Uitspraak
Raad van State
H01.98.0285.
Datum uitspraak: 14 september 1999.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant] te [woonplaats],
appellant,
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 7 januari 1998 in het geding tussen:
appellant
en
de Raad voor de Luchtvaart te Hoofddorp.
1. Procesverloop
Bij besluit van 12 november 1996 heeft de Raad voor de Luchtvaart te Hoofddorp (hierna: de Raad) een verzoek van appellant om informatie inzake het ongeval met de El Al-Boeing in de Bijlmermeer afgewezen.
Bij besluit van 5 maart 1997 heeft de Raad het hiertegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 7 januari 1998, verzonden op dezelfde datum, heeft de arrondissementsrechtbank te Amsterdam (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 9 februari 1998, bij de Raad van State ingekomen op 10 februari 1998, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 7 april 1998. Deze brieven zijn aangehecht. Bij brief van 31 augustus 1998 heeft de Raad een memorie ingediend. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juni 1999, waar appellant in persoon, bijgestaan door R. V., gemachtigde, en de Raad, vertegenwoordigd door mr E.J. D., advocaat te 's-Gravenhage, zijn verschenen.
Overwegingen
2.1. Het verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) heeft betrekking op een fotokopie van het onderzoeksrapport "Additional Investigation 1.17.2" (over de ophanging van de motoren van de El AL-Boeing) alsmede kopieën van processen-verbaal over het mogelijk wegnemen van een "black box". De Raad heeft het verzoek afgewezen op de grond dat de Luchtvaartongevallenwet (hierna: de Low) daaraan in de weg staat. De rechtbank is met de Raad van oordeel dat de Wob moet wijken voor de regeling in de Low en dat gelet op de Low het verzoek terecht is afgewezen. Appellant, werkzaam als journalist, kan zich met dit oordeel niet verenigen. Hij stelt voorts dat, gelet op de bepalingen van de Wob, zijn verzoek had behoren te worden ingewilligd. In dit verband heeft appellant naar voren gebracht dat met zijn onderzoek een groot maatschappelijk belang wordt gediend, namelijk het wegnemen van maatschappelijke onrust omtrent de oorzaak van de Bijlmerramp.
2.2. De artikelen 15 en volgende van de Low bevatten een regeling van het verloop van het onderzoek dat de Raad instelt naar onder meer ongevallen met luchtvaartuigen op of boven Nederlands grondgebied met inbegrip van de territoriale zee. Het onderzoek vangt aan met een vooronderzoek. Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de Low is het rapport van vooronderzoek niet openbaar. Het recht op inzage van het rapport van vooronderzoek alsmede de op het ongeval betrekking hebbende schrifturen en bewijsstukken is ingevolge artikel 21, tweede lid, en artikel 22 van de Low beperkt tot "betrokkenen". Zij zijn tot geheimhouding van deze informatie verplicht. Gelet op artikel 1, aanhef en onder i, van de Low wordt onder "betrokkene" verstaan: de natuurlijke persoon alsmede zijn nabestaanden of de rechtspersoon wiens handelen of nalaten blijkens het rapport van vooronderzoek heeft bijgedragen tot het ontstaan van het ongeval. In artikel 27, eerste lid, van de Low is bepaald dat de Raad naar aanleiding van ieder onderzoek een eindrapport opstelt. Ingevolge artikel 28, derde lid, van de Low kan een ieder daarvan een afschrift verkrijgen. Ingevolge het vierde lid van artikel 27 kan de Raad besluiten bepaalde informatie niet in het eindrapport op te nemen, voorzover het belang van de publicatie daarvan niet opweegt tegen het belang:
a. van de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
b. van de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer van een ieder en de bescherming van medische en psychologische onderzoeksresultaten, die individuele gevallen betreffen;
c. van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van betrokkenen dan wel van derden;
d. van de verzochte vertrouwelijke behandeling van bedrijfs- en fabricagegegevens en indien het betreft gegevens verkregen van een andere Staat en de betreffende Staat geen toestemming heeft verleend voor publicatie.
2.3. Niet in geschil is, en ook de Afdeling gaat daarvan uit, dat de stukken waarop het verzoek van appellant betrekking heeft, deel uitmaken van het dossier van een vooronderzoek als bedoeld in de Low, en dat appellant geen "betrokkene" is in de zin van artikel 1, aanhef en onder i, van de Low.
2.4. De Wob is op de Raad van toepassing. Voor de beoordeling van het geschil dient allereerst te worden vastgesteld of de rechtbank terecht tot de conclusie is gekomen dat het verzoek van appellant om informatie niet aan de Wob, maar aan de daaraan derogerende bijzondere openbaarmakingsregeling in de Low dient te worden getoetst.
2.5. Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in haar uitspraak van 3 maart 1998 inzake no. H01.97.0393/Q01, AB 1998, 435, wijkt de Wob als algemene openbaarmakingsregeling voor bijzondere openbaarmakingsregelingen met een uitputtend karakter, neergelegd in wetten in formele zin. Een dergelijke regeling is uitputtend, indien zij ertoe strekt te voorkomen dat door (afzonderlijke) toepassing van de Wob afbreuk zou worden gedaan aan de goede werking van de materiële bepalingen in de bijzondere wet.
2.6. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat in de Low een uitputtende bijzondere openbaarmakingsregeling is vervat, die de Wob opzij zet. Daarbij neemt zij in aanmerking dat het belang van de veiligheid van de luchtvaart een specifiek op de waarborging van de vertrouwelijkheid van het onderzoek naar de (vermoedelijke) oorzaak van een ongeval toegesneden regeling inzake openbaarheid en geheimhouding vergt. Gelet hierop zijn er geen categorieën informatie met betrekking tot het (voor)onderzoek van de regeling uitgesloten. Het betoog van appellant dat de gevraagde stukken tevens anders dan als onderdeel van het dossier van vooronderzoek bij de Raad kunnen berusten, zodat er inzoverre ruimte zou zijn voor toepassing van de Wob, moet gelet daarop worden verworpen. Het verzoek om informatie dient dan ook te worden getoetst aan de Low.
2.7. Uit de Low moet worden afgeleid dat er, naast het recht op inzage voor "betrokkenen" als hiervoor bedoeld, geen plaats is voor openbaarmaking van documenten die deel uitmaken van een vooronderzoek in de zin van die wet.
Nu appellant geen "betrokkene" is in vorenbedoelde zin, is er inzoverre reeds geen grond voor inwilliging van het verzoek van appellant. Voorzover appellant heeft betoogd dat de Raad, door de verlangde informatie niet in het eindrapport op te nemen, een te restrictieve toepassing heeft gegeven aan artikel 27, vierde lid, van de Low, is de Afdeling van oordeel dat, met name gelet op de belangen genoemd onder c) en d) van die bepaling, niet kan worden staande gehouden dat de Raad niet in redelijkheid tot de conclusie heeft kunnen komen dat openbaarmaking van de gevraagde informatie achterwege moet blijven. Het door appellant gestelde belang bij die openbaarmaking leidt niet tot een ander oordeel. Ook zijn betoog dat de Raad hem eerder al inzage had verschaft in een deel van de documenten waarop het onderhavige verzoek betrekking heeft, maakt het niet anders.
2.8. Gelet op het voorgaande is het hoger beroep ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
2.9. Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep zijn geen termen aanwezig.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak.
Uitgesproken in het openbaar op 14 september 1999.