZ-gebied van het geplande windturbinepark te Delfzijl Zuid. Voorts heeft Alterra naar aanleiding van de van de zijde van verweerder gestelde vragen in oktober 2002 een aanvullende rapportage uitgebracht, waarbij het onderzoek eveneens is beperkt tot de (mogelijke) gevolgen van het windturbinepark te Delfzijl Zuid op het SBZ-gebied.
Verweerder heeft deze rapportages van Alterra aan zijn besluit tot vergunningverlening alsmede zijn beslissing op bezwaar ten grondslag gelegd.
Tevens heeft verweerder aan de beslissing op bezwaar ten grondslag gelegd de nadere rapportage van Alterra van 24 april 2002 (lees: 2003) naar aanleiding van de ingediende bezwaarschriften.
2.13. De Afdeling stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting vast dat in het Provinciaal Omgevingsplan Groningen (vastgesteld door Provinciale Staten van Groningen op 14 december 2000; hierna: het POP) direct ten noorden van het beoogde windturbinepark de mogelijkheid tot ontwikkeling van windturbineparken op het industrieterrein Oosterhorn, de Pier van Otersum en de Schermdijk (locatie Delfzijl Noord) is opgenomen.
Tevens is de mogelijkheid tot uitbreiding van het bestaande windturbinepark op de locatie Eemshaven in het POP opgenomen.
Verder is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat ten tijde van het bestreden besluit in het kader van het onderzoek naar de mogelijkheid om op de locatie Delfzijl Noord een windturbinepark te realiseren, de richtlijnen voor het op te stellen milieu-effectrapport door het college van burgemeester en wethouders van Delfzijl waren vastgesteld.
De Afdeling is van oordeel dat ten tijde van het bestreden besluit ten aanzien van de locatie Delfzijl Noord weliswaar voorbereidingshandelingen werden getroffen, maar dat hieruit nog niet mag worden geconcludeerd dat op deze locatie daadwerkelijk een windturbinepark zal worden gerealiseerd.
In zoverre acht de Afdeling het standpunt van verweerder dat ten aanzien van de locatie Delfzijl Noord sprake is van een toekomstige onzekere gebeurtenis niet onjuist.
Dit geldt eveneens voor de uitbreiding van de locatie Eemshaven, nog daargelaten dat deze locatie op grote afstand, te weten ongeveer 17 kilometer, van het voorziene windturbinepark is gelegen. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting was ten tijde van het bestreden besluit de procedure tot het opstellen van een milieu-effectrapport beëindigd omdat vooralsnog werd afgezien van uitbreiding van deze locatie.
Verweerder heeft derhalve terecht bij de beoordeling van de vraag of het windturbinepark op de locatie Delfzijl Zuid significante gevolgen zal hebben voor het SBZ-gebied, de door appellante genoemde locaties buiten beschouwing gelaten.
2.13.1. Wat betreft de stelling van verweerder dat hij geen rekening met het in de Wybelsumerpolder opgerichte windturbinepark behoefde te houden, aangezien dit in de Bondsrepubliek Duitsland is gelegen en derhalve de Nederlandse regelgeving niet van toepassing is, is de Afdeling van oordeel dat, gelet op de doelstelling van de Habitatrichtlijn, de onderzoeksverplichting zich uitstrekt tot een combinatie van plannen of projecten die significante gevolgen kunnen hebben op het SBZ-gebied, ongeacht het feit of deze plannen of projecten kunnen worden uitgevoerd op het grondgebied van een andere Lidstaat dan Nederland.
Zoals onder 2.12 vermeld, heeft Alterra op verzoek van verweerder naar aanleiding van de ingediende bezwaarschriften nader onderzoek verricht naar onder meer de cumulatie van effecten van het windturbinepark Delfzijl Zuid en het windturbinepark in de Wybelsumerpolder alsmede het bestaande windturbinepark te Eemshaven.
Met betrekking tot het windturbinepark in de Bondsrepubliek Duitsland constateert Alterra dat op basis van de best beschikbare informatie, te weten van de Europese Commissie, dit park uitsluitend ernstige gevolgen heeft voor de vogelsoorten Blauwborst en Kluut. Voor deze soorten zijn als gevolg van het windturbinepark Delfzijl Zuid geen gevolgen te verwachten, zodat ook geen sprake is van cumulatie van effecten. Verweerder heeft deze conclusie in zijn bestreden besluit onderschreven.
Niet in geschil is dat voor de vogelsoorten Blauwborst en Kluut als gevolg van het windturbinepark Delfzijl Zuid geen gevolgen te verwachten zijn.
In verband met het vorenstaande heeft verweerder zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat van cumulatieve effecten met het Duitse windturbinepark geen sprake is.
Nu verweerder daadwerkelijk is ingegaan op de bezwaren van appellante met betrekking tot de cumulatieve effecten, ziet de Afdeling geen aanleiding om het bestreden besluit wegens een motiveringsgebrek te vernietigen.
2.13.2. Zoals hiervoor reeds is aangegeven, heeft het onderzoeksbureau Alterra drie rapportages uitgebracht met betrekking tot de ecologische gevolgen van het windturbinepark, met name met betrekking tot de gevolgen voor de voor de SBZ kwalificerende vogelsoorten. Hierbij zijn de gevolgen voor deze vogelsoorten onderzocht in verband met aanvaringsrisico’s, verstoring van het leefgebied en verstoring van vliegroutes (barrièrewerking).
Uit deze rapportages komt naar voren dat ten gevolge van het vergunde windturbinepark niet of nauwelijks sprake zal zijn van aanvaringsrisico’s, verstoring van het leefgebied of barrièrewerking, zodat de hinder van het windturbinepark voor de kwalificerende vogelsoorten niet als significant kan worden aangemerkt.
Verweerder onderschrijft de conclusies uit deze rapportages en heeft deze aan zijn bestreden besluit ten grondslag gelegd.
Niet aannemelijk is gemaakt dat deze rapportages zodanige gebreken of leemten in kennis vertonen dat verweerder zich hierop bij het nemen van het besluit niet had mogen baseren. Dat in de rapportages wordt verwezen naar leemten in kennis betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat niet gesproken kan worden van de best beschikbare informatie.
Bovendien kan er niet aan worden voorbij gegaan dat naar aanleiding van de ingediende bezwaarschriften Alterra specifiek onderzoek heeft verricht naar de door bezwaarmakers genoemde vogelsoorten Ganzen en Lepelaars en de invloed van het windturbinepark op deze soorten, zodat de gestelde leemten in kennis zoveel mogelijk zijn aangevuld.
2.13.3. Blijkens de rapportage van Alterra van juli 2002 zal het geluid dat het windturbinepark zal produceren niet relevant zijn ten opzichte van de geluidemissie van het industrieterrein dat tussen het park en het SBZ-gebied is gelegen.
Met betrekking tot de door appellante overgelegde rapportage van de Rijksuniversiteit Groningen merkt de Afdeling allereerst op dat dit onderzoek ten doel had de geluidniveaus in de buurtschap De Lethe (gemeente Bellingwedde) ten gevolge van het windturbinepark Rhede (Bondsrepubliek Duitsland) te onderzoeken en te vergelijken met eerder berekende waarden. Tijdens het onderzoek is tevens het karakter van het geluid onderzocht.
De Afdeling is van oordeel dat in dit geschil uitsluitend ter beoordeling staat de vraag of de geluidbelasting op het SBZ-gebied zodanig zal zijn dat sprake is van significante (negatieve) effecten. Vaststaat dat de rapportage van de Rijksuniversiteit Groningen geen conclusies bevat ten aanzien van de geluidbelasting ten gevolge van het windturbinepark Delfzijl Zuid op het SBZ-gebied en evenmin een concrete alternatieve berekening voor de geluidbelasting op dit gebied.
Voorts heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat de rapportage van Alterra zodanige gebreken of leemten in kennis vertoont dat verweerder zich hierop bij het nemen van het besluit niet had mogen baseren.
In verband hiermede heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat hij zich op de best beschikbare informatie heeft gebaseerd.
Verweerder heeft zich dan ook op basis van deze rapportage in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de geluidbelasting op het SBZ-gebied niet van dien aard is dat van een significante verstoring van het SBZ-gebied kan worden gesproken.
2.13.4. In verband met het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat - ook al zou worden aangenomen dat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing is (en rechtstreeks werkt) – niet aannemelijk is geworden dat het windturbinepark een significante negatieve invloed zal hebben op het SBZ-gebied. In zoverre is geen sprake van strijd met artikel 12 van Pro de wet.
2.14. Appellante heeft aangevoerd dat ten gevolge van het oprichten van het windturbinepark het landschap op onaanvaardbare wijze zal worden aangetast. Voorts is appellante van mening dat het weidse, open en ongeschonden karakter van het staatsnatuurmonument De Waddenzee ten gevolge van het windturbinepark zal worden aangetast.
2.14.1. Verweerder is van mening dat de windturbines in grote delen van het staatsnatuurmonument in het geheel niet zichtbaar zullen zijn. Enkel in een deel van het staatsnatuurmonument kunnen de windturbines worden waargenomen. Verweerder heeft zich hierbij gebaseerd op de door Alterra uitgebrachte rapportages alsmede een rapport van het Expertisecentrum LNV van november 2002, waarbij de invloed van het windturbinepark op het landschap is onderzocht.
Voorts is verweerder van mening dat, nu sprake is van windturbines die landinwaarts worden geplaatst, de dijk een scheiding zal veroorzaken tussen het staatsnatuurmonument De Waddenzee en de locatie van de windturbines. Verweerder is van mening dat in het kader van de te maken belangenafweging tevens in beschouwing dienen te worden genomen de overige verticale elementen in het landschap.
Voorts heeft verweerder gewezen op het in de PKB Waddenzee neergelegde beleid op grond waarvan windenergie is toegestaan binnen een strook van één tot twee kilometer van de grens van het PKB-gebied.
Nu het park is gelegen buiten deze grens concludeert verweerder dat de natuurschoonwaarden van het staatsnatuurmonument zich niet verzetten tegen het verlenen van de vergunning.
2.14.2. Voor zover appellante heeft aangevoerd dat het windturbinepark het landschap op onaanvaardbare wijze aantast, is de Afdeling van oordeel dat in het kader van het voorliggende geschil uitsluitend ter beoordeling staat de vraag of sprake is van een zodanige aantasting van het natuurschoon of de natuurwaarden van het staatsnatuurmonument De Waddenzee dat verweerder in redelijkheid niet tot vergunningverlening heeft kunnen overgaan. De aantasting van het landschap ter plaatse van het windturbinepark en de directe omgeving daarvan kan in dit verband niet aan de orde komen.
Voorts is de Afdeling van oordeel dat nu op basis van de PKB Waddenzee het opwekken van windenergie is toegestaan binnen een strook van één á twee kilometer vanaf de grens van het PKB-gebied, de oprichting van het windturbinepark buiten deze strook in beginsel niet zal leiden tot aantasting van het natuurschoon of de natuurwaarden van het staatsnatuurmonument De Waddenzee.
Verder staat vast dat de windturbines slechts vanuit een relatief klein deel van het staatsnatuurmonument De Waddenzee zichtbaar zullen zijn. Evenmin kan er aan worden voorbij gegaan dat de windturbines landinwaarts worden geplaatst, zodat de dijk een scheiding veroorzaakt tussen het staatsnatuurmonument De Waddenzee en de locatie van de windturbines.
Hierbij komt dat reeds bestaande verticale elementen in het landschap vanuit een deel van het staatsnatuurmonument waarneembaar zijn, waaronder het industrieterrein ten noorden van de locatie van het windturbinepark.
Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ten gevolge van de oprichting van het windturbinepark geen sprake zal zijn van een onaanvaardbare aantasting van het natuurschoon of de natuurwaarden van het staatsnatuurmonument De Waddenzee.
2.15. Appellante heeft voorts aangevoerd dat de gondelverlichting die op de windturbines moet worden aangebracht, zal leiden tot een significante verstoring van de natuurwaarden.
2.15.1. Verweerder wijst erop dat gondelverlichting is voorgeschreven door de Rijksluchtvaartdienst. Naar zijn mening zal de gondelverlichting weliswaar zichtbaar zijn, doch dit effect op de natuurmonumenten acht verweerder zodanig beperkt dat het niet in de weg behoeft te staan aan de verlening van de vergunning.
2.15.2. De Afdeling overweegt hieromtrent dat de verplichting om gondelverlichting aan te brengen betrekking heeft op negen van de vierendertig windturbines. Deze eis vloeit voort uit regelgeving inzake de luchtvaartveiligheid. Voorts is van belang dat de afstand tussen de natuurmonumenten en de dichtstbijzijnde windturbines met gondelverlichting 2.400 meter bedraagt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de zichtbaarheid van de gondelverlichting dermate gering zal zijn, dat geen sprake is van aanzienlijke verstoring van natuurwaarden.
2.16. Appellante is van mening dat windenergie slechts een beperkte bijdrage levert aan het terugdringen van de uitstoot van CO2. Derhalve is er geen maatschappelijke noodzaak tot het plaatsen van de windturbines, aldus appellante.
2.16.1. Verweerder is van mening dat windenergie duurzame energie is. Om ook in de toekomst de energiebehoefte veilig te stellen, is het van belang alternatieven te ontwikkelen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat windenergie hiertoe kan bijdragen, daargelaten de vraag hoe groot deze bijdrage zal zijn.
Voorts heeft verweerder gewezen op internationale afspraken om de uitstoot van CO2 te verminderen, waartoe duurzame energie zoals windenergie een bijdrage kan leveren. Tevens heeft verweerder gewezen op de Bestuursovereenkomst Landelijke Ontwikkeling Windenergie (hierna te noemen: BLOW) gesloten tussen enkele Ministers, Staatssecretarissen, Provinciale Besturen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Doel van deze overeenkomst is om eind 2010 tenminste 1500 MW windvermogen in Nederland te hebben.
2.16.2. De Afdeling is van oordeel dat gelet op de internationale en nationale afspraken om duurzame energie, waartoe windenergie behoort, te benutten, verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de plaatsing van windturbines een maatschappelijk belang dient.
2.17. Appellante heeft zich op het standpunt gesteld dat ten onrechte geen nut- en noodzaakanalyse is uitgevoerd, hetgeen zij in strijd acht met artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
Voorts is appellante van mening dat ten onrechte geen alternatieve locaties in ogenschouw zijn genomen door verweerder. Hierbij heeft appellante erop gewezen dat het zogenoemde ALARA-beginsel ten aanzien van het voorliggende gebied niet is toegepast en dat het gebied op grond van politieke besluitvorming reeds was aangewezen.
2.17.1. Verweerder is van mening dat de wet geen nut- en noodzaakanalyse voorschrijft. Voorts is verweerder van mening dat het niet tot zijn taak behoort om in het kader van een aanvraag om vergunning op grond van de wet een alternatief te zoeken danwel toepassing te geven aan het ALARA-beginsel.
2.17.2. De Afdeling is van oordeel dat, nu verweerder de maatschappelijke noodzaak van de turbines bij zijn overwegingen heeft betrokken, voor hem rechtens geen aanleiding was een verdere nut- en noodzaakanalyse als door appellante gewenst te verrichten.
Voorts is de Afdeling van oordeel dat verweerder gehouden was een besluit te nemen naar aanleiding van de ingediende aanvraag en verweerder derhalve uitsluitend de gevraagde locatie diende te beoordelen.
Voorts komen de door appellante gemaakte bezwaren betreffende het ALARA-beginsel neer op bezwaren tegen de in het POP gemaakte beleidskeuze voor gebieden waar plaatsing van windturbines binnen de provincie Groningen mogelijk is. In het kader van de voorliggende procedure op grond van de wet kunnen deze bezwaren niet aan de orde komen.
2.18. Gelet op het vorengaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met een geschreven of ongeschreven rechtsregel, dan wel enig algemeen rechtsbeginsel.
Het beroep is derhalve ongegrond.
2.19. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, ambtenaar van Staat.
w.g. Kosto w.g. Steinebach-de Wit
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2004
328-400.