Uitspraak
Raad
van State
200005049/1.
Datum uitspraak: 26 september 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
1. A, wonend te B,
2. de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
appellanten,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch van 22 september 2000 in het geding tussen:
appellant sub 1
en
appellant sub 2.
1. Procesverloop
Bij drie besluiten, alle van 18 mei 1999, heeft appellant sub 2 drie aanvragen van appellant sub 1 om subsidie krachtens de Beëindigingsregeling varkensbedrijven in de EHS (hierna: de BEVAR regeling) afgewezen.
Bij drie besluiten van 16 augustus 1999 heeft appellant sub 2 het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 22 september 2000, verzonden op 27 september 2000, heeft de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) de tegen deze besluiten ingestelde beroepen gegrond verklaard en de bestreden beslissingen op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben appellant sub 1 bij drie brieven van 25 oktober 2000, alle bij de Raad van State ingekomen op 26 oktober 2000, en appellant sub 2 bij brief van 6 november 2000, bij de Raad van State ingekomen op 8 november 2000, hoger beroep ingesteld. Appellant sub 1 heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 27 november 2000. Appellant sub 2 heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief, ingekomen bij de Raad van State op 24 november 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 5 januari 2001 heeft appellant sub 1 en bij brief van 2 januari 2001 heeft appellant sub 2 een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2001, waar appellant sub 1 in persoon, bijgestaan door mr. A.P.J. van Nuland, gemachtigde, en appellant sub 2, vertegenwoordigd door mr. P.W. Verheijen, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de BEVAR, een ministeriële regeling van 21 december 1998 (Stcrt. 1998, nr. 245) gebaseerd op artikel 2 van Pro de Kaderwet LNV-subsidies, kan subsidie worden verleend ter zake van de beëindiging van bedrijven in gebied I of gebied II waarop blijkens de registratie van het Bureau Heffingen in 1996 een niet-gebonden mestproductierecht rustte, die beschikken over een geldige milieuvergunning en die voldoen aan een van de volgende voorwaarden:
a. het erfperceel ligt in of grenst onmiddellijk aan een reservaatsgebied of natuurontwikkelingsproject;
b. de locatie waarop de aanvraag tot subsidievaststelling betrekking heeft veroorzaakt een ammoniakdepositie van ten minste 300 mol per hectare per jaar op een voor verzuring gevoelig gebied dat gelegen is binnen de ecologische hoofdstructuur.
Ingevolge artikel 4, vierde lid, van de Kaderwet LNV-subsidies wordt bij een algemene maatregel van bestuur of een ministeriële regeling als bedoeld in het eerste lid voorzien in de vaststelling van een subsidieplafond en in de regeling en de wijze van verdeling ervan, tenzij de Minister van Financiën heeft ingestemd met het achterwege laten daarvan.
Ingevolge artikel 9 van Pro de BEVAR, zoals gewijzigd bij besluit van 25 mei 1999 (Stcrt. 1999, nr. 97), voor zover hier relevant, bedraagt het subsidieplafond van de regeling ƒ 100.000.000,--.
Ingevolge artikel 14, derde lid, van de BEVAR wordt beslist op de ingediende aanvragen in de volgorde van ontvangst.
2.2. Door appellant sub 2 is onbestreden gesteld dat door toekenning van een aanvraag die op 20 januari 1999 als 141e is ontvangen, het subsidieplafond van de BEVAR was bereikt. Omdat de drie aanvragen van appellant sub 1 op 9 april 1999 als 199e en 200e respectievelijk op 14 april 1999 als 268e zijn ontvangen, heeft appellant sub 2 deze aanvragen afgewezen. Appellant sub 2 heeft erkend dat 11 aanvragen die na het bereiken van het subsidieplafond zijn binnengekomen ten onrechte zijn gehonoreerd. De financiering van deze 11 subsidies heeft plaatsgevonden buiten het budget van de BEVAR om. In totaal zijn blijkens de stukken 324 aanvragen ingediend.
2.3. De Afdeling acht op grond van de geschetste gang van zaken rond de beoordeling van de aanvragen om subsidie evenals de rechtbank voldoende aannemelijk dat de 11 aanvragen voor subsidie per abuis zijn gehonoreerd. De Afdeling acht het niet noodzakelijk hiernaar verder onderzoek te doen, zoals appellant sub 1 heeft verzocht. De rechtbank heeft terecht overwogen dat appellant sub 2 op de enkele grond van die vergissingen niet gehouden is de aanvragen van appellant sub 1 in strijd met een algemeen verbindend voorschrift te honoreren. Daarbij merkt de Afdeling op dat in zoverre niet gebleken is van een bestendig beleid van toekenning van subsidie buiten de BEVAR om.
2.4. Naar voren is gebracht dat ambtenaren van de provincies Limburg en Noord-Brabant aanvragers die eerder op grond van de zogenoemde NUBL regeling aanvragen om subsidie hadden ingediend, hebben bijgestaan bij het indienen van een aanvraag op grond van de BEVAR. De ambtenaren hebben de aanvragen gebundeld en gezamenlijk, namens de aanvragers, ingediend. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen verzet de BEVAR zich niet tegen deze handelwijze. Er was geen grond voor appellant sub 2 om vanwege de wijze van indiening deze aanvragen buiten behandeling te laten of af te wijzen. De omstandigheid dat bij de informatiebijeenkomsten die door de provincies waren georganiseerd een medewerker van de Dienst Landelijk Gebied van het ministerie te Utrecht aanwezig was, maakt dit niet anders.
2.5. Volgens appellant sub 1 is voor ongeveer 11 bedrijven ten onrechte subsidie verleend omdat deze buiten de ecologische hoofdstructuur zijn gevestigd. Dit betoog faalt echter omdat blijkens artikel 2 van Pro de BEVAR voor subsidieverlening geen voorwaarde is dat het bedrijf waarvoor subsidie wordt gevraagd zelf binnen de ecologische hoofdstructuur is gevestigd.
2.6. Door appellant sub 2 is erkend dat ook aan andere bedrijven dan varkensbedrijven subsidie is verleend. Volgens appellant sub 2 gaat het om 13 bedrijven waarop in 1996 geen varkens werden gehouden. Van die bedrijven zouden er zes zijn waarop in 1996 andere dieren dan varkens werden gehouden, zoals nertsen, konijnen of rundvee. Het hoger beroep van appellant sub 2 heeft betrekking op het oordeel van de rechtbank dat noch uit de tekst van de BEVAR noch uit de toelichting kan worden afgeleid dat bedoeld is dat ook aan andersoortige bedrijven dan varkensbedrijven subsidie kan worden verleend.
2.6.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder a, van de BEVAR wordt geen subsidie verleend indien op het bedrijf blijkens de aangifte overschotheffing 1996 geen varkens werden gehouden.
Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de BEVAR kan van het eerste lid, onder andere onder a, worden afgeweken ten aanzien van bedrijven waarvoor uit hoofde van een andere regeling ter zake van de beëindiging, verplaatsing of hervestiging van bedrijven of gedeelten daarvan een aanvraag tot subsidieverlening is ingediend die op het moment dat deze regeling in werking treedt nog niet was verstrekt, met dien verstande dat, tenzij de uit anderen hoofde verleende subsidie wordt ingetrokken, zij op de subsidie, bedoeld in artikel 2, in mindering wordt gebracht.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de BEVAR wordt de aanvraag tot subsidieverlening ingediend door de persoon, rechtspersoon of het samenwerkingsverband van personen of rechtspersonen op wiens of welks naam het varkensrecht bij het Bureau Heffingen staat geregistreerd.
2.6.2. De rechtbank heeft overwogen dat de BEVAR betrekking heeft op de beëindiging van varkensbedrijven en dat uit de toelichting op de BEVAR blijkt dat deze (mede) in het leven is geroepen om de gevolgen van de verscherpte eisen op het gebied van milieu en dierenleed te regelen, welke eisen voortvloeien uit de Wet herstructurering varkenshouderij. Naar het oordeel van de rechtbank kan noch uit de tekst van de BEVAR noch uit de toelichting worden afgeleid dat ook bedoeld is om andersoortige bedrijven dan varkensbedrijven onder de werking van de BEVAR te brengen. Voor de rechtbank staat niet vast dat artikel 5, tweede lid, van de BEVAR zover strekt dat op grond daarvan ook aan andersoortige bedrijven dan varkensbedrijven subsidie kan worden verleend. De rechtbank begrijpt de uitzonderingsbepaling van artikel 5, tweede lid, aldus dat er alleen uitzonderingen kunnen worden gemaakt voor varkensbedrijven die niet aan de voorwaarden van het eerste lid voldoen. De rechtbank leidt uit de bewoordingen van artikel 5, eerste lid, onder a, af dat is bedoeld om een peildatum vast te leggen om te beoordelen welke varkensbedrijven wel en welke niet voor subsidie in aanmerking kwamen.
Nu appellant sub 2 niet in de beslissing op bezwaar inzichtelijk heeft gemaakt welke andersoortige bedrijven hij met toepassing van artikel 5, tweede lid, van de BEVAR voor subsidie in aanmerking heeft gebracht noch om welke reden hij van mening is dat die bedrijven vallen binnen de doelstelling van de BEVAR, en evenmin inzichtelijk is welke bedragen aan subsidie aan de niet-varkensbedrijven zijn verstrekt, is de conclusie van de rechtbank dat de beslissingen op bezwaar niet volgens de eisen van de wet zijn gemotiveerd. Om die reden zijn de beslissingen op bezwaar vernietigd.
2.6.3. Appellant sub 2 heeft ter onderbouwing van zijn stelling dat op grond van artikel 5, tweede lid, ook aan andere bedrijven dan varkensbedrijven subsidie kan worden verleend, gewezen op de passage in de toelichting op de BEVAR met betrekking tot de regionale activiteiten die de laatste jaren in het kader van het gebiedsgericht milieubeleid zijn ontwikkeld om de beëindiging van veehouderijen in de nabijheid van voor verzuring gevoelige bos- en natuurgebieden of hun verplaatsing daarvandaan te vergemakkelijken als mede op de passage waarin is overwogen dat het vereiste van een niet-gebonden mestproductierecht aangeeft dat intensieve varkensbedrijven de belangrijkste doelgroep zijn. Verder wijst hij erop dat uit de definitie van het begrip "bedrijf" in de BEVAR blijkt dat als zodanig niet per se een varkensbedrijf hoeft te gelden en dat de zogenoemde regeling NUBL-M7, waarvoor de BEVAR een juridisch kader beoogt te verschaffen, mede was bedoeld voor niet-varkensbedrijven. Ter zitting heeft appellant sub 2 ten slotte nog betoogd dat in het kader van de Europese goedkeuring van de BEVAR door Nederland speciale aandacht is gevestigd op de werking van artikel 5, tweede lid, in relatie tot NUBL-bedrijven. Volgens appellant sub 2 zag de Europese Commissie daarin geen aanleiding om goedkeuring aan de regeling te onthouden.
2.7. De Afdeling overweegt dat gelet op de naamgeving, de tekst - onder meer artikel 5, eerste lid, en artikel 10, eerste lid -, de toelichting en de informatie die in brochures aan bedrijven is gegeven, de BEVAR tot doel heeft, in verband met de aangescherpte eisen op het gebied van milieu en dierenwelzijn, steun te geven aan de beëindiging van varkensbedrijven die gelegen zijn op locaties in of grenzend aan reservaatsgebieden of natuurontwikkelingsgebieden dan wel ammoniakdepositie veroorzaken op een voor verzuring gevoelig gebied binnen de ecologische hoofdstructuur. Het gaat daarbij uitsluitend om varkensbedrijven. Weliswaar biedt de BEVAR blijkens artikel 5, tweede lid, en de toelichting onder meer een overgangsregeling voor subsidie-aanvragen die op grond van eerdere regionale initiatieven waren ingediend, maar gezien doel en strekking van de regeling kan daaruit niet worden geconcludeerd dat op grond van deze overgangsregeling andere bedrijven dan varkensbedrijven voor subsidie in aanmerking kunnen komen. De afwijkingsmogelijkheid die artikel 5, tweede lid, op de voorwaarde gesteld onder artikel 5, eerste lid, onder a, biedt, heeft uitsluitend betrekking op de situatie dat uit de aangifte overschotheffing 1996 zou blijken dat geen varkens werden gehouden. Kennelijk kan op grond van artikel 5, tweede lid, ook subsidie worden verleend indien wordt aangetoond dat anderszins of op een ander moment sprake was van een varkensbedrijf. De omstandigheid dat appellant sub 2 de Europese Commissie gewezen zou hebben op de overgangsregeling voor de aanvragen om subsidie op grond van de NUBL, maakt dit niet anders, nu een dergelijke mededeling de doel en strekking van de BEVAR niet kan oprekken.
Het voorgaande betekent dat aan een aantal bedrijven ten onrechte subsidie op grond van de BEVAR is toegekend. Dit brengt mee dat thans niet kan worden beoordeeld hoe op de aanvragen zou zijn beslist indien overigens overeenkomstig de bepalingen van de BEVAR zou zijn gehandeld. Derhalve berust de afwijzing van de verzoeken om subsidie op een onvoldoende draagkrachtige motivering. De rechtbank heeft derhalve terecht, zij het op enigszins andere gronden, de bestreden beslissingen vernietigd. In verband hiermee komt de Afdeling niet meer toe aan een beoordeling van hetgeen appellant sub 2 verder nog heeft aangevoerd.
2.8. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van gronden.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Aldus vastgesteld door mr. F.P. Zwart, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. E.M.H. Hirsch Ballin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. drs. S.M. Schothorst, ambtenaar van Staat.
w.g. Zwart w.g. Schothorst
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 26 september 2001
229-55.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,