Uitspraak
Raad
van State
200004992/1.
Datum uitspraak: 12 september 2001
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
A, wonend te B,
appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 13 september 2000 in het geding tussen:
appellant
en
de Minister en de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat.
1. Procesverloop
Bij besluit van 10 november 1998 heeft de Minister van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Minister) aan Z B.V. (hierna: vergunninghoudster) een vergunning krachtens de Rivierenwet verleend voor de bouw van een molencentrum met grondstoffenopslag en cementsilo's en de uitbreiding van loods 9 op haar bedrijfsterrein in het winterbed aan de linkeroever van de Lek. Bij besluit van 23 november 1998 heeft de Minister op basis van artikel 5, eerste lid, van de bij besluit van 10 november 1998 verleende vergunning, toestemming verleend voor het aanpassen en uitbreiden van de loodsen 7 en 10 op het voornoemde bedrijfsterrein. Bij besluit van 5 juli 1999 heeft de Minister het verzoek van appellant om toepassing van handhavingsmiddelen terzake van vergunninghoudster in verband met de bouw van een molencentrum c.a. en de uitbreiding van loods 9, onder verwijzing naar het besluit van 10 november 1998, afgewezen.
Bij besluit van 6 juli 1999 heeft de Minister de tegen het besluit van 10 november 1998 door appellant gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij besluit van 14 januari 2000 heeft de Minister de tegen het besluit van 23 november 1998 door appellant gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Bij besluit van 24 december 1999 heeft de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat (hierna: de Staatssecretaris) de tegen het besluit van 5 juli 1999 door appellant gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Deze besluiten zijn aangehecht.
Bij uitspraak van 13 september 2000, verzonden op 14 september 2000, heeft de arrondissementsrechtbank te Rotterdam (hierna: de rechtbank) de tegen de besluiten van 6 juli 1999, 24 december 1999 en 14 januari 2000 ingestelde beroepen gegrond verklaard, de beslissingen op bezwaar vernietigd en bepaald dat de Staatssecretaris opnieuw op de bezwaren beslist met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 23 oktober 2000, bij de Raad van State ingekomen op 24 oktober 2000, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 16 november 2000. Deze brieven zijn aangehecht.
Bij brief van 17 januari 2001 heeft de Staatssecretaris een memorie van antwoord ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 juni 2001, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. A. van Diermen, gemachtigde, en de Minister, vertegenwoordigd door mr. E. Oranje, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. J.B. Mus, advocaat te Breda, als partij gehoord.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in samenhang met artikel 7:1, eerste lid, en artikel 6:4, eerste lid, van deze wet, kan een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen en vervolgens beroep instellen bij de rechtbank
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
2.1.1. De Afdeling dient het oordeel van de rechtbank over de ontvankelijkheid van het beroep van appellant ambtshalve te beoordelen. Ter zitting heeft vergunninghoudster, als derde partij, betoogd dat de rechtbank zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat appellant belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en dientengevolge ten onrechte heeft geoordeeld dat het bezwaar van appellant tegen het besluit van 10 november 1998 terecht ontvankelijk is geacht. Hiertoe heeft zij aangevoerd dat appellant bij dit besluit geen kenmerkend individualiseerbaar belang heeft.
2.1.2. Appellant is eigenaar van percelen met gedeeltelijk een bedrijfsbestemming gelegen op een afstand van enkele honderden meters van het bedrijf waarop de verleende vergunning betrekking heeft. Hij vreest dat door de bij de vergunning toegestane bebouwing de kans wordt vergroot dat zijn percelen in de toekomst onder water komen te staan tengevolge van een overstroming, waardoor hij deze niet meer zal kunnen verkopen. De Rivierenwet en de Wet van 9 december 1999 tot wijziging van de Wet beheer rijkswaterstaatswerken en van enige andere wetten in verband met de rijksrivieren (Stb. 1999/534) (hierna: de Wet beheer rijkswaterstaatswerken), waarbij de Rivierenwet is ingetrokken, beogen onder meer de kans op overstroming van de grote rivieren te verkleinen. Uit het vorenstaande volgt dat appellant in dit geval een voldoende kenmerkend en persoonlijk belang, dat genoegzaam valt te onderscheiden van iemand met een meer algemeen belang, heeft bij het besluit tot vergunningverlening, zodat hij terecht als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is aangemerkt. Dat dit specifieke veiligheidsbelang wellicht ook geldt voor andere eigenaren van gronden in de directe omgeving of voor omwonenden, doet aan het vorenstaande niet af.
2.2. Appellant richt zich in hoger beroep tegen het oordeel van de rechtbank dat de Minister en de Staatssecretaris bij de beslissingen op bezwaar niet de Beleidslijn "Ruimte voor de rivier" (Stcrt. 1996, 77, gewijzigd april 1997, Stcrt. 1997, 87; hierna: de beleidslijn) hadden mogen betrekken. In dit verband maakt hij tevens bezwaar tegen de voor het bedrijf van vergunninghoudster geldende vergunning krachtens de Rivierenwet van 13 augustus 1990.
2.2.1. De bezwaren tegen de vergunning van 13 augustus 1990 treffen geen doel. De vergunning is tot wederopzegging, voor onbepaalde tijd, verleend. Deze vorm van vergunningverlening wordt genoemd in artikel 8, eerste lid, van de Rivierenwet. Ingevolge artikel 10 van Pro de Wet beheer rijkswaterstaatswerken wordt een vergunning op grond van de Rivierenwet gelijkgesteld met een vergunning op grond van deze wet. Vast staat dat de vergunning van 13 augustus 1990 onherroepelijk van kracht is, zodat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, eventuele bezwaren hiertegen moeten afstuiten op het feit dat de vergunning tussen partijen als rechtens vaststaand heeft te gelden. Appellant heeft niet verzocht om intrekking van de vergunning van 13 augustus 1990. De vergunning is tot op heden ook niet ambtshalve ingetrokken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat van een impliciete opzegging of intrekking van de vergunning alleen al om reden van rechtszekerheid geen sprake kan zijn.
2.2.2. Bij de vergunning van 13 augustus 1990 is vergund het maken en behouden van werken zoals onder meer het op of in de watervrije ophoging aanbrengen of oprichten van alle voor de exploitatie van een betonfabriek nodige inrichtingen en gebouwen. In artikel 4, eerste lid, van de voorwaarden bij de vergunning staat dat voordat met de uitvoering van het in deze vergunning omschreven werk mag worden begonnen, het plan daarvoor schriftelijk moet zijn goedgekeurd door of namens het dienstkringhoofd.
Tussen partijen is niet geschil dat de bij besluit van 10 november 1998 vergunde oprichting van een molencentrum met grondstoffenopslag en cementsilo's en uitbreiding van loods 9, werken zijn als bedoeld in de vergunning van 13 augustus 1990. De rechtbank heeft derhalve, mede gelet op het vorenstaande, terecht overwogen dat het verzoek van vergunninghoudster van 27 mei 1998 dient te worden bezien in het licht van deze vergunning en de daaraan verbonden voorschriften, hetgeen betekent dat dit verzoek moet worden aangemerkt als een verzoek om goedkeuring als bedoeld in artikel 4 van Pro de vergunningvoorwaarden en niet als een verzoek om vergunningverlening. Blijkens de stukken is dit overigens ook wat het verzoek van vergunninghoudster inhoudt. In het verlengde daarvan heeft de rechtbank terecht en op goede gronden geoordeeld dat toetsing aan de beleidslijn slechts kan geschieden in het kader van de vergunningverlening door het daartoe bevoegde bestuursorgaan en niet bij de goedkeuring als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de vergunning van 13 december 1990. De beleidslijn geeft immers invulling aan de bevoegdheid van de Minister tot vergunningverlening op basis van de artikelen 4, 5 en 8 van de Rivierenwet. In zoverre treft het betoog van appellant tegen het oordeel van de rechtbank dat bij de beslissingen op bezwaar niet de beleidslijn had mogen worden betrokken, geen doel.
2.2.3. De rechtbank heeft echter miskend dat voor de desbetreffende werken ten onrechte bij het besluit van 10 november 1998 door de Minister een vergunning krachtens de Rivierenwet is verleend in plaats van dat goedkeuring is verleend als bedoeld in voorwaarde 4, eerste lid, bij de vergunning van 13 december 1990. In de eerste plaats is sprake van een besluit van de Minister. Het besluit is weliswaar ondertekend door het Hoofd dienstkring Merwede & Maas, maar deze heeft getekend namens de Hoofdingenieur-directeur, namens de Minister. Het besluit geldt derhalve rechtens als een besluit van de Minister. De goedkeuring als bedoeld in artikel 4, eerste lid, van de vergunning van 13 augustus 1990 dient daarentegen te worden verleend door of namens het dienstkringhoofd. Ten tweede zijn aan de vergunning van 10 november 1998 soortgelijke voorwaarden verbonden als aan de vergunning van 13 augustus 1990. Het aan de eerstgenoemde vergunning verbonden voorschrift 5, eerste lid, is identiek aan het aan de vergunning van 13 augustus 1990 verbonden voorwaarde 4, eerste lid. De Minister heeft zelfs bij besluit van 23 november 1998 op basis van voorschrift 5, eerste lid, van de vergunning van 10 november 1998 toestemming verleend voor het aanpassen en uitbreiden van de loodsen 7 en 10 op het bedrijfsterrein van vergunninghoudster. Een en ander is bij de beslissing op bezwaar van 6 juli 1999 niet hersteld. Het daarin overwogene dat formeel sprake is van een goedkeuring als bedoeld in artikel 4, eerste lid, bij de vergunning van 13 december 1990 doet aan het vorenstaande niet af. De desbetreffende overweging heeft immers geen aanleiding gegeven tot een dienovereenkomstig dictum. Tussen partijen is verder niet in geding dat in het kader van de vergunningverlening wel dient te worden getoetst aan de beleidslijn. Uit het vorenstaande volgt, mede gelet op de samenhang van de besluiten in primo van 23 november 1998 en 5 juli 1999 met het besluit in primo van 10 november 1998, dat de rechtbank ten onrechte heeft nagelaten deze besluiten in primo te herroepen.
2.3. Gezien het vorenstaande is het hoger beroep van appellant gegrond voorzover de rechtbank heeft nagelaten de besluiten in primo van 10 november 1998, 23 november 1998 en 5 juli 1999 te herroepen en heeft bepaald dat de Staatssecretaris opnieuw op de bezwaren beslist met inachtneming van het in de uitspraak overwogene, en komt de aangevallen uitspraak in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De aangevallen uitspraak kan, voor het overige, met verbetering van gronden, worden bevestigd.
Nu de beslissingen op bezwaar enkel hadden kunnen strekken tot herroeping van de primaire beslissingen van 10 november 1998, 23 november 1998 en 5 juli 1999, acht de Afdeling termen aanwezig om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, deze primaire beslissingen te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten.
2.4. De Minister en de Staatssecretaris dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het hoger beroep gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 13 september 2000, 99/1680-DLD, 00/378-DLD, 00/219-DLD, voorzover daarbij is nagelaten de besluiten in primo van 10 november 1998, 23 november 1998 en 5 juli 1999 te herroepen en is bepaald dat de Staatssecretaris opnieuw op de bezwaren beslist met inachtneming van het in de uitspraak overwogene;
III. herroept de besluiten van de Minister van Verkeer en Waterstaat van 10 november 1998, AVM/4069, 5 juli 1999, RXJ/99.9722, en 23 november 1998, AVM/4263;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
VI. veroordeelt de Minister en de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat in de door appellant in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van ƒ 1.420,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden te worden betaald aan appellant.
VII. gelast dat de Staat der Nederlanden aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (ƒ 340,00) vergoedt;
Aldus vastgesteld door mr. J.H.B. van der Meer, Voorzitter, en mr. E.M.H. Hirsch Ballin en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
w.g. Van der Meer w.g. De Vink
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2001
154.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,