Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/6673
uitspraak van de meervoudige kamer van 11 mei 2026 in de zaak tussen
[eiseres] B.V., voorheen [B.V.] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. P. Oremans),
en
de directeur-generaal van DUO, DUO.
Samenvatting
1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat zij onbevoegd is, omdat DUO niet als bestuursorgaan heeft gehandeld. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen een brief van 10 juni 2024 van DUO. Met de brief van 12 augustus 2024 heeft DUO het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
DUO heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 26 februari 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres ing. [naam 1] (directeur-aandeelhouder), de gemachtigde van eiseres en namens DUO mr. C.F. Maas en [naam 2].
2.3.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
De niet betwiste feiten
3. Op 1 mei 2006 is de Gedragscode Internationale Studenten Hoger Onderwijs (hierna: Gedragscode) vastgesteld. De Gedragscode is in 2022 en 2024 herzien. Verschillende onderwijsinstellingen, waaronder eiseres, hebben de Gedragscode ondertekend. Alle onderwijsinstellingen die zijn aangesloten bij de Gedragscode zijn opgenomen in het Gedragscoderegister. De Gedragscode is verder uitgewerkt in het Reglement, dat voor het laatst is herzien in 2017.
3.1.
Op 12 december 2011 is de Landelijke Commissie Gedragscode Hoger onderwijs (hierna: LCG) opgericht. De LCG ziet toe op de naleving van de Gedragscode door de onderwijsinstellingen. Verder toetst de LCG het handelen van onderwijsinstellingen aan de Gedragscode. De LCG en de minister van Onderwijs, Cultuur en wetenschap hebben op 26 juli 2012 een convenant gesloten. Hierin is vastgelegd dat de LCG is belast met de taken genoemd in de Gedragscode en dat DUO is belast met het beheer van het Gedragscoderegister.
3.2.
De LCG heeft aan eiseres medegedeeld dat eiseres per 15 juni 2024 voor de duur van ten minste twee jaar zal worden verwijderd uit het Gedragscoderegister. De LCG heeft DUO verzocht om de inschrijving in het Gedragscoderegister door te halen.
3.3.
Bij brief van 10 juni 2024 heeft DUO medegedeeld dat de inschrijving van eiseres in het Gedragscoderegister met ingang van 15 juni 2024 wordt doorgehaald. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
3.4.
DUO heeft met de brief van 12 augustus 2024 het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat volgens haar geen sprake is van een besluit.
Is de brief aan te merken als een besluit?
4. Eiseres heeft betoogd dat de brief van 10 juni 2024 is aan te merken als een besluit. Het betreft namelijk een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Hoewel de grondslag voor de bevoegdheid van DUO berust op zelfregulering vanuit de onderwijssector, heeft de wetgever inschrijving in het Gedragscoderegister gekoppeld aan de wettelijke bepaling in artikel 1.20 van het Vreemdelingenbesluit (Vb) om als referent erkend te worden. Eiseres verwijst daarbij naar een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) van 9 maart 2022 [1] . Daarnaast volgt uit het besluit van de minister van Asiel en Migratie (hierna: minister) tot intrekking van het erkend referentschap dat de minister volstaat met de stelling dat eiseres niet langer is opgenomen in het Gedragscoderegister. Subsidiair heeft eiseres aangevoerd dat indien geen sprake zou zijn van een wettelijk voorschrift, sprake is van een privaatrechtelijke rechtspersoon met een publieke taak doordat DUO op geld waardeerbare voorzieningen aan derden verstrekt.
4.1.
DUO heeft gesteld dat de brief van 10 juni 2024 niet is aan te merken als een besluit. Het verwijderen van eiseres uit het Gedragscoderegister is enkel een feitelijke handeling en daarmee niet aan te merken als publiekrechtelijke rechtshandeling. Het enige dat is beoogd met het verwijderen van eiseres uit het register, is de inhoud van het register feitelijk in overeenstemming te brengen met de door de LCG genomen beslissing om eiseres te verwijderen. De eventuele gevolgen voor eiseres voor haar status als erkend referent zijn niet verbonden aan het feitelijk verwijderen van eiseres uit het Gedragscoderegister. Bovendien is voor de intrekking van haar erkend referentschap een besluit van de minister vereist.
4.2.
Op grond van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt onder een besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
Een bestuursorgaan is een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, of een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed. [2]
4.3.
Tussen partijen is niet in geschil dat DUO (hier dus: de directeur- generaal van DUO) is aan te merken als bestuursorgaan. DUO is een uitvoeringsorganisatie van de Rijksoverheid voor onderwijs en voert in opdracht van de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap verschillende onderwijswetten en -regelingen uit. Zij is dan ook aan te merken als een rechtspersoon die krachtens het publiekrecht is ingesteld. De rechtbank ziet zich echter gesteld voor de vraag of DUO met het verwijderen van eiseres uit het Gedragscoderegister handelde als bestuursorgaan.
4.4.
De LCG heeft een onderzoek ingesteld naar eiseres en heeft besloten om eiseres voor de duur van ten minste twee jaar te laten verwijderen uit het Gedragscoderegister op grond van de artikelen 7.4 en 8.10 van de Gedragscode. De rechtbank heeft op de dag van deze uitspraak in het beroep van eiseres met zaaknummer BRE 24/6674 geoordeeld dat de LCG met het laten verwijderen van eiseres uit het Gedragscoderegister handelde als bestuursorgaan, gelet op de koppeling die het Vb maakt met het Gedragscoderegister. Aan de LCG komt naar het oordeel van de rechtbank namelijk de bevoegdheid toe tot het eenzijdig bepalen van de rechtspositie van onderwijsinstellingen.
In de Gedragscode is in de definitiebepalingen opgenomen dat DUO registerbeheerder is. Verder is DUO gelet op artikel 7.4 van de Gedragscode als registerbeheerder belast met het feitelijk verwijderen van eiseres uit het Gedragscoderegister en daarmee het in overeenstemming brengen van het Gedragscoderegister met de door de LCG genomen beslissing. Aan DUO komt daarbij, in tegenstelling tot de LCG, geen beslissingsbevoegdheid toe. Nu eiseres op grond van de Gedragscode enkel een uitvoerende taak heeft als registerbeheerder, handelde zij met het verwijderen van eiseres uit het Gedragscoderegister niet als bestuursorgaan in de zin van de Awb.
4.5.
Omdat DUO met de brief van 10 juni 2024 niet handelde als bestuursorgaan, is deze brief niet aan te merken als een besluit. Tegen deze brief stond om die reden geen bezwaar en beroep open. De bestuursrechter is dan ook onbevoegd. Voor zover eiseres toch wil opkomen tegen deze brief en de feitelijke handeling van DUO tot verwijdering uit het Gedragscoderegister, zal zij zich moeten wenden tot de burgerlijke rechter als restrechter.
Conclusie en gevolgen
5. De rechtbank is onbevoegd. Zij mag de zaak dus niet inhoudelijk behandelen. Eiseres krijgt om die reden wel het griffierecht terug.
5.1.
Eiseres heeft verzocht om een proceskostenvergoeding, ook in het geval haar beroep niet zou slagen. Zij zou namelijk bezwaar en beroep hebben moeten instellen tegen een brief van de LCG (BRE 24/6674), de brief van DUO en de beslissing van de minister van Asiel en Migratie tot het intrekken van het erkend referentschap, omdat volgens haar onduidelijk is waar zij kan procederen tegen de verwijdering uit het Gedragscoderegister met de intrekking van haar erkend referentschap als gevolg. Alleen al omdat de rechtbank onbevoegd is, komt zij niet toe aan het toekennen van een proceskostenvergoeding. De rechtbank ziet verder in wat eiseres heeft aangevoerd geen aanleiding om in dit geval toch een proceskostenvergoeding toe te kennen.
Beslissing
De rechtbank
- verklaart zich onbevoegd;
- bepaalt dat de griffier het betaalde griffierecht aan eiseres terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzitter, en mr. S. Hindriks en mr. T.I. van Term, leden, in aanwezigheid van mr. T.A.A. van Hooijdonk, griffier, op 11 mei 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid deze uitspraak mede te ondertekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.