Uitspraak
200003917/1 en 200003918/1.
Datum uitspraak: 24 oktober 2000
afdeling
Bestuursrechtspraak
Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
de stichting "Stichting Greenpeace Nederland", gevestigd te Amsterdam,
verzoekster,
en
de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, de Minister van Economische Zaken en de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerders.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 juli 2000, kenmerk DGM/SVS/2000077907, hebben verweerders, in overeenstemming met de Minister van Verkeer en Waterstaat, krachtens de Kernenergiewet aan de naamloze vennootschap "Transnubel N.V." te Dessel (België) vergunning verleend voor vervoer over de weg van twintig transportcontainers met bestraalde splijtstoffen, afkomstig van de kernenergiecentrale te Borssele (hierna: EPZ), naar het havengebied Vlissingen. Bij dit besluit is verder vergunning verleend voor vervoer van twintig onbeladen containers van het havengebied Vlissingen naar EPZ te Borssele; alsmede voor de overslag in het havengebied Vlissingen. Deze zaak is bij de Raad van State geregistreerd onder nummer 200003917/1.
Bij besluit van 12 juli 2000, kenmerk DGM/SVS/2000077912, hebben verweerders, in overeenstemming met de Minister van Verkeer en Waterstaat, krachtens de Kernenergiewet aan de naamloze vennootschap "Railion Benelux N.V." te Utrecht vergunning verleend voor vervoer over het spoor van twintig transportcontainers met bestraalde splijtstoffen, afkomstig van EPZ te Borssele, van het havengebied Vlissingen over het Nederlandse deel van het traject naar Cogéma in Frankrijk. Bij dit besluit is verder vergunning verleend voor de invoer en vervoer van twintig onbeladen containers naar het havengebied Vlissingen. Deze zaak is bij de Raad van State geregistreerd onder nummer 200003918/1.
Tegen deze besluiten heeft verzoekster bezwaar gemaakt.
Bij brief van 17 augustus 2000, bij de Raad van State ingekomen op 18 augustus 2000, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht voorlopige voorzieningen te treffen ten aanzien van deze besluiten.
De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 28 september 2000, waar verzoekster, vertegenwoordigd door mr. A.H.J. van den Biesen, advocaat te Amsterdam, en F. Bartels en J. Thijssen, gemachtigden, en de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, vertegenwoordigd door mr. E.P. Koorstra, drs. D. Vos en drs. B. Vink, ambtenaren van het departement, zijn verschenen.
Voorts is namens vergunninghoudsters en de naamloze vennootschap "N.V. Elektriciteits-Productiemaatschappij Zuid-Nederland" te Eindhoven, mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, daar gehoord.
Namens "Cogéma Fuels and Recycling Division S.A." te Vélizy (Frankrijk), zijn mr. J.H.A.M. Scheiffers, advocate te Rotterdam, en P. Pradel, O. Pla, E. Linquette en C. Matge, gemachtigden, en M. Kersbergen, tolk, verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Bij de bestreden besluiten is kort gezegd vergunning verleend voor het vervoer in Nederland vanaf de kernenergiecentrale te Borssele van twintig containers met bestraalde splijtstoffen die bestemd zijn voor de opwerkingsfabriek Cogéma in Cap La Hague (Frankrijk). De transporten vinden plaats in de periode tot 15 maart 2002.
2.2. Verzoekster heeft als formeel punt naar voren gebracht dat - kort gezegd - de Minister van Binnenlandse zaken niet in overeenstemming met het bepaalde in artikel 15a van de Kernenergiewet bij de totstandkoming van de bestreden besluiten is betrokken, onder meer omdat de bestreden besluiten niet mede door deze minister zijn ondertekend.
2.2.1. In artikel 15a van de Kernenergiewet is bepaald dat Onze Ministers van Economische Zaken, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te zamen bevoegd zijn, in overeenstemming met Onze Ministers wie het mede aangaat, te beslissen op de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 15 van die wet.
2.2.2. In de Memorie van Toelichting bij de Kernenergiewet van 21 februari 1963, Stb. 82, (TK 1959-1960, 5961, nr. 3) wordt met betrekking tot bovengenoemde bepaling opgemerkt:
"De voorgestelde regeling laat dus voor ieder afzonderlijk geval aan iedere minister zelf over om, aan de hand van de geldende interdepartementale taakverdeling, uit te maken of de zaak hem al dan niet mede aangaat".
2.2.3. Naar het oordeel van de Voorzitter blijkt uit de door verweerders overgelegde correspondentie over de hier aan de orde zijn vergunningen tussen het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dat voldoende recht is gedaan aan tekst en strekking van artikel 15a van de Kernenergiewet.
2.3. In artikel 15, aanhef en onder a, van de Kernenergiewet is bepaald dat het verboden is zonder vergunning splijtstoffen of ertsen te vervoeren, voorhanden te hebben, binnen of buiten Nederlands grondgebied te brengen of te doen brengen, dan wel zich daarvan te ontdoen.
Ingevolge artikel 15b, eerste lid, van genoemde wet kan de vergunning slechts worden geweigerd in het belang van:
a. de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen;
b. de veiligheid van de staat;
c. de bewaring en bewaking van splijtstoffen en van ertsen;
d. de energievoorziening;
e. het zeker stellen van de betaling van de vergoeding, aan derden toekomende voor schade of letsel, hun toegebracht;
f. de nakoming van internationale verplichtingen.
Ingevolge artikel 15c, tweede lid, van de Kernenergiewet kan een vergunning als bedoeld in artikel 15 van die wet ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van deze bepaling moeten aan een vergunning, met inachtneming van de dienaangaande bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels, de voorschriften worden verbonden, die nodig zijn ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen van de betrokken activiteit voor mensen, dieren, planten en goederen niet kunnen worden voorkomen, moeten aan die vergunning de voorschriften worden verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
Uit dit samenstel van bepalingen volgt dat een vergunning als bedoeld in artikel 15 van de Kernenergiewet moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen van de te vergunnen activiteit voor het in artikel 15b, eerste lid, onder a, van die wet genoemde belang door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
Bij de toepassing van deze bepaling komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
2.4. Verzoekster heeft aangevoerd dat in de vergunning een overweging betreffende het zogeheten Non-Proliferatieverdrag (Verdrag van 1 juli 1968 inzake de niet-verspreiding van kernwapens, Trb. 1968, 126) niet had mogen ontbreken, omdat de splijtstoffen worden opgewerkt tot plutonium dat naar verzoekster stelt van een soort is dat geschikt is voor de vervaardiging van atoombommen.
2.4.1. In het midden gelaten de vraag of verzoekster zich op het Non-proliferatieverdrag kan beroepen nu dit verdrag zich richt tot de verdragsluitende partijen, overweegt de Voorzitter dat het door verzoekster gevreesde gebruik van de splijtstoffen in een zo ver verwijderd verband staat met hetgeen bij de bestreden besluiten is vergund, te weten het transport van bestraalde splijtstoffen, dat reeds hierom geen aanleiding bestaat tot het treffen van een voorlopige voorziening.
2.5. Volgens verzoekster ontbreekt de rechtvaardiging voor de bij de bestreden besluiten verleende vergunningen voor het transporteren van splijtstoffen. Zo is er volgens haar geen markt voor plutonium. Naar verzoekster betoogt, verdient de opslag van radioactief afval sterk de voorkeur boven het opwerken ervan. Verzoekster acht het onjuist dat verweerders het bestaan van overeenkomsten met Cogéma aan hun overwegingen betreffende de rechtvaardiging ten grondslag leggen. Verder heeft zij aangevoerd dat er grote bezwaren bestaan tegen de bestemming van de in geding splijtstoffen, te weten de opwerkingsfabriek Cogéma, onder meer omdat volgens verzoekster het lozingswater van deze fabriek verontreinigd blijkt te zijn met radioactieve stoffen. Volgens verzoekster is de milieuvergunning van Cogéma naar Nederlandse maatstaven volstrekt ontoereikend en de daaraan verbonden voorschriften zouden haars inziens moeten worden aangescherpt. Met betrekking tot het rechtvaardigingsbeginsel heeft verzoekster verder gesteld dat de omvang en de tijdsduur van de toegestane transporten in de bestreden besluiten niet zijn gemotiveerd.
2.5.1. Verweerders stellen dat het nut van de aangevraagde transporten opweegt tegen de nadelige gevolgen ervan. Blijkens de overwegingen in de bestreden besluiten en de ter zitting gegeven toelichting daarop, stellen zij zich op het standpunt dat de afvoer van bestraalde splijtstoffen van groot belang is voor de continuïteit van het productieproces van de kerncentrale te Borssele, en verder dat Cogéma een voor de opslag en opwerking van bestraalde splijtstoffen erkend bedrijf is, waarmee door EPZ overeenkomsten zijn aangegaan.
2.5.2. In artikel 6, aanhef en onder a en b, van de richtlijn van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1980, no. 80/836/EEG, is onder meer bepaald dat de beperking van de individuele en collectieve doses die het gevolg zijn van controleerbare blootstelling dient te berusten op het beginsel dat elke activiteit die blootstelling aan ioniserende straling meebrengt alleen mag plaatsvinden als zij nut heeft (het zogenoemde rechtvaardigingsbeginsel). Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 15 januari 1996, no. E03.94.0091, AB 1996, 296, overweegt de Voorzitter dat in het onderhavige geval aan de richtlijn op dit punt rechtstreekse werking toekomt.
2.5.3. De Voorzitter stelt voorop dat de toelaatbaarheid van de opwerking van bestraalde splijtstoffen en het gebruik van kernenergie als zodanig in de onderhavige procedure niet aan de orde kan komen. Dit betekent dat het nut van de verrijking van de splijtstoffen en van plutonium in algemene zin in deze procedure als een gegeven moet worden aangenomen. Ter beoordeling staat of het bij de bestreden besluiten vergunde, te weten de transporten van bestraalde splijtstoffen, voldoet aan het bovenomschreven rechtvaardigingsbeginsel.
2.5.4. Ten behoeve van de kerncentrale in Borssele is krachtens de Kernenergiewet een vergunning verleend voor het in werking zijn daarvan. Vast staat dat als gevolg van de elektriciteitsproductie van deze kerncentrale radioactief materiaal vrijkomt in de vorm van bestraalde splijtstoffen, die worden opgeslagen in een opslagbassin. Onweersproken is dat dit opslagbassin niet is toegerust voor langdurige opslag.
De Voorzitter stelt vast dat de aanvragen, die blijkens de bestreden besluiten deel uitmaken van de vergunningen, informatie bevatten over onder meer de aard van de splijtstoffen, de hoeveelheden splijtstoffen per zending en het aantal zendingen. In de aanvragen is verder vermeld dat de periode waarop de vergunningen betrekking hebben samenvalt met de geldigheidsduur van de goedkeuringscertificaten van de transportcontainers. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is verder gebleken dat de afvoer van splijtstofelementen vanuit de kerncentrale Borssele al enige tijd niet meer heeft plaatsgevonden, onder meer als gevolg van een modificatie in de kerncentrale en verder omdat het transport van splijtstoffen na geconstateerde uitwendige besmettingen van transportcontainers in 1998 voor beperkte tijd werd stilgelegd. Naast de in het opslagbassin aanwezige splijtstofelementen zal naar namens EPZ ter zitting is toegelicht in september 2001 weer een wisseling van splijtstofelementen plaatsvinden, waarvoor tijdig ruimte moet worden gemaakt. De Voorzitter acht verder aannemelijk dat de opslag van de splijtstofelementen bij COVRA N.V., zoals door verzoekster is bepleit, om technische redenen niet mogelijk is, onder meer omdat de elementen daarvoor te lang zijn.
Gelet op het voorgaande acht de Voorzitter de noodzaak van de afvoer van bestraalde splijtstoffen uit de kerncentrale Borssele in de omvang en periode zoals die is aangevraagd en vergund voldoende aannemelijk.
De Voorzitter overweegt verder dat in het feit dat Cogéma een erkend bedrijf is voor de opslag en opwerking van splijtstoffen, waarmee ter zake overeenkomsten zijn gesloten, voldoende rechtvaardiging kan worden gevonden voor de noodzaak van het transport van de in geding zijnde splijtstofelementen naar Cogéma. De omstandigheid dat verzoekster geen inzage heeft kunnen verkrijgen in deze overeenkomsten maakt dit, wat daar overigens ook van zij, niet anders.
Met betrekking tot het bezwaar van verzoekster betreffende de aanvaardbaarheid van Cogéma als bestemming voor de in geding zijnde splijtstoffen overweegt de Voorzitter het volgende. De Voorzitter is er op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting niet van overtuigd geraakt dat deze inrichting niet aan de voorschriften van de voor haar geldende milieuvergunning voldoet. Voorzover verzoekster heeft gesteld dat deze voorschriften niet toereikend zijn, overweegt de Voorzitter dat de verantwoordelijkheid voor het aanscherpen van vergunningvoorschriften berust bij de Franse autoriteiten. Naar het oordeel van de Voorzitter hebben verweerders hierin terecht geen aanleiding gezien de vergunningen te weigeren.
Het voorgaande brengt de Voorzitter tot de slotsom dat er geen aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat verweerders uit het oogpunt van het rechtvaardigingsbeginsel van het verlenen van de gevraagde vergunningen hadden moeten afzien.
Het verzoek treft in zoverre geen doel.
2.6. Verzoekster heeft aangevoerd dat de vergunningen zijn verleend in strijd met de in het kader van het zogeheten OSPAR-verdrag (Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan van 22 september 1992) genomen resolutie "Decision 2000/1 on Substantial Reductions and Elimination of Discharges, Emissions and Losses of Radioactive Substances, with Special Emphasis on Nuclear Reprocessing".
2.6.1. In deze resolutie hebben de verdragsluitende partijen onder meer het volgende bepaald:
"1.1. The current authorisations for discharges or releases of radioactive substances from nuclear reprocessing facilities shall be reviewed as a matter of priority by their competent national authorities, with a view to, inter alia:
• implementing the non-reprocessing option (for exemple dry storage) for spent nuclear fuel management at appropriate facilities;
• taking preventive measures to minimise the risk of pollution by accidents."
2.6.2. In het midden gelaten de vraag of verzoekster zich op genoemde resolutie kan beroepen nu deze zich richt tot de verdragsluitende partijen en eerst op 16 januari 2001 in werking zal treden, overweegt de Voorzitter dat uit deze bepaling volgt dat de vigerende vergunningen voor lozingen van radioactief materiaal door de bevoegde nationale autoriteiten met voorrang moeten worden herzien met het oog op onder meer alternatieven voor opwerking (zoals droge opslag). Voor het oordeel dat transportvergunningen als hier aan de orde niet kunnen worden verleend, biedt deze bepaling onvoldoende aanknopingspunten. Het verzoek treft dan ook in zoverre geen doel.
2.7. Verzoekster heeft betoogd dat de toestemming voor de onderhavige transporten afhankelijk zou moeten zijn van het aanwezig zijn van onherroepelijke vergunningen in België en Frankrijk.
2.7.1. Naar door verweerders en vergunninghoudster ter zitting is verklaard, zal er geen transport van splijtstoffen plaatsvinden vanuit Borssele, zolang er in België en Frankrijk nog geen transportvergunningen zijn verleend. De Voorzitter ziet reeds hierom geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening op dit punt.
2.8. Verzoekster heeft ten slotte bezwaren met betrekking tot enkele vergunningvoorschriften naar voren gebracht. Zij heeft betoogd dat op grond van voorschrift 21 impliciet toestemming wordt verleend voor besmettingen hoger dan 4 Bq/cm2 tot 40 Bq/cm2. Zij acht dit in strijd met de Kernenergiewet. Verder heeft zij gesteld dat in de voorschriften 22 en 23 een voorwaarde is gesteld, zonder dat daaraan een mechanisme is gekoppeld ter verificatie van het al dan niet voldaan hebben aan die voorwaarde.
2.8.1. Verweerders stellen zich kort gezegd op het standpunt dat met de aan de vergunningen verbonden voorschriften wordt voldaan aan het alara-beginsel (elke blootstelling aan ioniserende straling moet zo beperkt worden gehouden als redelijkerwijs mogelijk is).
2.8.2. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 15 is bepaald dat de vergunninghouder ervoor zorg dient te dragen dat blootstelling van personen aan straling, zoveel als redelijkerwijs mogelijk is, wordt voorkomen en dat er geen stralingsdosis kan worden ontvangen die meer dan de maximaal toegestane dosis per jaar tot gevolg heeft.
Ingevolge voorschrift 20 mag met het daadwerkelijke transport pas worden aangevangen nadat de Inspectie Milieuhygiëne Zuid-West te Rijswijk heeft vastgesteld dat de container voldoet aan de eisen op gebied van besmetting en stralingsniveau zoals omschreven in het VLG randnummer 2703.
Ingevolge voorschrift 21, voor zover hier van belang, is de vergunninghouder verplicht de Inspectie Milieuhygiëne Zuid-West Rijswijk in kennis te stellen van elke geconstateerde afwijking ten opzichte van de geldende bepalingen en/of normen voor stralingsniveau en besmetting tijdens transport of na aankomst van de container. Geconstateerde besmettingsniveaus van bèta- en gammastralers tussen 4 Bq/cm2 en 40 Bq/cm2 dienen binnen vijf werkdagen aan de Inspectie Milieuhygiëne te worden gerapporteerd. Overschrijdingen van meer dan 40 Bq/cm2 door bèta- en gammastralers dienen onmiddellijk gemeld te worden bij de Inspectie Milieuhygiëne. Bij alfastralers geldt een overeenkomstige meldingsplicht bij een tiende van bovengenoemde waarden.
In voorschrift 22 is bepaald dat het transport niet mag plaatsvinden voordat afzender en ontvanger schriftelijk afspraken hebben gemaakt over het wederzijds direct in kennis stellen van geconstateerde besmettingen.
Ingevolge voorschrift 23 dient de vergunninghouder met betrekking tot de voorschriften 19, 20 21 en 22 zo nodig daartoe strekkende overeenkomsten te sluiten met de afzender en/of vervoerder.
2.8.3. De Voorzitter constateert dat in voorschrift 21 een meldingsplicht is opgenomen voor elke geconstateerde afwijking van de geldende bepalingen en/of normen voor stralingsniveau's en dat hierin verder is bepaald binnen welke termijn deze afwijkingen dienen te worden gemeld. Anders dan verzoekster meent, betekent dit voorschrift niet dat de geldende stralingsnormen mogen worden overschreden. In hetgeen verzoekster heeft aangevoerd ziet de Voorzitter verder geen aanknopingspunten voor het oordeel dat in de voorschriften 22 en 23 aanleiding moet worden gevonden voor het treffen van een voorlopige voorziening. Van een onjuiste toepassing van het alara-beginsel in dit opzicht is naar het oordeel van de Voorzitter geen sprake. Het verzoek treft in zoverre geen doel.
2.9. Gelet op het vorenstaande wordt het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening afgewezen.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
wijst het verzoek af.
Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. drs. A.M. Ruige, ambtenaar van Staat.
w.g. Beekhuis w.g. Ruige
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 24 oktober 2000.
274-213.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,