Uitspraak
Raad van State
No. H01.98.0358.
Datum uitspraak: 4 november 1999
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
de Inspecteur van de Belastingdienst Douane, district Rotterdam (hierna: de Inspecteur)
(appellant)
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Rotterdam van 19 januari 1998 in het geding tussen:
Nedlloyd Lijnen B.V., gevestigd te Rotterdam/Noordzee Veerdiensten (North Sea Ferries) B.V., gevestigd te Rozenburg
en
de Inspecteur.
1 . Procesverloop
De Inspecteur heeft Nedlloyd Lijnen B.V. (hierna: Nedlloyd) op 11 en 18 december 1995 en 2 en 8 januari 1996 een factuur gezonden voor de heffing van het verkeersbegeleidingstarief voor het scheepvaartverkeer.
Hiertegen is door Nedlloyd bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 19 maart 1996 heeft de Inspecteur het bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 19 januari 1998, verzonden op 23 januari 1998, heeft de arrondissementsrechtbank te Rotterdam (hierna: de rechtbank) het tegen dit besluit ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Inspecteur bij brief van 24 februari 1998, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van Nedlloyd.
Deze zijn aan de Inspecteur toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 1998, waar de Inspecteur, vertegenwoordigd door mr A.B. van Rijn en mr R.J.M. van den Tweel advocaten te Den Haag, en mr L.J. Clement en mr J.A.A. Schreuder, ambtenaren bij het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, en Nedlloyd, vertegenwoordigd door mr H.H. Luigies en mr A.J. Braakman, advocaten te Rotterdam, zijn verschenen.
Partijen zijn in de gelegenheid gesteld commentaar te leveren op een ontwerp-tekst van de door de Afdeling aan het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) te stellen prejudiciële vragen. Zij hebben van die gelegenheid gebruik gemaakt.
2. Overwegingen
Met ingang van 1 oktober 1995 is in werking getreden de Wet van 7 juli 1994, Stb. 585, houdende wijziging van de Loodsenwet en de Scheepvaartverkeerswet in verband met de herziening van de financiële relatie tussen het Rijk en de loodsen, de invoering van een verkeersbegeleidingstarief en een aantal technische wijzigingen. De wet voorziet onder meer in de invoering van een verkeersbegeleidingstarief (hierna: het VBS-tarief). Het VBS-tarief is een tarief dat vooralsnog alleen zeeschepen, voor zover niet vrijgesteld, verschuldigd zijn voor - kort samengevat - de diensten van de walradar. Voorheen maakte dit tarief deel uit van de loodsgelden.
Door middel van verkeersbegeleiding kan het scheepvaartverkeer in gebieden met een hoge verkeersdichtheid en/of veel vervoer van gevaarlijke ladingen en/of navigatorische moeilijkheden van actuele verkeersinformatie worden voorzien, vooral ter ondersteuning van de veilige navigatie van de schepen in die gebieden. Voorts kan, door de communicatie tussen alle verkeersdeelnemers te beluisteren en te bewaken, vanaf de wal toezicht worden gehouden op het geordend verloop van het scheepvaartverkeer en kan worden geanticipeerd op gevaarlijke situaties.
Het geschil betreft in essentie de vraag of het VBS-tarief wordt geheven voor individuele dienstverlening, zoals de Inspecteur betoogt, dan wel voor algemene dienstverlening, zoals Nedlloyd heeft aangevoerd, en, indien de Inspecteur moet worden gevolgd, of het tarief representatief is voor de verleende dienst.
De toepasseliike voorschriften
2.1 Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder i, van de Scheepvaartverkeerswet (hierna: de Svw) wordt onder verkeersbegeleiding verstaan: het door middel van een samenstel van personele en infrastructurele voorzieningen op stelselmatige en interactieve wijze bewerkstelligen en onderhouden van een veilig en vlot scheepvaartverkeer.
Ingevolge artikel 1 5c, eerste lid, van de Svw is de kapitein, eigenaar of rompbevrachter van een zeeschip dat gevoerd wordt door een verkeersdeelnemer op wie een verplichting rust als bedoeld in artikel 4, derde lid, gericht op het deelnemen aan verkeersbegeleiding, gehouden het VBS-tarief te betalen en de in verband met de bepaling van het tarief benodigde informatie te verstrekken.
Ingevolge artikel 1 5d, eerste lid, van de Svw strekt het VBS-tarief tot vergoeding van ten laste van het Rijk komende kosten van verkeersbegeleiding, voor zover deze strekt tot individuele dienstverlening.
In artikel 1 5d, tweede lid, is bepaald dat het VBS-tarief verschuldigd is aan het Rijk en dat bij algemene maatregel van bestuur de scheepvaartwegen worden aangewezen waarop het tarief is verschuldigd en de maatstaven voor de toepassing en de vrijstellingen van het VBS-tarief worden geregeld.
In artikel 1 5d, derde lid, is bepaald dat het VBS-tarief wordt vastgesteld bij ministeriële regeling. Daarbij worden tevens regels gesteld met betrekking tot de inning en de wijze van betaling van het tarief.
2.2 Aa n het bepaalde in artikel 15d, tweede lid, van de Svw is uitvoering gegeven bij het Besluit verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer van 4 november 1994, Stb. 807 (hierna: het BVS).
Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het BVS is het bij ministeriële regeling vastgestelde tarief verschuldigd voor de vaart met een zeeschip in de volgende verkeersbegeleidingstariefgebieden:
a. Eems;
b. Den Helder;
c. Noordzeekanaal;
d. Nieuwe Waterweg en
e. Westerscheide.
Ingevolge artikel 4, eerste lid, van het BVS geldt voor de bepaling van de grondslag en de hoogte van het verschuldigde tarief de lengte van het zeeschip, afgerond op hele meters, waarbij alleen gehele meters in aanmerking worden genomen.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van het BVS is het tarief niet verschuldigd indien een zeeschip behoort tot de volgende categorieën:
a. zeeschepen met een lengte tot 41 meter;
b. Nederlandse oorlogsschepen;
c. andere zeeschepen in eigendom of beheer bij het Rijk;
d. andere dan Nederlandse oorlogsschepen, indien dit met de vlaggestaat van de desbetreffende schepen is overeengekomen;
e. zeeschepen, komende van een haven, anker, of ligplaats in een tariefgebied, die het zeegat verlaten om op zee rond te gaan en daaropvolgend door hetzelfde zeegat naar binnenkomen (zeezwaaiers);
f. zeeschepen die een Nederlandse haven, anker- of ligplaats aandoen, zonder dat daarmee een economische activiteit wordt verricht.
2.2.1 Ter uitvoering van artikel 1 5d, derde lid, van de Svw is de Regeling verkeersbegeleidingstarieven scheepvaartverkeer van 14 september 1995 vastgesteld (hierna: de Regeling). Deze houdt, voor zover hier van belang, in dat voor schepen met een lengte van 41 tot 100 meter een tarief van f 250,- is verschuldigd, terwijl elke volgende meter f 17,-- kost, met een maximum van f 2800,-- voor schepen van 250 meter en meer. Het tarief is op 1 oktober 1995 ingevoerd op een niveau waarbij - bij benadering - 72% van de totale kosten van de verkeersbegeleiding ten laste van de zeescheepvaart wordt gebracht.
2.2.2 In artikel 36ter van het Reglement van 20 mei 1843, Stb. 45, is bepaald dat de loodsgeldtarieven voor de vaart op de Schelde en haar mondingen door België en Nederland in onderlinge overeenstemming worden vastgesteld. Ter uitvoering daarvan is gesloten de overeenkomst van 26 en 30 januari 1995, Trb. 70, krachtens welke het VBS-tarief wat betreft de naleving van de verdragsverplichtingen als deel van het loodsgeld wordt beschouwd. De hoogte van het loodsgeldtarief voor de Scheldevaart is zodanig gekozen dat dit (nagenoeg) overeenkomt met de som van het in Nederland geldende loodsgeldtarief en het VBS-tarief.
Ten aanzien van het hoger beroep van de Inspecteur
2.3 De rechtbank heeft, samengevat weergegeven, overwogen dat zij uit de memorie van toelichting bij het wetsontwerp tot wijziging van de Loodsenwet en de Scheepvaartverkeerswet (11, 1992-1993, 23099, nr 3), p. 14-15, begrijpt dat de totale kosten van de verkeersbegeleidingsdiensten niet zijn gesplitst in kosten voor algemene en kosten voor individuele dienstverlening, maar volledig in rekening worden gebracht, met dien verstande dat 90% van die kosten aan de zeescheepvaart wordt toegerekend en 10% aan de binnenvaart. Omdat uit een door haar ter plaatse ingesteld onderzoek is gebleken dat zonder meer sprake is van een algemene component, is volgens de rechtbank niet komen vast te staan dat het VBS-tarief uitsluitend ziet op de vergoeding van concrete kosten van de door het Rijk als zodanig aan het individuele zeeschip verleende diensten, als bedoeld in artikel 1 5d, eerste lid, van de Svw.
De rechtbank heeft voorts overwogen dat de tariefstelling niet representatief is voor de verrichte dienst, omdat, bijvoorbeeld, een groot schip met een ongevaarlijke lading dat op een zonnige dag het tariefgebied van het VBS-systeem binnenvaart en geen of nauwelijks begeleiding vanuit het systeem verkrijgt, een aanmerkelijk hogere rekening zal ontvangen dan een klein schip van bijvoorbeeld 42 meter dat op een mistige dag met een gevaarlijke lading het tariefgebied binnenvaart en veel begeleiding door het VBS behoeft. Zij heeft daaraan toegevoegd dat zij in dit verband de vraag onbeantwoord laat of de gehanteerde parameter - de lengte van het schip -ertoe kan leiden dat de hoogte van het tarief representatief is voor de geleverde dienst en zo ja, of de gehanteerde categorie-indeling aan de representativiteit afdoet.
2.4 De Inspecteur heeft aangevoerd dat het oordeel van de rechtbank dat het VBS-tarief is vastgesteld in strijd met artikel 1 5d, eerste lid, van de Svw, berust op een verkeerde lezing van de wetsgeschiedenis. Verder heeft hij betoogd dat, wanneer het geheel aan mogelijke parameters in ogenschouw wordt genomen, de parameter lengte uit een oogpunt van zowel representativiteit als controleerbaarheid en/of uitvoerbaarheid is te prefereren en tot een representatief tarief leidt.
2.5 De Afdeling overweegt dat uit artikel 1 5d, eerste lid, van de Svw, gelezen samen met artikel 2 van Pro het BVS, volgt dat het VBS-tarief zich richt op dekking van de ten laste van het Rijk komende kosten van verkeersbegeleiding, voor zover deze strekt tot aan de zeescheepvaart bewezen individuele diensten. Om vast te kunnen stellen welk deel van de kosten van verkeersbegeleiding voor doorberekening aan de zeescheepvaart in aanmerking komt, dienen die kosten te worden gesplitst in kosten voor algemene en kosten voor individuele dienstverlening. Van deze laatste kosten moeten vervolgens worden afgetrokken die kosten die kunnen worden toegerekend aan de binnenvaart, die eveneens van verkeersbegeleiding gebruik maakt.
Activiteiten op het gebied van de verkeersbegeleiding worden verricht door de verkeersbegeleidingsdienst (de verkeersbegeleiding van en naar zee), de zeeverkeersbegeleidingsdienst (kustwacht) en de patrouille- en opsporingsdienst. Bij de toerekening van kosten van individuele verkeersbegeleiding aan de zeescheepvaart is blijkens de memorie van toelichting, p. 14, aangesloten bij de uit 1983 daterende bevindingen van de Interdepartementale Commissie Loodstarieven (hierna: ICL). Als kosten van individuele verkeersbegeleiding worden door de ICL genoemd:
a. de kosten van de verkeersbegeleidingsdiensten, voor zover deze betrekking hebben op de verkeersbegeleiding van de zeescheepvaart van en naar zee; daar een deel van de verkeersdienstactiviteiten is gericht op de binnenvaart wordt het daaraan toe te rekenen deel, zijnde volgens de ICL 10% van de kosten, niet in aanmerking genomen voor het tarief, zodat als kosten voor het VBS-tarief 90% van de totale kosten wordt aangemerkt;
b. de kosten van de patrouille- en opsporingsdienst (POD), voor zover door deze dienst een bijdrage wordt geleverd aan de verkeersbegeleidingsdienst, alsmede voor de door die dienst te leveren individuele verkeersbegeleiding. Op grond van ervaringscijfers rekent de ICL 15% van de POD-kosten toe aan de verkeersdienst.
Hieruit blijkt dat de kosten van de zeeverkeersbegeleidingsdienst volledig en die van de POD-dienst grotendeels buiten beschouwing worden gelaten bij de toerekening aan het VBS-tarief, als zijnde kosten voor algemeen gerichte verkeersbegeleiding. Daarentegen worden de kosten van de vijf verkeersbegeleidingsdiensten (Eems, Den Helder, Noorzeekanaal, Nieuwe Waterweg en Westerscheide), die zijn ingesteld ten behoeve van de verkeersbegeleiding van de zeescheepvaart van en naar zee, als zijnde kosten voor individuele dienstverlening, volledig doorberekend - met dien verstande dat het tarief op 1 oktober 1995 is ingevoerd op een niveau van ongeveer 72%. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte overwogen dat niet is gebleken dat bij de vaststelling van het VBS-tarief de kosten van de algemene component zijn berekend en buiten beschouwing gelaten en dat het VBS-tarief daarom in strijd is met artikel 1 5d, eerste lid, van de Svw.
Voor zover uit de overwegingen van de rechtbank zou moeten worden afgeleid dat zij van oordeel is dat de verkeersbegeleidingsdiensten niet uitsluitend individuele diensten leveren omdat de activiteiten ook in het belang van de algemene verkeersveiligheid plaatsvinden, overweegt de Afdeling dat de door de verkeersbegeleidingsdiensten aan het desbetreffende schip geleverde prestaties weliswaar mede ten goede komen aan het algemeen belang van een vlotte en veilige verkeersafwikkeling en dat de verkeersbegeleiding zich zelfs primair richt op de afwikkeling van de verkeersstroom in zijn geheel, maar dat dit niet wegneemt dat de begeleiding is gebaseerd op het individueel volgen van het schip en dat ieder schip dat onder verkeersbegeleiding vaart, individueel voorwerp van die begeleiding vormt, ook indien in voorkomend geval daarvan aan boord weinig of niets wordt gemerkt.
2.6.1 Het komt de Afdeling voorts uit een oogpunt van uitvoerbaarheid niet onjuist voor indien bij de tariefstelling wordt gekozen voor een heffingsgrondslag en tariefstructuur die, zonder dat daarmee een volledige toerekening in het concrete geval wordt bereikt, de evenredigheid tussen de kosten van de verleende dienst en het tarief benaderen.
2.6.2 Nedlloyd heeft in dit verband in beroep naar voren gebracht dat het VBS-tarief onvoldoende verfijnd is omdat het slechts rekening houdt met de lengte van het schip en niet met de afgelegde afstand of diepgang, zoals bijvoorbeeld voor de berekening van het loodsgeld het geval is, het volume van het schip (bruto tonnage), weersomstandigheden of moeilijkheidsgraad. Naar haar mening heeft het uitsluitend heffen op de lengte van een schip niets meer met het individuele schip en de aan dat schip bewezen dienstverlening te maken.
2.6.3 De Afdeling volgt dit betoog niet. De Inspecteur heeft voldoende aannemelijk gemaakt dat er een zodanige relatie is tussen de lengte van het schip, de benodigde hoeveelheid individuele verkeersbegeleiding en de hoogte van het VBS-tarief, dat het criterium "lengte van het schip" binnen de kring van mogelijk te hanteren heffingsgrondslagen voor althans een groot percentage schepen om die reden voor de hand ligt. In het algemeen zal een langer schip moeilijker te manoeuvreren zijn, meer beslag leggen op de beschikbare verkeersruimte en daardoor intensiever gebruik maken van verkeersbegeleiding en daarvan groter nut ondervinden. Voorts is de lengte, anders dan bijvoorbeeld de diepgang, objectief vaststelbaar en eenvoudig verifieerbaar, nu deze vermeld staat op de meetbrief die schepen op grond van het Metingsverdrag van Londen van 1969 aan boord dienen te hebben. Verder levert, naar in de memorie van toelichting, p. 18, wordt uiteengezet, een tariefindeling op basis van de lengte een evenwichtiger kostenverdeling over de verschillende scheepstypen op dan een tariefindeling op basis van bijvoorbeeld de bruto tonnage van een schip. Er is daarom geen grond voor het oordeel dat in het gekozen systeem een zo gering verband bestaat tussen de kosten van de verleende dienst en het tarief, dat van een evenredige verhouding niet kan worden gesproken. Ten onrechte heeft dus de rechtbank geoordeeld dat de tariefstelling, zoals neergelegd in artikel 4 van Pro het BVS en in artikel 1 van Pro de Regeling, niet representatief is voor de verrichte dienst.
2.6.4 Naar aanleiding van het door de rechtbank gegeven voorbeeld wordt overwogen dat de aard van de lading de manoeuvreerbaarheid van het schip gewoonlijk niet beïnvloedt. De weersgesteldheid is wel van invloed op de door de verkeersbegeleiding te leveren inspanning, maar deze factor is dermate variabel en werkt bovendien - wat betreft de windsterkte - per scheepstype zo verschillend uit, dat de Minister er in redelijkheid van heeft kunnen afzien haar als factor afzonderlijk in de berekening tot uitdrukking te brengen. Een mede door het weer bepaalde tariefhoogte moet als onwerkbaar en onuitvoerbaar worden beschouwd.
2.7 Gezien het schrijven van de Minister van 15 juli 1996 aan de Voorzitter van de Vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat van de Tweede Kamer is het aannemelijk dat de in 1983 door de ICL berekende gebruiksverhouding van het VBS van 90% door de zeescheepvaart en 10% door de binnenvaart op een overschatting berust van het VBS-gebruik door de zeescheepvaart. Uit deze brief kan worden afgeleid dat, hoewel nader onderzoek noodzakelijk is, een gebruiksverhouding van 60% zeescheepvaart en 40% binnenvaart vermoedelijk meer recht zou doen aan de feitelijke situatie. Niettemin ziet de Afdeling hierin geen aanleiding voor de conclusie dat artikel 4 van Pro het BVS op deze grond onverbindend moet worden geacht, nu het VBS-tarief blijkens dezelfde brief in afwachting van bedoeld nader onderzoek is bevroren op het niveau van de over het eerste jaar na de invoering ontvangen inkomsten, overeenkomend met een feitelijke kostentoerekening aan de zeescheepvaart van circa 62%. Deze overschrijding van 2%, waarvan bovendien niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat daarvan sprake is, acht de Afdeling niet zodanig groot dat op grond daarvan zou moeten worden geoordeeld dat het VBS-tarief niet meer in rechtstreeks verband staat met de aan de zeescheepvaart toegerekende kosten.
2.8 Slotsom is dat het BVS en de Regeling niet strijdig zijn met artikel 1 5d van de Svw.
Ten aanzien van de zaak voor het overige
Ofschoon de rechtbank niet is toegekomen aan een beoordeling van de overige door Nedlloyd in beroep aangevoerde gronden, ziet de Afdeling aanleiding zelf daarop in te gaan. Zij heeft daarbij in aanmerking genomen dat terugwijzing belangrijk tijdverlies oplevert, nu de rechtbank er in dat geval waarschijnlijk niet aan zal kunnen ontkomen prejudiciële vragen aan het Hof te stellen.
3. Volkenrechteliike bezwaren
Nedlloyd heeft aangevoerd dat de voorschriften op grond waarvan het VBS-tarief verschuldigd is, onverbindend zijn wegens strijd met het Verdrag inzake de territoriale zee en de aansluitende zone, Genève, 29 april 1958, Trb. 1959, 123 (verder te noemen: Verdrag van Genève 1958) en met de op 17 oktober 1868 te Mannheim tot stand gekomen herziene Rijnvaartakte, met bijlage en slotprotocol, zoals nadien gewijzigd (Trb. 1955, 161).
3.1.1 Ingevolge artikel 18, tweede lid, van het Verdrag van Genève 1958, mogen aan een vreemd schip dat door de territoriale zee vaart alleen kosten in rekening worden gebracht voor bepaalde ten behoeve van het schip verrichte diensten. Deze kosten worden in rekening gebracht zonder enige discriminatie.
3.1.2 Omdat het VBS, naar Nedlloyd betoogt, een algemene dienst aan de scheepvaart is en geen bijzondere, is het VBS-tarief volgens haar in strijd met artikel 18, tweede lid. Verder betoogt zij dat bij de toepassing van het VBS-tarief een door artikel 18 verboden Pro onderscheid wordt gemaakt tussen schepen die de territoriale zee bevaren en niet de bedoeling hebben de Nederlandse binnenwateren aan te doen en andere die die bedoeling wel hebben, alsmede tussen schepen boven en onder 41 meter lengte.
3.1.3 Zoals hiervoor is overwogen, dient de verkeersbegeleiding, waarvoor het VBS-tarief verschuldigd is, te worden gekarakteriseerd als een specifieke dienst die ten goede komt aan het individuele schip. Het gaat derhalve om een ten behoeve van het schip verrichte bijzondere dienst als bedoeld in artikel 18, tweede lid. De kosten daarvan mogen in rekening worden gebracht aan schepen die onder vreemde vlag varen. In dat verband is van belang dat in de memorie van toelichting op artikel 18 (11, 1963-1964, 7723 (R 425), nr 3) is vermeld dat geen gelden mogen worden geheven voor algemene diensten aan de scheepvaart (verlichting, bebakening e.d.), maar wel voor bijzondere diensten (loodsen, sleepdiensten e.d.).
Van enige door artikel 18, tweede lid, verboden discriminatie is evenmin sprake. Deze bepaling ziet op het maken van een onderscheid tussen of tegen schepen van vreemde nationaliteit. De verschuidigdheid van het VBS-tarief is niet afhankelijk van de vlag van het schip. Dat schepen die onder Duitse vlag de Eemshaven aandoen geen VBS-tarief verschuldigd zijn, volgt uit artikel 32 van Pro het Eems/Dollard-verdrag van 8 april 1960, waarin is bepaald dat Duitse vaartuigen die de Eemsmonding aandoen worden beschouwd zich te bevinden binnen het gebied der Bondsrepubliek. Nederland kan het VBS-tarief aan deze categorie schepen niet opleggen.
3.2 Wat betreft het betoog van Nedlloyd dat het VBS-tarief in strijd is met artikel 15 van Pro het Verdrag van Genève 1958, dat de kuststaat verplicht voldoende bekendheid te geven aan de hem bekende gevaren voor de navigatie in zijn territoriale zee, wordt overwogen dat deze bepaling betrekking heeft op min of meer permanente bedreigingen voor de scheepvaart, zoals wrakken en ondiepten, in welke gevallen eisen aan de kuststaat kunnen worden gesteld ten aanzien van bebakening, vuurtorens, lichtschepen, reddingswezen etc. Zij voorziet niet in de verplichting om voortdurend en kostenloos actuele informatie te verschaffen met betrekking tot het scheepvaartverkeer, de verkeersafwikkeling te coördineren en zorg te dragen voor de verkeersordening.
3.3.1 In artikel 1 van Pro de Akte van Mannheim, die betrekking heeft de Rijnvaart (Rijn, Lek en Waal), is bepaald dat de vaart vrij is met inachtneming van maatregelen, getroffen in het belang van de algemene veiligheid. Artikel 3 verbiedt Pro het heffen van rechten die uitsluitend op het uitoefenen van de scheepvaart zijn gegrond. Deze bepalingen dienen te worden gelezen in samenhang met artikel 26, waarin is bepaald dat het uitvaardigen van voorschriften betreffende de dienst der loodsen en waarschuwers en de vergoeding wordt overgelaten aan de staten.
3.3.2 Het betoog van Nedlloyd dat de verschuldigdheid van het VBS-tarief in strijd is met deze bepalingen omdat het VBS-tarief een beletsel vormt voor de vrije vaart, faalt. Zoals hiervoor is overwogen, moet de verplichting om deel te nemen aan het VBS worden aangemerkt als een in het belang van de algemene veiligheid genomen maatregel. Artikel 1 staat Pro er niet aan in de weg dat ter zake van een zodanige maatregel een heffing wordt opgelegd. Wel mag deze heffing ingevolge artikel 3 niet Pro uitsluitend op het uitoefenen van de scheepvaart zijn gegrond. Nu het VBS, zoals hiervoor is overwogen, is gebaseerd op het volgen en zo nodig corrigeren van het vaarplan van eik individueel schip, is van het heffen van rechten op het enkele uitoefenen van de scheepvaart, zoals verboden door artikel 3, geen sprake.
4. EG-rechtelijke bezwaren
Nedlloyd heeft ten slotte aangevoerd dat de voorschriften op grond waarvan het VBS-tarief verschuldigd is, onverbindend zijn wegens strijd met de artikelen 12, 59, 5 junctis 86 en 90, en 92 E.G.-Verdrag.
4.1 Vrij verkeer van qoederen
4. 1.1 Ingevolge artikel 12 (thans: artikel 25) E.G.-Verdrag, voor zover thans van belang, zijn in- en uitvoerrechten of heffingen van gelijke werking tussen de lid-staten verboden. Volgens Nedlloyd dient het VBS-tarief te worden aangemerkt als een zodanige heffing. Daartoe heeft zij betoogd dat de VBS-heffing geen tegenprestatie vormt voor een werkelijk verleende dienst en niet evenredig is aan de kosten daarvan. Naar haar mening levert de onderhavige prestatie - de verkeersbegeleiding - een voordeel op dat een zeer algemeen karakter draagt, welks schatting onzeker is en dat van nut is voor het hele economisch leven. Er is derhalve geen sprake van een bepaald en werkelijk verschaft voordeel.
4.1.2 De Inspecteur heeft betoogd dat aldus wordt miskend dat het VBS-tarief los staat van enige vorm van grensoverschrijding. Het VBS-tarief wordt in rekening gebracht aan alle VBS-plichtige zeeschepen die een bepaalde zone binnenvaren. De heffing geldt zowel voor Nederlandse als voor niet-Nederlandse schepen, ongeacht of deze vanuit een buitenlandse of vanuit een Nederlandse haven arriveren. Subsidiair heeft de Inspecteur betoogd dat het VBS-tarief dient te worden beschouwd als een geoorloofde retributie.
4.1.3 De Afdeling overweegt als volgt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof omvat het verbod van heffingen van gelijke werking als in- en uitvoerrechten "elke eenzijdig opgelegde geldelijke last, ongeacht benaming en structuur, ook al moge zij gering zijn, die wegens grensoverschrijding op nationale of buitenlandse goederen wordt gelegd" (zie bijv. het arrest van 1 juli 1969 in de Gev. Zaken 2 en 3/69, Soc. Fonds Diamantarbeiders, Jur, 1969, pp. 211 e.v.).
In artikel 2, eerste lid, van het VBS is, samengevat weergegeven, bepaald dat het tarief verschuldigd is voor de vaart van een zeeschip in een VBS-tariefgebied. De stelling van Nedlloyd dat het tarief wordt geheven wegens grensoverschrijding, is dan ook onjuist. Dat het VBS-tarief, zoals Nedlloyd heeft betoogd, door de vrijstelling voor de binnenvaart de facto wegens grensoverschrijding wordt opgelegd, kan hieraan niet afdoen.
Evenmin wordt het VBS-tarief geheven op goederen. Uit artikel 1 5c, eerste lid, van de Svw, gelezen in samenhang met artikel 5 van Pro het BVS, volgt dat het tarief wordt geheven van de kapitein, eigenaar of rompbevrachter van het zeeschip dat vanaf zee de basislijn van het betreffende VBS-tariefgebied passeert en om economische redenen de haven aandoet. Verder is de aard van het zeeschip niet van invloed op de verschuidigdheid van het tarief, evenmin als de soort, de hoeveelheid of het gewicht van de met het schip vervoerde goederen; slechts oorlogsschepen zijn, voor zover hier van belang, van de VBS-heffing uitgezonderd.
Het enkele feit dat het VBS-tarief in bepaalde gevallen kan leiden tot een verhoging van de prijs van de vervoerde goederen, is naar de mening van de Afdeling onvoldoende om de door het Hof geëiste directe band tussen de heffing en de in- of uitvoer van goederen aan te nemen, met name omdat niet vaststaat dat de prijsverhoging zich zal voordoen en het bovendien slechts om een deel van de schepen gaat die onder het VBS-tarief vallen. Zie, behalve het arrest Soc. Fonds Diamantarbeiders (reeds aangehaald), het arrest van 25 januari 1977 in de zaak 46/76, Bauhuis, Jur. 1977, p. 5 e.v..
4.2 Vrij verkeer van diensten
4.2.1 Ingevolge artikel 59 (thans: artikel 49) E.G.-Verdrag, voor zover hier van belang, zijn de beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Gemeenschap verboden ten aanzien van de onderdanen der lid-staten die in een ander land van de Gemeenschap zijn gevestigd dan dat, waarin degene is gevestigd te wiens behoeve de dienst wordt verricht. Ingevolge artikel 61, eerste lid (thans: artikel 51, eerste lid) E.G.-Verdrag wordt het vrije verkeer van diensten op het gebied van het vervoer geregeld door de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer, dat wil zeggen de artikelen 74 t/m 84 (thans: artikelen 70 t/m 80) E.G.-Verdrag. Ingevolge artikel 66 (thans: artikel 55) E.G.-Verdrag zijn de bepalingen van de artikelen 55 tot en met 58 (thans: artikelen 45 t/m 48) van toepassing op het vrije verkeer van diensten. Ingevolge artikel 84 (thans: artikel 80), tweede lid, E.G.-Verdrag, voor zover hier van belang, kan de Raad besluiten of, in hoeverre en volgens welke procedure, passende bepalingen voor de zeevaart zuilen kunnen worden genomen. Onder andere op grond van deze bepaling heeft de Raad Verordening (E.E.G.) nr 4055/86 vastgesteld houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer tussen de lid-staten onderling en tussen de lid-staten en derde landen (Pb 1986, L 378/1, zoals nadien gewijzigd) (hierna: de Verordening). Artikel 1, eerste lid, van de Verordening luidt als volgt: "Het vrij verrichten van diensten inzake zeevervoer tussen de lid-staten onderling en tussen de lid-staten en derde landen is van toepassing op de onderdanen van de lid-staten die in een andere lid-staat zijn gevestigd dan in die van degene voor wie de diensten worden verricht".
4.2.2 Volgens Nedlloyd is het VBS-tarief in strijd met het vrij verrichten van diensten. Dat de binnenvaart op kosten van de Staat van het VBS profiteert, terwijl de zeeschepen die een Nederlandse haven aandoen de kosten van het VBS zelf moeten betalen, is, naar zij betoogt, een door het E.G.-Verdrag verboden discriminatie. Subsidiair heeft zij betoogd dat sprake is van indirecte discriminatie omdat de binnenvaart die, zoals eerder is overwogen, van de betaling van het VBS-tarief is vrijgesteld, voor het overgrote deel onder Nederlandse vlag vaart. De uitzondering die het Hof op het vrij verrichten van diensten toelaat (zie bijv. het arrest van 30 november 1995 in de zaak C-55/94, Gebhard, Jur. 1995, pp. 1-4165 e.v.), is naar zij betoogt niet van toepassing omdat niet is voldaan aan de daarvoor gestelde eisen. Dit geldt ook voor de zogenaamde leer van de verkoopmodaliteiten zoals vervat in het arrest van 24 november 1993 in de gevoegde zaken C-267/91 en C-268/91, Keck en Mithouard, Jur. 1993, pp. 1-6097 e.v..
4.2.3 De Inspecteur heeft betoogd dat de verplichting tot deelname aan het verkeersbegeleidingssysteem en tot betaling van het VBS-tarief een toegelaten maatregel zonder onderscheid is, aangezien de verplichting en het tarief aan alle zeeschepen met een lengte van 41 meter of meer, ongeacht de nationaliteit, worden opgelegd. Voor zover het VBS desalniettemin een belemmering vormt voor het vrij verrichten van diensten, valt het onder de uitzondering van het arrest Gebhard (reeds aangehaald) en kan bovendien een beroep worden gedaan op analoge toepassing van de leer van het arrest Keck en Mithouard (reeds aangehaald). Voorts heeft de Inspecteur zich beroepen op de uitzondering voorzien in de artikelen 66 jo 56 (thans: artikelen 55 jo 46) inzake de openbare veiligheid.
4.2.4 Zoals hiervoor is overwogen, is de verschuldigdheid van het VBS-tarief niet afhankelijk van de vlag van het schip. Het VBS levert onder deze omstandigheden geen directe discriminatie naar nationaliteit op. Evenmin is sprake van indirecte discriminatie naar nationaliteit. Dat de vrijgestelde binnenvaart, zoals Nedlloyd heeft betoogd, voor het overgrote deel onder Nederlandse vlag vaart en ongeveer de helft van de zeeschepen die het Rijnmondgebied aandoen in 1994 en 1995 onder de vlag van een andere lid-staat van de Unie voer, doet er niet aan af dat voor de vrijstelling van de binnenvaart, alsmede voor het onderscheid tussen zeeschepen van meer en minder dan 41 meter lengte, objectieve redenen bestaan. Van de zijde van de Inspecteur is onweersproken gesteld dat de verkeersbegeleiding veelal nodig is in het aanloopgebied van de haven, waar binnenvaartschepen nauwelijks voorkomen en dat de uitzondering voor schepen met een lengte tot 41 meter aansluit bij een vanouds bestaande praktijk. Uit de memorie van toelichting bij de Svw, p. 15-16, blijkt dat deze schepen, mede door het niet verplicht behoeven te voeren van de benodigde communicatieapparatuur, niet verplicht zijn aan de verkeersbegeleiding deel te nemen. Ook is hiermee aangesloten bij de bestaande grens voor de loodsplicht, die geldt voor schepen vanaf 40 meter.
4.2.5 Daarentegen is het niet uitgesloten dat de VBS-verplichting en de daarbij behorende verschuidigdheid van het tarief een niet-discriminatoire beperking van het vrij verrichten van diensten inhoudt. Volgens vaste rechtspraak van het Hof verlangt artikel 59 (thans: artikel 49) niet alleen de afschaffing van iedere discriminatie van de dienstverrichter op grond van diens nationaliteit, maar tevens de opheffing van iedere beperking - ook indien deze zonder onderscheid geldt voor binnenlandse dienstverrichters en voor dienstverrichters uit andere lid-staten - die de werkzaamheden van de dienstverrichter die in een andere lid-staat is gevestigd en aldaar rechtmatig gelijksoortige diensten verricht, verbiedt of anderszins belemmert (zie het arrest van 18 juni 1998 in de zaak Corsica Ferries, C-266/96, no. 56).
Omdat een regeling als het VBS nog niet in de rechtspraak van het Hof aan de orde is gekomen, ziet de Afdeling aanleiding hierover de volgende prejudiciële vragen aan het Hof te stellen.
1. a. Vormt een regeling als het VBS, voor zover zij voorziet in verplichte deelname aan verkeersbegeleiding, een belemmering van het vrije verkeer van diensten als bedoeld in Verordening (E. E. G.) nr 4055186 junc to artikel 59 (thans: artikel 49) van het E. G. -Verdrag?
b. Zo neen, is dit anders indien voor de aan de deelnemers aan de regeling bewezen diensten een vergoeding wordt gevraagd?
c. Dient vraag 1(b) anders te worden beantwoord, indien deze vergoeding wordt geheven van verkeersdeelnemers die verplicht deelnemen aan de regeling, maar niet van de overige gebruikers ervan, zoals de binnenvaart of zeeschepen met een lengte van minder dan 41 meter?
4.2.6 In het geval dat uit het antwoord op deze vragen volgt dat het VBS een belemmering vormt van het vrije dienstenverkeer, dient vervolgens te worden nagegaan of deze belemmering onder één van de in het Verdrag of de rechtspraak van het Hof voorziene uitzonderingen valt.
Wat de verdragsuitzonderingen betreft, heeft het Hof in het arrest Corsica Ferries III (reeds aangehaald) overwogen dat de dienst inzake vast- en ontmeren van schepen een technische dienst is, die van essentieel belang is voor de handhaving van de veiligheid in de haven en die de kenmerken van een openbare dienst vertoont (universaliteit, continuïteit, voldoen aan vereisten van openbaar belang, regiementering en toezicht door de overheid). Derhalve kan de verplichting om een beroep te doen op een plaatselijke dienst voor het vast- en ontmeren van schepen, ook indien zij een belemmering voor het vrij verrichten van diensten inzake zeevervoer zou vormen, vanuit het oogpunt van artikel 56 (thans: artikel 46) E.G.-Verdrag worden gerechtvaardigd door de door de corporaties van walpersoneel aangevoerde overwegingen van openbare veiligheid op basis waarvan de nationale regeling inzake vast- en ontmeren in de havens is vastgesteld, mits het boven de werkelijke kostprijs van de dienstverrichting uitstijgende gedeelte van de prijs overeenkomt met de extra kosten die de handhaving van een universele dienst inzake vast- en ontmeren meebrengt (r.o. 60).
4.2.7 Zoals hiervoor is overwogen, dient de verplichting om deel te nemen aan het VBS te worden aangemerkt als een door de overheid in het belang van de algemene veiligheid genomen maatregel. Hieruit volgt dat het VBS en de daarbij behorende verschuidigdheid van het tarief naar voorlopig oordeel onder de uitzondering van artikel 56 (thans: artikel 46) E.G.-Verdrag vallen. Wat betreft de hoogte van het tarief is de Afdeling eveneens voorlopig van oordeel dat een tarief dat de werkelijke kostprijs van de specifieke dienst die aan het individuele schip wordt bewezen niet overschrijdt, door deze uitzondering wordt toegelaten. Om iedere twijfel op deze punten uit te sluiten ziet de Afdeling aanleiding het Hof de aan het eind van deze paragraaf geformuleerde vragen te stellen.
4.2.8 Volgens het arrest Gebhard (reeds aangehaald) dient een belemmering, wil zij onder de uitzondering vallen, aan de volgende vier eisen te voldoen:
1) de maatregelen moeten zonder discriminatie worden toegepast;
2) de maatregelen moeten hun rechtvaardiging vinden in dwingende redenen van algemeen belang;
3) de maatregelen moeten geschikt zijn om de verwezenlijking van het nagestreefde doel te waarborgen en
4) de maatregelen mogen niet verder gaan dan nodig is voor het bereiken van het doel.
Zoals hiervoor is overwogen, vormen het VBS en de daarbij behorende tariefplicht een maatregel zonder onderscheid, vastgesteld in het belang van de veiligheid van de scheepvaart, dat in het arrest Corsica Ferries III (reeds aangehaald) als een algemeen belang is aangemerkt. Het VBS als zodanig is geschikt om de verwezenlijking van dit doel te waarborgen. De aan het VBS verbonden tariefplicht lijkt evenwel niets toe te voegen aan de doeltreffendheid van het systeem, behalve dan dat zij er de financiering van waarborgt. Het is derhalve de vraag of deze plicht voldoet aan het derde vereiste. Voorts is onzeker of de tariefplicht, mede gelet op de vrijstelling voor de binnenvaart, in overeenstemming is met het evenredigheidsvereiste, zoals vermeld onder 4). Ook wat deze uitzondering betreft zal de Afdeling een prejudiciële vraag stellen.
4.2.9 Ten slotte acht de Afdeling het van belang van het Hof te vernemen of de in het arrest Keck en Mithouard (reeds aangehaald) voor het gebied van het vrije verkeer van goederen ontwikkelde uitzondering voor "verkoopmodaliteiten" ook van toepassing is op het gebied van het vrije verkeer van diensten, en zo ja, of een regeling als het VBS dan als een toegelaten verkoopmodaliteit dient te worden beschouwd.
4.2.10 Op grond van het voorafgaande ziet de Afdeling aanleiding om de volgende prejudiciële vragen te stellen:
2.a. indien een regeling als het VBS met de daaraan verbonden tariefplicht een belemmering van het vrije dienstenverkeer oplevert, valt deze belemmering dan onder de in artikel 56 (thans: artikel 46) van het EG-Verdrag voorziene uitzondering voor bepalingen die uit hoofde van de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn?
b. Is voor het antwoord op de hiervoor onder (a) gestelde vraag van belang of het tarief hoger is dan de werkelijke kostprijs van de specifieke dienst die aan het individuele schip wordt bewezen?
3. Indien een regeling als het VBS met de daaraan verbonden tariefplicht een belemmering van het vrije dienstenverkeer oplevert en deze belemmering niet uit hoofde van artikel 56 (thans: artikel 46) E. G. -Verdrag wordt gerechtvaardigd, kan die belemmering dan gerechtvaardigd zijn, hetzij omdat zij slechts een "verkoopmodaliteit" behelst in de zin van het Keck en Mithouard-arrest en daarbij geen sprake is van discriminatie, hetzij omdat zij voldoet aan de maatstaven die daarvoor door het Hof in andere arresten, met name in het arrest Gebhard, zijn ontwikkeld ?
4.3 Mededingingsrecht
4.3.1 Ingevolge artikel 5 (thans: artikel 10) E.G.-Verdrag treffen de lid-staten alle algemene of bijzondere maatregelen welke geschikt zijn om de nakoming van de uit dit Verdrag of uit handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren. Zij vergemakkelijken de vervulling van haar taak. Zij onthouden zich van alle maatregelen welke de verwezenlijking van de doelstellingen van dit Verdrag in gevaar kunnen brengen. Ingevolge artikel 86 (thans: artikel 82) E.G.-Verdrag is het onverenigbaar met de gemeenschappelijk markt en verboden, voor zover de handel tussen lid-staten daardoor ongunstig kan worden beïnvloed, dat een of meer ondernemingen misbruik maken van een machtspositie op de gemeenschappelijke markt of op een wezenlijk deel daarvan. Ingevolge artikel 90, eerste lid (thans: artikel 86) E.G.-verdrag nemen of handhaven de lid-staten met betrekking tot de openbare bedrijven en de ondernemingen waaraan zij bijzondere of uitsluitende rechten verlenen, geen enkele maatregel welke in strijd is met de regels van dit Verdrag, met name die bedoeld in de artikelen 7 en 85 tot en met 94 (thans: artikelen 12 en 81 t/m 89).
4.3.2 Nedlloyd heeft betoogd dat het VBS in strijd met deze mededingingsregels is, omdat de overheid wat betreft de individuele begeleiding van het scheepvaartverkeer vanaf de wal een monopolie-positie heeft gecreëerd waarvan misbruik wordt gemaakt, in die zin dat ten opzichte van handelspartners ongelijke voorwaarden bij gelijkwaardige prestaties worden toegepast en voorts exorbitant hoge tarieven worden berekend. Zij heeft in dit verband tevens aangevoerd dat de overheid een economische activiteit verricht, doordat zij de zeescheepvaart laat betalen voor een algemene nutsvoorziening die, in beginsel, uit de algemene middelen wordt betaald. Ten slotte acht zij de uitzondering van artikel 90, tweede lid, niet van toepassing.
4.3.3 De Inspecteur heeft betoogd dat aldus wordt miskend dat de artikelen 90 juncto 86 (thans: artikelen 86 juncto 82) E.G.-Verdrag zich niet verzetten tegen de creatie van een wettelijke monopoliepositie. Voorts valt naar zijn mening het VBS niet binnen de werkingssfeer van de artikelen 85 en 86 (thans: artikelen 81 en 82) E.G.-Verdrag; de werkzaamheden die in het kader van het VBS worden verricht, komen wegens hun aard en hun doel, alsmede vanwege het wettelijke kader, neer op het uitoefenen van prerogatieven inzake de veiligheid en het vlotte verloop van het scheepvaartverkeer, die typisch overheidsprerogatieven zijn. De werkzaamheden in het kader van het VBS hebben derhalve geen economisch karakter.
4.3.4 In het arrest van 18 maart 1997 in de zaak C-343/95 (Cali SEPG), Jur. 1997, pp. I-1580 heeft het Hof overwogen dat "voor de eventuele toepassing van de mededingingsregels van het Verdrag onderscheid dient te worden gemaakt tussen het geval waarin de Staat handelt in de uitoefening van overheidsgezag, en dat waarin hij economische activiteiten van industriële of commerciële aard verricht, bestaande in het aanbieden van goederen en diensten op de markt (zie in deze zin arrest van 16 juni 1987, zaak 188/85, Commissie/Italië, Jurispr. 1987, blz. 2599, rechtsoverweging 7: " ( ... ) De milieu-inspectie in de petroleumhaven van Genua waarmee SEPG is belast, is derhalve een taak van algemeen belang die behoort tot de kerntaken van de Staat op het gebied van bescherming van het marine milieu."
en voorts dat
"artikel 86 van Pro het Verdrag aldus moet worden uitgelegd, dat milieu-inspectietaken waarmee een privaatrechtelijk lichaam door de overheid in de petroleumhaven van een lidstaat is belast, niet tot de werkingssfeer van dit artikel behoren, ook niet wanneer van de gebruikers van de haven een vergoeding wordt verlangd ter financiering van deze taken."
Uit dit arrest leidt de Afdeling af dat ook het VBS, dat zij hierboven heeft gekwalificeerd als een door de overheid in het belang van de algemene veiligheid genomen maatregel, een overheidsprerogatief is dat buiten het toepassingsgebied van het mededingingsrecht van het Verdrag valt. Zij wijst verder op de opvatting van de diensten van de Commissie, zoals vervat in de brief van H. Drabbe d.d. 1 september 1997. Dat, zoals Nedlloyd heeft gesteld, de Inspecteur uitsluitend bepaalde zeeschepen laat betalen voor diensten die hij aan circa 60% van de gebruikers gratis aanbiedt en dat het tarief wordt opgelegd ter dekking van een begrotingstekort, maakt dit niet anders. Zoals de Inspecteur ter zitting heeft betoogd, sluit het feit dat sprake is van een dienst van algemeen belang niet uit dat daarvoor een prijs mag worden gevraagd. Het betoog van Nedlloyd slaagt dan ook niet.
4.4 Steunmaatregel
4.4.1 Ingevolge artikel 92 (thans: artikel 87), eerste lid, E.G.-Verdrag zijn, behoudens de afwijkingen waarin het Verdrag voorziet, steunmaatregelen van de Staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde produkties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lid-staten ongunstig beïnvloedt. Ingevolge artikel 93 (thans: artikel 88), derde lid, E.G.-Verdrag wordt de Commissie van eik voornemen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen tijdig op de hoogte gebracht, om haar opmerkingen te kunnen maken. Indien zij meent dat zulk een voornemen volgens artikel 92 (thans: artikel 87) onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, vangt zij onverwijld de in het vorige lid bedoelde procedure aan. De betrokken lid-staat kan de voorgenomen maatregelen niet tot uitvoering brengen voordat die procedure tot een eindbeslissing heeft geleid.
4.4.2 Nedlloyd heeft betoogd dat de vrijstelling van betaling van het VBS-tarief ten gunste van bepaalde categorieën gebruikers, met name de binnenvaart, dient te worden aangemerkt als een steunmaatregel in de zin van artikel 87 E.G.-Verdrag. Aangezien deze steunmaatregel niet bij de Commissie is aangemeld, kan zij volgens haar ingevolge het rechtstreeks werkende verbod van art. 88, derde lid, laatste zin, niet worden geëffectueerd. Ter zitting heeft zij hieraan toegevoegd dat de ontheffingen ieder voor zich tot een concurrentievoordeel voor de categorie gebruikers die van de ontheffing profiteert, leiden. leder van deze categorieën staat in concurrentie met gebruikers van het VBS die de heffing wél moeten betalen.
4.4.3 De Inspecteur heeft betoogd dat appellanten aldus miskennen dat de vrijstelling van het VBS-tarief zonder onderscheid naar nationaliteit (vlag) van de binnenschepen geldt en dat derhalve ook buitenlandse binnenschepen van de vrijstelling profiteren. Naar zijn mening is geen sprake van concurrentie-vervalsing binnen de relevante markt en wordt het intracommunautaire handelsverkeer niet merkbaar ongunstig beïnvloed. Als relevante markt geldt hier volgens de Inspecteur alleen de binnenvaart; de zeescheepvaart is een afzonderlijke markt die in geen enkel opzicht in concurrentie met de binnenvaart staat. Er is derhalve geen schending van artikel 87 E.G.-Verdrag. Voor zover de vrijstelling desalniettemin als een steunmaatregel moet worden beschouwd, is naar zijn mening daarbij slechts een zodanig gering financieel belang betrokken (slechts enkele guldens per binnenschip), dat zij als toelaatbare de minimis-steun zou moeten worden beschouwd.
Voorts heeft de Inspecteur betoogd dat overheidsfinanciering van infrastructuur, zoals van het VBS, door de Europese Commissie als een algemene maatregel van economisch beleid wordt beschouwd. Deze maatregel onttrekt zich aan haar controle zolang het gebruik van de infrastructuur op non-discriminatoire wijze openstaat voor alle potentiële gebruikers, hetgeen hier het geval is. Hieraan zou niet worden afgedaan door de beslissing met betrekking tot een bepaalde categorie gebruikers nadere voorschriften op te stellen en de kosten van dat gebruik door te berekenen.
4.4.4 De Afdeling overweegt hierover het volgende. Volgens vaste rechtspraak van het Hof zijn steunmaatregelen "besluiten van de lid-staten waardoor deze met het oog op de verwezenlijking van eigen economische en sociale doeleinden eenzijdig en autonoom geldmiddelen ter beschikking van ondernemingen of andere rechtssubjecten stellen of hun voordelen verschaffen om de verwezenlijking van de nagestreefde economische of sociale doelstellingen te bevorderen" (zie bijvoorbeeld het arrest van 27 maart 1980, zaak 61/79, Denkavit ltaliana, Jur. 1980, p. 1205 e.v.). Eerder, in het arrest van 2 juli 1974 (zaak 173/73, Italië vs. Commissie, Jur 1974, p. 709 e.v.), overwoog het Hof dat "de gedeeltelijke verlichting van de sociale lasten voor gezinstoeslag, die ten laste komen van de werkgevers in de textielindustrie, een maatregel is, bestemd om de ondernemingen in een bepaalde industriesector ten dele vrij te stellen van de geldelijke lasten die voortvloeien uit de normale toepassing van het algemene stelsel van sociale voorzieningen, zonder dat deze vrijstelling gerechtvaardigd is door de aard of de opzet van dit stelseV. Het Hof concludeerde op grond daarvan tot de aanwezigheid van een steunmaatregel (t.a.p., p. 719-720).
Ook in het onderhavige geval is sprake van een uitzondering op een algemene last. Anders dan in het geval dat het onderwerp vormde van het arrest 173/73, wordt de onderhavige uitzondering gerechtvaardigd door de aard en opzet van het stelsel. De Afdeling verwijst hiervoor naar hetgeen zij in par. 2.5 over het VBS heeft opgemerkt. Naar haar voorlopige oordeel is derhalve in het gegeven geval geen sprake van een steunmaatregel in de zin van artikel 92 (thans: 87) E.G.-Verdrag.
4.4.5 Indien de vrijstelling wél als een steunmaatregel moet worden beschouwd, rijst vervolgens de vraag of zij onder het verbod van artikel 87, eerste lid, valt. Volgens deze bepaling is een steunmaatregel verboden indien (1) de betrokken voordelen ten goede komen aan één of meer ondernemingen en (2) de steunverlening de concurrentie op de gemeenschappelijke markt vervalst of dreigt te vervalsen, voor zover de handel tussen de lid-staten ongunstig wordt beïnvloed.
Naar voorlopig oordeel is in het gegeven geval voldaan aan het eerste vereiste; de binnenvaart is immers vrijgesteld van het VBS-tarief. Niet zeker is echter dat ook aan het tweede vereiste is voldaan. Zelfs indien wordt aangenomen dat, zoals Nedlloyd heeft gesteld, het VBS-tarief een rol speelt bij de beslissing om het doorvervoer, bijvoorbeeld van Rotterdam naar Antwerpen, per binnenschip en niet per zeeschip te laten plaatsvinden, is niet aannemelijk dat dit zich in zo veel gevallen voordoet dat van één relevante markt moet worden gesproken. Bovendien is niet aannemelijk dat sprake is van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer met andere lid-staten. Ten slotte is niet uitgesloten dat, als de regeling als een steunmaatregel moet worden beschouwd, deze wegens de geringe bedragen die daarmee gemoeid zijn, als de minimis-steun in de zin van de Bekendmaking van de Commissie moet worden aangemerkt (zie de Bekendmaking van de Commissie van 6 maart 1996 inzake de minimis-steun, Pb. 1996, C68/9).
Om iedere twijfel op dit punt weg te nemen, acht de Afdeling het van belang hierover de volgende prejudiciële vragen te stellen:
4. a. Dient een regeling van een lidstaat als het VBS te worden beschouwd als een steunmaatregel in de zin van artikel 92 (thans: artikel 8 7), eerste lid, van het E. G. -Verdrag in zoverre als zij bepaalde categorieën deelnemers, met name de binnenvaart, vriistelt van de verplichting het tarief te betalen?
b. Zo ja, valt deze steunmaatregel dan onder het verbod van die bepaling?
c. Indien ook vraag 4 (b) bevestigend wordt beantwoord, heeft de kwalificatie van uit hoofde van het gemeenschapsrecht verboden steunmaatregel dan, behalve voor de vrijgestelde deelnemers, naar gemeenschapsrecht tevens gevolgen voor de vergoeding die de verplichte deelnemers zijn gehouden te voldoen?
4.5 Resumerend komt de Afdeling op grond van hetgeen hiervoor is overwogen tot de slotsom dat, alvorens op het beroep wordt beslist, aan het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vragen dienen te worden gesteld:
1.a. Vormt een regeling als het VBS, voor zover zij voorziet in verplichte deelname aan verkeersbegeleiding, een belemmering van het vrije verkeer van diensten als bedoeld in Verordening (E. E. G.) nr 4055186 juncto artikel 59 (thans: artikel 49) van het E. G. -Verdrag?
b. Zo neen, is dit anders indien voor de aan de deelnemers aan de regeling bewezen diensten een vergoeding wordt gevraagd?
c. Dient vraag 1(b) anders te worden beantwoord, indien deze vergoeding wordt geheven van verkeersdeelnemers die verplicht deelnemen aan de regeling, maar niet van de overige gebruikers ervan, zoals de binnenvaart of zeeschepen met een lengte van minder dan 41 meter?
2.a. Indien een regeling als het VBS met de daaraan verbonden tariefplicht een belemmering van het vrije dienstenverkeer oplevert, valt deze belemmering dan onder de in artikel 56 (thans: artikel 46) van het E. G. -Verdrag voorziene uitzondering voor bepalingen die uit hoofde van de openbare veiligheid gerechtvaardigd zijn?
b. Is voor het antwoord op de hiervoor onder (a) gestelde vraag van belang of het tarief hoger is dan de werkelijke kostprijs van de specifieke dienst die aan het individuele schip wordt bewezen?
3. Indien een regeling als het VBS met de daaraan verbonden tariefplicht een belemmering van het vrije dienstenverkeer oplevert en deze belemmering niet uit hoofde van artikel 56 (thans: artikel 46) E. G. -Verdrag wordt gerechtvaardigd, kan die belemmering dan gerechtvaardigd zijn, hetzij omdat zij slechts een 'Verkoop- modaliteit" behelst in de zin van het Keck en Mithouard-arrest en daarbij geen sprake is van discriminatie, hetzij omdat zij voldoet aan de maatstaven die daarvoor door het Hof in andere arresten, met name in het arrest Gebhard, zijn ontwikkeld ?
4.a. Dient een regeling van een lidstaat als het VBS te worden beschouwd als een steunmaatregel in de zin van artikel 92 (thans: artikel 8 7), eerste lid, van het E. G. -Verdrag in zoverre als zij bepaalde categorieën deelnemers, met name de binnenvaart, vrijstelt van de verplichting het tarief te betalen?
b. Zo ja, valt deze steunmaatregel dan onder het verbod van die bepaling?
c. Indien ook vraag 4 (b) bevestigend wordt beantwoord, heeft de kwalificatie van uit hoofde van het gemeenschapsrecht verboden steunmaatregel dan, behalve voor de vrijgestelde deelnemers, naar gemeenschapsrecht tevens gevolgen voor de vergoeding die de verplichte deelnemers zijn gehouden te voldoen?
5. Gelet op het vorenstaande moet de behandeling van het beroep door de Afdeling worden geschorst.
6. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State;
Recht doende in naam der Koningin:
I. verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen over de in deze uitspraak geformuleerde vragen;
II. schorst de behandeling van de zaak tot de datum waarop het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen uitspraak heeft gedaan;
III. houdt iedere verdere beslissing aan.
Aldus vastgesteld door mr P. van Dijk, Voorzitter, en mr R.H. Lauwaars en mr B. van Wagtendonk, Leden, in tegenwoordigheid van mr E.O.H.P. Florijn, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Florijn
Voorzitter ambtenaar van Staat
No: H01.98.0358
128-167.
Verzonden: 4 november 1999
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,