ECLI:NL:RBZWB:2026:298

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Middelburg

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 24/6226 WABOA T

tussenuitspraak van de meervoudige kamer van 22 januari 2026 in de zaak tussen

[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres

(gemachtigde: mr. W.A. Braams),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tholen, het college.

Als vergunninghoudster neemt aan de zaak deel
[vergunninghoudster] B.V.uit [plaats 2] .

Procesverloop

Bij besluit van 18 juni 2024 (het bestreden besluit) heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning eerste fase verleend voor de herontwikkeling van de landmark en de realisatie van een hotel tussen de Havenweg en de Boulevard in Sint-Annaland (hierna: het perceel).

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.

De rechtbank heeft het beroep op 11 november 2025 op zitting behandeld. Namens eiseres zijn verschenen [naam 1] en [naam 2] , bijgestaan door haar gemachtigde. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] . Vergunninghoudster is, zonder bericht van verhindering, niet verschenen.

Beoordeling van de rechtbank

1.
Feiten en omstandigheden

1.1.

Eiseres is een watersportvereniging en heeft een recht van erfpacht en opstal op het perceel aan [adres] ( [perceel 1] ). Eiseres heeft ook een recht van erfpacht op het [perceel 2] . Eiseres exploiteert daar een jachthaven met 350 ligplaatsen.

1.2.

Vergunninghoudster is voornemens om op het perceel een hotel te realiseren met 70 eenheden in de vorm van hotelkamers, hotelsuites en hotelappartementen, één of meerdere restaurants en parkeervoorzieningen. Op 11 april 2023 heeft vergunninghoudster daarvoor een omgevingsvergunning eerste fase aangevraagd.

1.3.

Het college heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast. In het kader van die procedure heeft het college op 30 juni 2023 een ontwerp omgevings-vergunning ter inzage gelegd. Eiseres heeft hierover haar zienswijze kenbaar gemaakt.

1.4.

Met het bestreden besluit heeft het college de omgevingsvergunning verleend. Deze omgevingsvergunning ziet op het afwijken van het bestemmingsplan. Het college heeft daar toestemming voor verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1 en 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

1.5.

Eiseres heeft daartegen op 26 juli 2024 beroep ingesteld.

2.
Wettelijk kader

2.1.

Het bestreden besluit is gebaseerd op de Wabo. Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Op grond van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet blijft het oude recht van toepassing op een besluit op een aanvraag die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet is ingediend. De aanvraag om een omgevingsvergunning is in deze zaak ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval het oude recht van toepassing blijft.

2.2.

De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

3.
De omgevingsvergunning

3.1.

De omgevingsvergunning ziet op het afwijken van het bestemmingsplan ‘Havenplateau, Sint-Annaland’ (hierna: het bestemmingsplan). Uit het bestreden besluit blijkt dat het college toestemming heeft verleend om af te wijken van het bestemmingsplan op de volgende punten:

a. het verruimen van de gebruiksmogelijkheden voor verblijfsrecreatie in de vorm van een hotel met maximaal 70 hoteleenheden is volgens het college in strijd met de bestemming ‘Woongebied’^[1]; en

b. het afwijken van maximale bouwhoogte van 39 meter.^[2]Het gebouw wordt op dat deel van het perceel 3,9 meter hoger gebouwd.

3.2.

Uit het bestreden besluit volgt dat het college voor de eerste afwijking toestemming heeft verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3 van de Wabo. Het college heeft voor de tweede afwijking toestemming verleend met toepassing van een binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit artikel 22.1, onder a, van de planregels in samenhang met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1, van de Wabo. Volgens het college blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing dat die afwijkingen van het bestemmingsplan in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening.

4.
De beroepsgronden

4.1.

Eiseres heeft in beroep aangevoerd dat het college de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan niet had mogen verlenen. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft eiseres aangevoerd dat niet is onderbouwd dat afgeweken kon worden van het bestemmingsplan. Het college heeft ook onvoldoende onderzoek gedaan naar de verkeersgeneratie van het project. Verder heeft eiseres aangevoerd dat het project zal leiden tot een toename van de parkeerproblematiek.

5.
Afwijking van het bestemmingsplan

5.1.

Eiseres heeft aangevoerd dat in het bestreden besluit niet is onderbouwd dat afgeweken kon worden van het bestemmingsplan. Voor het afwijken van de maximale bouwhoogte wordt volgens eiseres verwezen naar de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid van 10% en voor het afwijken van de woonbestemming wordt verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing. Verder wordt in het bestreden besluit geen nadere motivering gegeven. Dat levert volgens eiseres een motiveringsgebrek op.

5.2.

Ten aanzien van het aspect verkeer heeft eiseres specifiek aangevoerd dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de verkeersgeneratie van het hotel. In de ruimtelijke onderbouwing staat de aanname dat de verkeersgeneratie van de hotelgasten in de nieuwe situatie 152 autobewegingen gemiddeld per weekdag zal zijn. In de ruimtelijke onderbouwing wordt niet nader aangeduid waarop dat aantal is gebaseerd. In de ruimtelijke onderbouwing staat ook de aanname dat de verkeersgeneratie in de nieuwe situatie vergelijkbaar is aan of lager is dan de reeds toegestane situatie van maximaal 12 woonlagen met horecavoorziening. Het tegenovergestelde is volgens eiseres aannemelijker, omdat het gebruiken van het perceel voor een hotel een intensiever gebruik is dan wanneer het perceel wordt gebruikt voor wonen. Een intensiever gebruik levert meer verkeersbewegingen op. Ook de overschrijding van de maximale bouwhoogte genereert meer verkeer, aldus eiseres.

5.3.

De rechtbank overweegt het volgende. Het college was uitsluitend bevoegd om toestemming te verlenen voor afwijking van de maximale bouwhoogte zoals bepaald in het bestemmingsplan, wanneer dat in overeenstemming was met een goede ruimtelijke ordening en met toepassing van de in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking.^[3]Het college was daarnaast uitsluitend bevoegd om toestemming te verlenen voor afwijking van de bestemming ‘Woongebied’, wanneer die afwijking in overeenstemming was met een goede ruimtelijke ordening en dat werd onderbouwd met een goede ruimtelijke onderbouwing.^[4]

Uit het wettelijk systeem volgde dat sprake was een goede ruimtelijke ordening, wanneer zo gunstig mogelijke voorwaarden werden gecreëerd voor het gebruik en de ontwikkeling van een bepaald gebied. Het college diende een belangenafweging te maken tussen alle betrokken ruimtelijk relevante belangen en diende aan de hand van die belangenafweging vast te stellen wat hij een goede ruimtelijke ordening vond: welke ruimtelijk relevante belangen hij wilde behartigen ten behoeve van een goed woon-, leef- of verblijfsklimaat.

Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de aan het college toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een aangevraagde omgevingsvergunning te verlenen, kwam het college beleidsruimte toe.^[5]De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming was met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.^[6]

5.4.

Het college verwijst in het bestreden besluit naar de ruimtelijke onderbouwing om te motiveren dat de afwijkingen van het bestemmingsplan in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank stelt vast dat het college voor de onderbouwing van de goede ruimtelijke ordening in beginsel heeft mogen volstaan met de verwijzing naar de ruimtelijke onderbouwing.

5.5.

De rechtbank is van oordeel dat het college met de enkele verwijzing naar de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende heeft gemotiveerd dat de afwijkingen van het bestemmingsplan in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening en dat geen onevenredige verkeersoverlast zal worden ervaren door (de leden van) eiseres als gevolg van het initiatief. In paragraaf 2.4 van de ruimtelijke onderbouwing wordt geconcludeerd dat de verkeersgeneratie afkomstig van de hotelgasten in de nieuwe situatie gemiddeld 152 autobewegingen per weekdag zal zijn en dat aannemelijk is dat de verkeersgeneratie in deze nieuwe situatie vergelijkbaar is aan of lager is dan de reeds toegestane situatie. Desgevraagd heeft het college op zitting aangegeven dat het aantal van 152 verkeersbewegingen is gebaseerd op de Aanbevelingen Stedelijke Verkeersvoorzieningen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college niet berekend wat de verkeersgeneratie in de op grond van het bestemmingsplan bestaande toegestane situatie is. Nu deze berekening niet is afgezet tegen het aantal verkeersbewegingen in de vergunde situatie, is onvoldoende gemotiveerd dat de verkeersgeneratie in de nieuwe, nu vergunde situatie gelijk of lager zou zijn dan die toegestane situatie. Het college heeft ook niet berekend en dus onvoldoende gemotiveerd hoeveel extra verkeersbewegingen per dag de aanwezigheid van één of meerdere restaurants op het perceel zal opleveren. Daarnaast blijkt evenmin hoeveel extra verkeersbewegingen per dag plaats zullen vinden door het personeel en leveranciers. Hierdoor kleeft aan het bestreden besluit een motiveringsgebrek.

6.
Parkeren

6.1.

Op het perceel is het bestemmingsplan ‘Parapluherziening Parkeren Tholen’ (hierna: de Parapluherziening) van toepassing. Op grond van de Parapluherziening geldt de volgende regel: “
Een bouwwerk, waarvan een behoefte aan parkeergelegenheid wordt verwacht, mag niet worden gebouwd wanneer voor dit bouwwerk op het bouwperceel of in de omgeving daarvan niet in voldoende parkeergelegenheid is voorzien.”^[7]De Parapluherziening verwijst voor de te hanteren parkeernormen naar het ‘Gemeentelijk Verkeers- en Vervoersplan - Tholen 2009-2018’ (hierna: het GVVP). De Parapluherziening voorziet in een dynamische verwijzing naar de parkeernormen. Dit houdt in dat de Parapluherziening in het geval van een opvolger van het GVVP verwijst naar de parkeernormen in die opvolger. Nu het GVVP is opgevolgd door het op 13 september 2022 vastgestelde en op dit moment geldende ‘Mobiliteitsplan Tholen 2022-2030’ (hierna: het Mobiliteitsplan), zijn de in dat Mobiliteitsplan geldende parkeernormen van toepassing.

6.2.

Uit het Mobiliteitsplan blijkt dat aan de hand van de parkeernormen uit bijlage 1 kan worden vastgesteld wat de parkeerbehoefte van een bepaald initiatief is. Indien binnen de ontwikkeling verschillende functies worden gerealiseerd, is het mogelijk rekening te houden met dubbelgebruik van parkeerplaatsen.

6.3.

Eiseres meent dat in strijd met de Parapluherziening niet wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid en heeft daartoe aangevoerd dat het project zal leiden tot een toename van de parkeerproblematiek. Als gevolg hiervan zal de haven moeilijker bereikbaar worden en zullen de leden van eiseres mogelijk overlast veroorzaken voor de inwoners van de aangrenzende woonwijk. Het college heeft geen onderzoek gedaan naar de huidige parkeerdruk. De parkeerdruk zal als gevolg van het project toenemen, door de gasten, het personeel, leveranciers en dienstverleners. In de ruimtelijke onderbouwing staat dat de parkeerbehoefte voor het hotel 183 parkeerplaatsen bedraagt en dat 238 parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Die aantallen zijn niet terug te vinden in de parkeerberekening. Uit het Mobiliteitsplan blijkt ook dat de parkeerbehoefte met een parkeeronderzoek onderbouwd moet worden. Het college had, gelet op de CROW-richtlijnen, geen rekening kunnen houden met de parkeerplaatsen bij de ijsbaan, omdat die op 850 meter afstand liggen. In de parkeerberekening wordt voor wat betreft de 350 ligplaatsen van eiseres ten onrechte gerekend met 0,6 auto per ligplaats. Volgens eiseres had het college moeten rekenen met één auto per ligplaats, omdat de jachthaven niet met het openbaar vervoer bereikbaar is. Om diezelfde reden had het college ook voor het hotel niet uit kunnen gaan van een rekeneenheid van 0,72. Het college had moeten rekenen met een hogere rekeneenheid. Het aanwezigheidspercentage van 85% is ook onjuist. In de huidige situatie staan de bermen van de Havenweg en de Havendijk vol met geparkeerde auto’s. De bereikbaarheid van de jachthaven, het strand en het chaletpark komt daardoor ernstig in gevaar, ook voor hulpdiensten. Eiseres heeft tot slot opgemerkt dat naast het hotel ook twee appartementengebouwen met 34 appartementen worden gerealiseerd die parkeerdruk met zich meebrengen en dat de parkeerproblematiek ook blijkt uit het de Ontwerp Omgevingsvisie Tholen.

6.4.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende inzichtelijk gemaakt wat de parkeerbehoefte is van het initiatief. Het college heeft in dit kader verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing, de parkeerbalans en de situatietekeningen. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat het college de parkeerbehoefte van het initiatief heeft vastgesteld aan de hand van de parkeernormen uit het Mobiliteitsplan. Daarbij heeft het college een correctie voor dubbelgebruik gebruikt, namelijk 25% voor hotelgasten en 25% voor bezoekers van Sint-Annaland. Ook heeft het college gebruik gemaakt van aanwezigheidspercentages. De rechtbank stelt vast dat de toepassing van correcties voor aanwezigheid en dubbelgebruik in dit geval in beginsel mogelijk is. De rechtbank is echter van oordeel dat het college de herkomst en de toepassing van de gebruikte percentages niet inzichtelijk heeft gemaakt. Ook is niet duidelijk met welke vloeroppervlaktes (aantal m2) is gerekend. Daarnaast heeft het college niet inzichtelijk gemaakt dat deze handelswijze op grond van de Mobiliteitsplan is toegestaan.

6.5.

Ook heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat met het initiatief wordt voorzien in voldoende parkeerruimte. Uit de situatietekeningen blijkt dat op het eigen terrein van het hotel een privé parkeergarage met 100 parkeerplaatsen wordt gerealiseerd. Daarnaast wordt op het havenplateau een openbare parkeerplaats met eveneens 100 parkeerplaatsen gerealiseerd. Volgens het college heeft het hotel een parkeerbehoefte van 133 parkeerplaatsen, als gevolg waarvan het college concludeert dat wordt voorzien in voldoende parkeerruimte en de parkeerdruk in de haven niet toe zal nemen.

6.6.

De rechtbank stelt vast dat uit vaste rechtspraak van de Afdeling volgt dat bij de beoordeling of een bouwplan in voldoende parkeergelegenheid voorziet om in de parkeerbehoefte ervan te kunnen voorzien, in beginsel alleen rekening hoeft te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van dat bouwplan.^[8]

6.7.

Omdat sprake is van een grote buitenplanse afwijking, moet de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevatten. Als het college de goede ruimtelijke onderbouwing in samenhang met alle overige feiten en omstandigheden heeft gewogen, kan het college concluderen dat het voorgenomen plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.

6.8.

De rechtbank stelt vast dat het college in de ruimtelijke onderbouwing verwijst naar het Mobiliteitsplan. In paragraaf 7.6 van het Mobiliteitsplan is ten aanzien van het havengebied expliciet opgenomen dat al sprake is van parkeerdruk:

“Belangrijk aandachtspunt betreft de parkeersituatie rondom het havengebied in Sint-Annaland. Hier bevinden zich diverse (recreatieve) activiteiten die parkeerders aantrekken, zoals het strandje, horeca, jachthaven en Frisia rondvaartboot. Op zomerse dagen leidt dit tot knelpunten op en rond het havenplateau en op de Havendijk/Havenweg. Tegelijkertijd zijn er diverse ruimtelijke ontwikkelingen op het havenplateau die in de toekomst tot nog meer parkeerdruk gaan leiden en waardoor er minder ruimte overblijft om te parkeren. Nabij de ijsbaan ligt een groot parkeerterrein, echter vanwege de loopafstand van meer dan 500 meter naar het strandje of de jachthaven wordt hier weinig gebruik van gemaakt. Op basis van een opgestelde parkeerbalans blijkt er (rekening houdend met de ruimtelijke ontwikkelingen) tijdens een pieksituatie (warme zomerdag) een tekort te zijn van ca. 115 parkeerplaatsen. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat óók geparkeerd wordt op het parkeerterrein nabij de ijsbaan (ca. 147 parkeerplaatsen). Dit tekort van 115 parkeerplaatsen is niet op te lossen op het havenplateau. Het is nodig dat op acceptabele loopafstand van zowel de jachthaven als het strandje een parkeerterrein gerealiseerd wordt om de parkeerdruk te verminderen. Ook dient onderzoek plaats te vinden naar mogelijkheden om het parkeerterrein nabij de ijsbaan aantrekkelijker te maken om daar te gaan parkeren.”

De rechtbank overweegt dat het college in dit geval moet afwegen of het initiatief passend is op de beoogde locatie in het havengebied, juist gelet op de al aanwezige parkeerdruk. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de parkeerdruk in het havengebied niet zal toenemen als gevolg van het initiatief. Het college is eraan voorbijgegaan dat het havenplateau op dit moment wordt gebruikt als parkeerplaats, waarvan nu alleen bezoekers van Sint-Annaland gebruik maken. In het initiatief is hetzelfde terrein ook toegankelijk voor bezoekers van het hotel. Het college heeft niet duidelijk gemaakt hoeveel parkeerplaatsen binnen het havengebied beschikbaar blijven voor bezoekers van Sint-Annaland. Gelet hierop moet het college motiveren in hoeverre het te realiseren parkeeraanbod in lijn is met paragraaf 7.6 van het Mobiliteitsplan.

6.9.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het initiatief niet in strijd is met de Parapluherziening. Dit betekent dat sprake is van nog een motiveringsgebrek in het bestreden besluit.

Conclusie en gevolgen

7. Zoals hiervoor is overwogen onder 5.5, 6.4, 6.5 en 6.9 is het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in de gelegenheid stellen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen. Op grond van artikel 8:80a van de Awb doet de rechtbank dan een tussenuitspraak. De rechtbank ziet aanleiding om het college in de gelegenheid te stellen de gebreken te herstellen. Dat herstellen kan hetzij met een aanvullende motivering, hetzij, voor zover nodig, met een nieuw besluit op de aanvraag, na of tegelijkertijd met intrekking van het nu bestreden besluit.

7.1.

De rechtbank bepaalt de termijn waarbinnen het college de gebreken kan herstellen op zes weken na verzending van deze tussenuitspraak. Als het college hiervan geen gebruik wil maken, dan dient het dit binnen twee weken na de verzending van deze uitspraak aan de rechtbank mee te delen. Als het college wel gebruik maakt van die gelegenheid, zal de rechtbank eiseres in de gelegenheid stellen binnen vier weken na ontvangst daarvan te reageren op de herstelpoging van het college. Daarna zal de rechtbank in beginsel zonder zitting einduitspraak doen.

7.2.

Het geding zoals dat na deze tussenuitspraak wordt gevoerd, blijft beperkt tot de beroepsgronden zoals die zijn besproken in de tussenuitspraak, omdat het inbrengen van nieuwe geschilpunten over het algemeen in strijd met de goede procesorde wordt geacht.^[9]

7.3.

De rechtbank houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat laatste betekent ook dat zij over de proceskosten en het griffierecht nu nog geen beslissing neemt.

Beslissing

De rechtbank:

- draagt het college op binnen twee weken de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de gebreken te herstellen;

- stelt het college in de gelegenheid om binnen zes weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in deze tussenuitspraak;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. S.C.S. van Bree, voorzitter, en mr. A.G.J.M. de Weert en mr. A.M.L.E. Ides Peeters, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 22 januari 2026 en wordt geanonimiseerd gepubliceerd op rechtspraak.nl.

De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Tegen deze tussenuitspraak staat nog geen hoger beroep open. Tegen deze tussenuitspraak kan hoger beroep worden ingesteld tegelijkertijd met hoger beroep tegen de (eventuele) einduitspraak in deze zaak.

Tussenuitspraak over omgevingsvergunning eerste fase voor hotel en landmark Sint-Annaland