Uitspraak
Raad
van State
H01.99.0494.
Datum uitspraak: 25 nov. 1999
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. de Minister-President, Minister van Algemene Zaken,
2. A, verslaggever van de Volkskrant, te B, (appellanten),
tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 6 april 1999 in het geding tussen:
de Volkskrant, gevestigd te Amsterdam,
en
de Minister-President.
1 . Procesverloop
Bij besluit van 12 februari 1999 heeft de Minister-President, Minister van Algemene Zaken, (hierna: de Minister) naar aanleiding van het verzoek van A, verslaggever van de Volkskrant, om op de voet van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) in het bezit te worden gesteld van correspondentie met betrekking tot het lidmaatschap van de Kroonprins van het Internationaal Olympisch Comité (IOC), onder meer geweigerd hem twee brieven toe te zenden.
Bij besluit van 22 maart 1999 heeft de Minister het hiertegen door A gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
Bij uitspraak van 6 april 1999, verzonden op dezelfde dag, heeft de president van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam (hierna: de president), met toepassing van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het tegen dit besluit door A ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de Minister binnen één week na toezending van de uitspraak een nieuw besluit neemt op het bezwaarschrift. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft de Minister bij brief van 7 april 1999, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Tegen de uitspraak van de president heeft A bij brief van 17 mei 1999, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, eveneens hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
Bij brieven van 29 en 30 juni 1999 hebben A onderscheidenlijk de Minister ieder een memorie ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 1999, waar de Minister, vertegenwoordigd door mr E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, vergezeld van mr G.P.I.M. Wuisman, werkzaam bij het Ministerie van Algemene Zaken, en A, bij monde van V. Lebesque, redacteur van de Volkskrant, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1 Blijkens artikel 1, aanhef en onder a en b, van de Wob wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat, en onder bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
Ingevolge artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover dit de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen.
Ingevolge artikel 10, tweede lid, onder e en g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer en het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
2.2 Ingevolge artikel 8:29, eerste lid, van de Awb kunnen partijen die verplicht zijn inlichtingen te geven dan wel stukken over te leggen, indien daarvoor gewichtige redenen zijn, het geven van inlichtingen dan wel het overleggen van stukken weigeren of de rechtbank mededelen dat uitsluitend zij kennis zal mogen nemen van de inlichtingen onderscheidenlijk de stukken. Ingevolge het tweede lid van dit artikel zijn gewichtige redenen voor een bestuursorgaan in ieder geval niet aanwezig, voor zover ingevolge de Wob de verplichting zou bestaan een verzoek om informatie, vervat in de over te leggen stukken, in te willigen. Ingevolge het derde lid van dit artikel beslist de rechtbank of de in het eerste lid bedoelde weigering onderscheidenlijk de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is. In het vierde lid van dit artikel is bepaald dat indien de rechtbank heeft beslist dat de weigering gerechtvaardigd is, de verplichting vervalt.
In artikel 7:12 van Pro de Awb is bepaald, voor zover hier van belang, dat de beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering.
2.3 De Minister heeft zich in de beslissing op het bezwaar op het standpunt gesteld dat hij de brieven waarom is gevraagd niet openbaar kan maken, omdat het verstrekken van de daarin vervatte informatie de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen. Indien de eenheid van de Kroon in gevaar komt, komt de grondwettelijke onschendbaarheid van de Koning in gevaar. Informatie die hiermee samenhangt is derhalve onttrokken aan de openbaarheid. Naar zijn mening behoeft hij alleen op de aanwezigheid van de absolute uitzonderingsgrond als bedoeld in artikel 10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wob te wijzen om de weigering van informatie te motiveren en is een ruimere motivering niet mogelijk.
2.4 A heeft aangevoerd, onder verwijzing naar de Memorie van toelichting bij de Wob, dat met de eenheid van de Kroon is bedoeld de eenheid van Koning en ministers en dat deze in gevaar zou komen als informatie zou worden verstrekt over de inhoud van documenten waaruit zou blijken van meningsverschillen tussen Koning en kabinet. Voor de toepasselijkheid van deze weigeringsgrond is dus vereist dat uit de gevraagde documenten een zodanig meningsverschil blijkt. De Minister heeft echter in het primaire besluit noch in de beslissing op bezwaar melding gemaakt van enig uit de brieven blijkend meningsverschil.
A heeft voorts aangevoerd dat de weigeringsgrond naar zijn aard strikt dient te worden geïnterpreteerd en dat indien sprake is van een meningsverschil tussen de Kroonprins en het kabinet de weigeringsgrond dan ook niet van toepassing is.
Het standpunt van de Minister dat hij de weigering niet nader behoeft te motiveren, is naar de mening van A niet in overeenstemming met de jurisprudentie van de Afdeling inzake de weigeringsgrond betreffende de veiligheid van de Staat - artikel 10, aanhef en onder b, van de Wob - inhoudende dat een op de inhoud van de stukken toegespitste motivering van het bestaan van gevaar voor schade voor de veiligheid van de staat is vereist. Een dergelijke toegespitste motivering duidend op een aantoonbaar gevaar voor de eenheid van de Kroon als gevolg van de openbaarmaking van informatie waaruit van enig meningsverschil tussen de Koning en het kabinet blijkt, ontbreekt in de beslissing van de Minister, aldus A.
2.5 De Minister heeft geweigerd de brieven aan de president over te leggen. Het gaat om binnen de Kroon gewisselde informatie die naar haar aard volstrekt vertrouwelijk is. Dit betekent dat deze informatie niet buiten de kring van de Kroon kan worden gebracht. Iedere verstrekking van informatie omtrent de eenheid van de Kroon vormt een schending van die eenheid, aldus de Minister.
2.6 De president heeft overwogen, samengevat weergegeven, dat als verzoekende en eisende partij in het geding niet de rechtspersoon de Volkskrant B.V. optreedt doch het persorgaan de Volkskrant.
Hij heeft verder overwogen dat hij met partijen ervan uitgaat dat de twee brieven zijn aan te merken als documenten betreffende een bestuurlijke aangelegenheid als bedoeld in vorenweergegeven artikelen 1 en 3 en dat informatie waaruit de opvatting van de Kroonprins kan blijken niet om die reden onder de absolute weigeringsgrond genoemd in artikel 10, aanhef en onder a, van de Wob valt. Wel kunnen de relatieve weigeringsgronden genoemd in artikel 10, aanhef en onder e en/of g, aan verstrekking van die informatie in de weg staan. Naar zijn oordeel behoeft evenwel niet perse van een meningsverschil tussen het Staatshoofd en (een of meer leden van) het kabinet te blijken om de grond genoemd in artikel 10, aanhef en onder a, van toepassing te doen zijn, maar kan geheimhouding op die grond ook geschieden teneinde buiten de openbaarheid te houden òf van een meningsverschil sprake is.
Volgens de president zal, aangezien het verstrekken van informatie ingevolge de Wob hoofdregel is, het bestuursorgaan dat zich op een uitzonderingsgrond beroept de juistheid daarvan moeten aantonen en is in de Memorie van toelichting bij de Wob buiten twijfel gesteld dat dit ook geldt ten aanzien van de absolute uitzonderingsgronden. Daartoe kan, zo is uitdrukkelijk gesteld, de rechter kennisneming van de gegevens vragen.
De in het kader van het beroep aangevoerde alternatieve redenering dat artikel 42 van Pro de Grondwet en de daaruit voortvloeiende geheimhoudingsplicht een bijzondere regeling behelst die derogeert aan die van de Wob, kan volgens de president niet worden gevolgd, omdat zulks in wezen zou neerkomen op een - door de rechter achterwege te laten -toetsing van de formele wet aan de Grondwet.
Met betrekking tot de weigering van de Minister om de twee brieven ter vertrouwelijke inzage over te leggen, heeft de president overwogen dat hij een beroep op gewichtige redenen in de zin van artikel 8:29, eerste lid, van de Awb gerechtvaardigd acht voor zover het de inhoud van de gevoerde correspondentie betreft doch niet wat betreft de gehoudenheid om aan te tonen dat ofwel sprake is van correspondentie met het Staatshoofd zelve ofwel van correspondentie met een ander waarin opinies van het Staatshoofd zijn opgenomen. Nu de Minister met het ter vertrouwelijk inzage geven aan de president van briefhoofd en aanhef van de correspondentie tussen de Koningin en de Minister had kunnen volstaan doch inzage geheel heeft geweigerd, kan er in rechte niet van worden uitgegaan dat de gehanteerde uitzonderingsgrond van toepassing is en kan dan ook niet worden vastgesteld dat de beslissing op het bezwaar berust op een deugdelijke motivering. Om die reden heeft de president dat besluit wegens strijd met artikel 3:46 (bedoeld zal zijn: artikel 7:12) van de Awb vernietigd.
2.7 De Minister kan zich met de uitspraak van de president niet verenigen. Hij heeft met handhaving van zijn standpunten onder meer aangevoerd dat de president door te overwegen dat informatie waaruit de opvatting van de Kroonprins kan blijken niet onder de gehanteerde uitzonderingsgrond valt, een te beperkte uitleg van het begrip Kroon heeft gegeven. Het handelen van de wettige troonopvolger is dermate nauw betrokken bij de uitoefening van de koninklijke functie dat het handelen steeds die functie raakt.
Verder is naar zijn mening de president ten onrechte eraan voorbij gegaan dat ook andere dan de in de uitspraak genoemde relatieve weigeringsgronden aan informatieverstrekking over opvattingen van de Kroonprins in de weg kunnen staan. Hij heeft in dit verband in het bijzonder gewezen op artikel 11, eerste lid, van de Wob.
Voorts heeft hij erop gewezen dat in de Memorie van toelichting een categorische verplichting om een beroep op een uitzonderingsgrond onder alle omstandigheden door middel van het door de rechter doen kennisnemen van de betreffende documenten te laten controleren, niet valt te lezen. De wijze waarop de president artikel 8:29, eerste lid, van de Awb heeft uitgelegd, acht hij onjuist. De president had het belang van de eenheid van de Kroon, mede gelet op het bepaalde in artikel 42 van Pro de Grondwet, moeten laten prevaleren.
Ten slotte heeft hij bezwaar gemaakt tegen de door de president gestelde termijn van één week om een nieuw besluit te nemen.
2.8 Desgevraagd heeft de Minister geweigerd de twee brieven aan de Afdeling ter vertrouwelijke inzage over te leggen.
2.9 Vooreerst constateert de Afdeling dat het beroepschrift, evenals het aan het Ministerie van Algemene Zaken gerichte verzoekschrift, het bezwaarschrift en het bij de president ingediende verzoekschrift, is ingediend en ondertekend door A. Weliswaar is dit geschied op papier met als opschrift "de Volkskrant, redactie" doch uit niets blijkt dat hij namens het persorgaan de Volkskrant dan wel de rechtspersoon Volkskrant B.V. beroep heeft ingesteld.
Ter zitting is van de zijde van A aangegeven dat hij gedurende de hele procedure de schriftelijke stukken - die alle in de ik-vorm zijn gesteld - als natuurlijk persoon in de hoedanigheid van verslaggever heeft ondertekend.
Gelet op het voorgaande en op hetgeen overigens uit de stukken, waaronder een deel van het redactiestatuut, is gebleken, had A als appellerend natuurlijk persoon behoren te worden aangemerkt en kan, anders dan de president heeft gedaan, niet worden gezegd dat namens het persorgaan beroep is ingesteld.
A heeft als gevolg van de rechtsmiddelenvoorlichting onder de beslissing op bezwaar beroep ingesteld bij de rechtbank te Amsterdam. Uit het voorgaande volgt echter, mede gelet op artikel 8:7, tweede lid, van de Awb, dat de rechtbank te Haarlem bevoegd was om van het beroep kennis te nemen en daarop te beslissen. De Afdeling ziet in dit geval evenwel uit het oogpunt van proceseconomie aanleiding om, met toepassing van artikel 46 van Pro de Wet op de Raad van State, die onbevoegdheid gedekt te verklaren en de uitspraak als bevoegdelijk gedaan aan te merken.
2.10 De Minister heeft naar voren gebracht dat A geen processueel belang heeft bij de behandeling van zijn hoger beroep, omdat hij door de vernietiging van de beslissing op bezwaar heeft gekregen hetgeen hij heeft gevraagd.
De Afdeling overweegt dat de president weliswaar dat besluit heeft vernietigd, echter zonder alle aangevoerde stellingen te honoreren. De Minister dient met inachtneming van de uitspraak opnieuw te beslissen. Niet is uitgesloten dat het antwoord op de vraag of de president op goede gronden tot zijn oordeel is gekomen, tot een ander, voor A gunstiger resultaat leidt. In deze situatie dient belang te worden aangenomen en moet het hoger beroep van A dan ook worden ontvangen.
2.11 In hoger beroep heeft A betoogd dat de president in het onderhavige geval artikel 8:29, eerste lid, van de Awb wegens strijd met de artikelen 10 en 13 van het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) buiten toepassing had moeten laten. Het toepassen van artikel 8:29 van Pro de Awb en het aanvaarden van de daarin neergelegde weigeringsgrond ten aanzien van documenten die nu juist voorwerp zijn van geschil, zoals bij een rechterlijke procedure in het kader van de Wob het geval is, betekent dat een toetsing door de onafhankelijke rechter van de rechtmatigheid van de weigering om een op de Wob gebaseerd informatieverzoek in te willigen illusoir is dan wel onmogelijk wordt en dat de effectiviteit van de aan de Awb ontleende rechtsmiddelen geheel verloren gaat. Dit ontbreken van een effectief rechtsmiddel vormt een schending van de negatieve verplichting van artikel 10 EVRM Pro, omdat die beperking van de ontvangstvrijheid disproportioneel is en derhalve niet noodzakelijk in een democratische samenleving. En tevens omdat die beperking verband houdt met het belang van de eenheid van de Kroon, terwijl dat belang in het tweede lid van artikel 10 niet Pro wordt genoemd. Bovendien is in dat artikel een positieve verplichting tot informatieverstrekking op verzoek vervat. Daarenboven is in samenhang met de schending van die negatieve en positieve verplichtingen sprake van een schending van artikel 13 EVRM Pro.
Schoori heeft voorts betoogd dat de Minister, nu hij zich uitsluitend op de in artikel 10, eerste lid, onder a, van de Wob genoemde uitzonderingsgrond heeft gebaseerd, het recht heeft verwerkt om zich te beroepen op andere uitzonderingsgronden. De absolute gelding van de gehanteerde uitzonderingsgrond in alle gevallen en onder alle omstandigheden, acht hij in strijd met het beginsel van proportionaliteit, besloten in het tweede lid van artikel 10 EVRM Pro.
Ten slotte heeft hij betoogd dat ook de door de president genoemde relatieve weigeringsgronden geen toepassing kunnen vinden, omdat het algemeen belang van openbaarheid zwaarder weegt dan de belangen die die gronden beogen te beschermen.
2.12 Artikel 10 EVRM Pro luidt: "1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio-omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen. 2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen".
Artikel 13 EVRM Pro luidt: "Een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie."
2.13 Daargelaten of uit artikel 10 EVRM Pro een verplichting van de overheid voortvloeit tot verschaffing van (vertrouwelijke) informatie - uit het door Schoor genoemde arrest van 19 februari 1998 (Guerra and Others vs ltaly, JB 1998149) kan een zo vergaande verplichting in eik geval niet worden afgeleid -, in ieder geval volgt uit de "fair balance" test welke door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens ten aanzien van impliciete positieve verplichtingen wordt toegepast, dat van een dergelijke verplichting in dit geval geen sprake is, daar, gelet op de specifieke omstandigheden, aan de in het tweede lid van artikel 10 EVRM Pro genoemde bescherming van de goede naam of de rechten van anderen een groter gewicht toekomt dan aan het belang dat met de overlegging van de in geding zijnde stukken is gediend. Van een schending van artikel 10 EVRM Pro is derhalve geen sprake. Van een schending in samenhang daarmee van artikel 13 EVRM Pro is om die reden evenmin sprake. Ook bij een autonome uitleg van artikel 13 EVRM Pro kan niet worden volgehouden dat sprake is van het ontbreken van een effectieve rechtsgang, daar de op artikel 8:29, eerste lid, van de Awb gebaseerde weigering is onderworpen aan rechterlijke toetsing welke voldoet aan de in artikel 13 EVRM Pro gestelde eis. De mogelijkheid dat de rechter de weigering de stukken over te leggen gerechtvaardigd acht, doet daaraan niet af. Het beroep op artikel 13 EVRM Pro ten einde artikel 8:29 van Pro de Awb buiten toepassing te laten, kan derhalve niet slagen.
2.14 De Minister heeft zich (primair) gebaseerd op de absolute uitzonderingsgrond vervat in artikel 10, aanhef en onder a, van de Wob. In dat artikel is, blijkens de Memorie van toelichting, met de eenheid van de Kroon bedoeld de eenheid van Koning en ministers.
In dit geval -gaat het, zo moet op basis van het ter zitting verhandelde worden aangenomen, om correspondentie tussen de Kroonprins en de Minister. Evident is dat informatie daaromtrent, gezien de bijzondere positie van de Kroonprins in het staatsrechtelijk bestel als vermoedelijke opvolger van de Koning, de eenheid van de Kroon zowel nu als in de toekomst in gevaar zou kunnen brengen. Daarvoor is niet vereist dat sprake is van een meningsverschil. De betreffende passage uit de Memorie van toelichting betreft één van de situaties waarin de eenheid van de Kroon in gevaar zou komen. Derhalve is op de twee brieven de gehanteerde uitzonderingsgrond van toepassing.
In bescherming van het belang van de eenheid van de Kroon zijn naar het oordeel van de Afdeling tevens gewichtige redenen gelegen op grond waarvan de weigering van de Minister de brieven aan de rechter over te leggen gerechtvaardigd is.
Anders dan de president heeft geoordeeld, berust de beslissing op bezwaar op een deugdelijke motivering en kan deze de toets aan artikel 7:12 van Pro de Awb doorstaan.
Mede gelet op het vorenstaande, behoeft hetgeen partijen voor het overige hebben aangevoerd, geen verdere bespreking door de Afdeling.
2.15 Het hoger beroep van de Minister is gegrond. Het hoger beroep van A is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Het door Schoor] bij de rechtbank ingestelde beroep dient alsnog ongegrond te worden verklaard.
2.16 Voor een proceskostenveroordeling in hoger beroep zijn geen termen aanwezig.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. vernietigt de uitspraak van de president van de arrondissementsrechtbank te Amsterdam van 6 april 1999, reg. nrs. AWB 9912460 WOB en AWB 9912461 WOB;
II. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr P.J. Boukema, Voorzitter, en mr J.H. Grosheide en mr J.A.M. van Angeren, Leden, in tegenwoordigheid van mr R.P. Hoogenboom, ambtenaar van Staat.
w.g. Boukema w.g. Hoogenboom
Voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 2 5 nov 195
119.
Verzonden:
Voor eensluidend afschrift,
de Secretaris van de Raad van State,
voor deze,