Uitspraak
202107398/1/R3.
Datum uitspraak: 10 januari 2024
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te Stadskanaal,
appellant,
tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 oktober 2021 in zaak 20/3367 in het geding tussen:
[appellant]
en
het college van burgemeester en wethouders van Stadskanaal.
Procesverloop
Bij besluit van 9 april 2020 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning op het perceel [locatie 1] in Stadskanaal.
Bij besluit van 13 oktober 2020 heeft het college het door [appellant] hiertegen ingestelde bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 9 april 2020 onder aanvulling van de motivering in stand gelaten.
Bij uitspraak van 15 oktober 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
[appellant] heeft een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 18 september 2023, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door H. Gerdes, zijn verschenen.
Overwegingen
Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
1. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 12 februari 2020. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
Inleiding
2. [partij] heeft op 12 februari 2020 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het bouwen van een huis op het perceel. Op het perceel is de op 20 november 2017 vastgestelde beheersverordening "Stadskanaal Noord en Musselkanaal" van toepassing. Het perceel ligt onder andere binnen het besluitvlak ‘Stadskanaal Noord’ en ‘Stadskanaal Noord Waterland Exploitatie’. In artikel 2, aanhef en onder a, van de regels van de beheersverordening is bepaald dat voor het gebruik, het bouwen en het uitvoeren van werken en werkzaamheden, ter plaatse van het besluitvlak ‘Stadskanaal Noord’ de regeling van bijlage 1 ‘Bestemmingsplan Stadskanaal Noord - Voorschriften’ en de daarbij behorende plankaarten van bijlage 2 ‘Bestemmingsplan Stadskanaal Noord - Plankaarten’ gelden, met inachtneming van het bepaalde onder b, c, d en e. Op grond van artikel 2, aanhef en onder d, van de regels van de beheersverordening geldt in aanvulling op het genoemde bestemmingsplan het op 2 augustus 2010 vastgestelde projectbesluit ‘Stadskanaal Noord-Waterland Exploitatie’ en mogen de gronden en bouwwerken worden gebruikt voor woningbouw. [appellant] woont op het naastgelegen perceel [locatie 2] in Stadskanaal.
3. Het college stelt dat de aanvraag van de omgevingsvergunning in strijd is met de beheersverordening en het projectbesluit. Op grond van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo is de aanvraag daarom mede aangemerkt als aanvraag voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met de beheersverordening. Volgens het college is de activiteit niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Daarom kan gebruik worden gemaakt van de afwijkingsbevoegdheid bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor). Volgens het college doen zich geen andere weigeringsgronden voor, als bedoeld in artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo. Daarom heeft het college bij besluit van 9 april 2020 een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo.
4. Ten tijde van de vergunningverlening was geen bebouwing aanwezig op het perceel. Wel is bij besluit van 26 juni 2017 aan een vorige eigenaar een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een woning op het perceel, maar daar is geen gebruik van gemaakt. Deze vergunning heeft het college bij besluit van 21 januari 2021 ingetrokken. Op de zitting is gebleken dat dit besluit onherroepelijk is.
5. [appellant] betoogt dat de omgevingsvergunning niet verleend had mogen worden, omdat ten onrechte geen betekenis is toegekend aan de in 2017 verleende omgevingsvergunning. Ook betoogt [appellant] dat er procedurele fouten zijn gemaakt door de rechtbank en dat de uitspraak onvolledig is.
6. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
Toetsingskader
7. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van de beheersverordening een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
Aangevallen uitspraak
8. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat de omgevingsvergunning uit 2017 niet ter beoordeling voor ligt in het geding en de door [appellant] aangevoerde bezwaren daartegen buiten beschouwing blijven. In het verlengde hiervan heeft de rechtbank overwogen dat de volgens [appellant] ontbrekende stukken geen op de zaak betrekking hebbende stukken zijn. Ook heeft de rechtbank overwogen dat een eerdere omgevingsvergunning geen weigeringsgrond oplevert voor een volgende omgevingsvergunning. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat zij geen verzoek tot planschadevergoeding kan inwilligen, nu geen planschadeverzoek bij het college is ingediend en het verzoek van [appellant] geen schadeverzoek is als bedoeld in artikel 8:88 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
Hoger beroep
Gebreken procedure
9. [appellant] betoogt dat de rechtbank procedurele fouten heeft gemaakt. Hij stelt dat hij niet op de hoogte is gesteld dat [partij] als belanghebbende mocht deelnemen aan de rechtbankprocedure en dat [partij] van deze optie heeft afgezien. Daarnaast voert [appellant] aan dat het niet op de zitting verschijnen door het college ertoe heeft geleid dat niet alle relevante stukken besproken zijn en deze daarom ook niet bij de uitspraak van de rechtbank zijn betrokken.
9.1. De Afdeling overweegt dat de rechtbank op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb bevoegd is om belanghebbenden in de gelegenheid te stellen als partij aan het geding deel te nemen. Daargelaten of de rechtbank [appellant] hiervan op de hoogte had moeten stellen, is [appellant] niet in zijn belangen geschaad omdat [partij] geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid als partij aan het geding deel te nemen.
Verder overweegt de Afdeling dat de afwezigheid van het college op de zitting van de rechtbank er niet toe leidt dat er geen uitspraak gedaan kon worden. De Afdeling ziet geen aanleiding te betwijfelen dat de rechtbank alle relevante stukken bij haar uitspraak heeft betrokken. De enkele omstandigheid dat niet alle stukken ter zitting zijn besproken is daarvoor onvoldoende. De rechtbank heeft geoordeeld dat voldoende informatie voorhanden was om een uitspraak te kunnen doen. Gelet op de stukken die zich in het dossier bevinden, volgt de Afdeling dit oordeel.
Het betoog slaagt niet.
Onvolledig procesverloop
10. [appellant] betoogt dat de rechtbank het procesverloop onvolledig heeft weergegeven.
10.1. Dit betoog is niet gericht tegen een voor de beslissing van de rechtbank dragende overweging en kan daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden. De Afdeling zal dit betoog daarom niet inhoudelijk bespreken.
Uitspraak onvolledig
11. [appellant] voert aan dat de uitspraak onvolledig is aangezien overwegingen onder 3 ontbreken. Volgens [appellant] is het mogelijk dat er overwegingen ontbreken over zijn reacties op het verweerschrift van het college.
11.1. De Afdeling constateert dat dit een kennelijke verschrijving is van de rechtbank. Na overweging 2.2 volgt abusievelijk overweging 4 in plaats van 3. Overweging 2.2 eindigt op bladzijde 2 van de uitspraak en overweging 4 begint op bladzijde 3, waaruit kan worden afgeleid dat er ook geen bladzijde ontbreekt. De rechtbank is op alle beroepsgronden inhoudelijk ingegaan.
Het betoog slaagt niet.
Omgevingsvergunning 2017
12. [appellant] betoogt dat rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de op 26 juni 2017 verleende omgevingsvergunning niet in het geding ter beoordeling voor ligt. Omdat het college de omgevingsvergunning uit 2017 niet heeft gepubliceerd en niet in de procedure heeft ingebracht, beschikten de commissie rechtsbescherming en de rechtbank niet over alle relevante stukken.
12.1. Met de rechtbank overweegt de Afdeling dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 26 juni 2017 in dit geding niet ter beoordeling voor ligt. Ter beoordeling bij de rechtbank lag het besluit op bezwaar van 13 oktober 2020, waarbij de bezwaren van [appellant] tegen het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 9 april 2020 ongegrond zijn verklaard. Voor de beoordeling van dit besluit is het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning uit 2017 niet relevant. Daarom zal de Afdeling de door [appellant] aangevoerde hoger beroepsgronden over gebreken in het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning van 26 juni 2017 buiten beschouwing laten.
Het betoog slaagt niet.
Strijdigheid met beheersverordening
13. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de omgevingsvergunning uit 2017 niet in de weg stond aan de verlening van de omgevingsvergunning in 2020. Omdat de vergunning uit 2017 ten tijde van de vergunningverlening in 2020 nog rechtsgeldig was, had er toepassing gegeven moeten worden aan het overgangsrecht zoals neergelegd in artikel 3 van Pro de beheersverordening. Volgens [appellant] bepaalt dit artikel dat met de nieuwe vergunning slechts een uitbreiding van 10% is toegestaan ten opzichte van wat was vergund in de omgevingsvergunning van 2017. De vergunning uit 2020 maakt daarentegen een vergroting van 17% mogelijk. De rechtbank heeft volgens [appellant] miskend dat dit bij de beoordeling van de aanvraag van de omgevingsvergunning in 2020 een rol had moeten spelen en dat de vergunning daarom ook niet verleend had mogen worden.
13.1. De Afdeling overweegt in navolging van de rechtbank dat het college een vergunningaanvraag voor het bouwen van een bouwwerk moet toetsen aan de in artikel 2.10 van de Wabo genoemde weigeringsgronden. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de omstandigheid dat er eerder een omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een bouwwerk op het perceel, geen grond is om een nieuwe omgevingsvergunning voor hetzelfde perceel te weigeren. Wel heeft het college vastgesteld dat er sprake is van strijdigheid met de beheersverordening en het projectbesluit, omdat het hoofdgebouw deels buiten het bouwvlak wordt gebouwd, de voorgevel voor de voorgevelbouwgrens wordt gebouwd en de garage en de twee erkers een gezamenlijke oppervlakte hebben van ongeveer 55 m2, waar 50 m2 is toegestaan. Daarom heeft het college de omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2o, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 1, van bijlage II van het Bor. Daarbij wordt getoetst of de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Ook voor deze toets geldt dat de enkele omstandigheid dat er een eerdere omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een woning op het perceel niet betekent dat het nieuwe bouwplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. [appellant] heeft verder geen omstandigheden aangevoerd waaruit blijkt dat het bouwplan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het college mocht de omgevingsvergunning dus niet weigeren op de enkele grond dat er al een omgevingsvergunning voor het perceel was verleend. De rechtbank heeft dit terecht geoordeeld.
Daarnaast overweegt de Afdeling dat artikel 3, onder b, van de regels van de beheersverordening aan het bevoegd gezag de bevoegdheid geeft om bij omgevingsvergunning af te wijken van artikel 3, onder a, van de beheersverordening. Van deze afwijkingsbevoegdheid heeft het college echter geen gebruik gemaakt. Ook is artikel 3, onder a, van de regels van de beheersverordening niet van toepassing, omdat de aanvraag voor de omgevingsvergunning uit 2020 een volledig nieuw bouwplan betreft. Daarom hoefde het college bij de beoordeling van de vergunningaanvraag in 2020 geen toepassing te geven aan artikel 3, onder b, van de beheersverordening en is er ook geen sprake van strijdigheid met dat artikel.
Het betoog slaagt niet.
Schadevergoeding
14. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij niet bevoegd is om schadeverzoeken als bedoeld in artikel 8:88 van Pro de Awb te beoordelen.
14.1. De Afdeling overweegt dat de rechtbank, anders dan [appellant] aanvoert, niet heeft geoordeeld dat zij niet bevoegd is om een schadeverzoek als bedoeld in artikel 8:88 van Pro de Awb te beoordelen. De rechtbank heeft terecht het verzoek om een planschadevergoeding afgewezen en [appellant] erop gewezen dat hij het college in een afzonderlijke procedure op grond van artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening kan vragen om een tegemoetkoming in de planschade.
Het betoog slaagt niet.
Conclusie
15. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
Schadevergoeding
16. [appellant] heeft de Afdeling verzocht om het college te veroordelen tot vergoeding van de schade die hij heeft geleden als gevolg van het onrechtmatige besluit van het college.
16.1. Zoals hiervoor onder 15 is overwogen, is het hoger beroep ongegrond en moet de aangevallen uitspraak worden bevestigd. Dit betekent dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot schadevergoeding kan worden uitgesproken. Daarom zal het verzoek worden afgewezen.
Proceskosten
17. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.J.M.A. Wolvers-Poppelaars, griffier.
w.g. Verheij
lid van de enkelvoudige kamer
w.g. Wolvers-Popperlaars
griffier
Uitgesproken in het openbaar op 10 januari 2024
780-1076
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 6:22
Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
Artikel 8:26
1. De bestuursrechter kan tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve, op verzoek van een partij of op hun eigen verzoek, belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.
Artikel 8:88
1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
2. Het eerste lid is niet van toepassing indien het besluit van beroep bij de bestuursrechter is uitgezonderd.
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
Artikel 2.1
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
a. het bouwen van een bouwwerk,
[…]
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]
Artikel 2.10
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
a. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 2 of Pro 120 van de Woningwet;
b. de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of, zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, met de voorschriften die zijn gesteld bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, van de Woningwet dan wel bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120 van Pro die wet;
c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
e. de activiteit een wegtunnel als bedoeld in de Wet aanvullende regels veiligheid wegtunnels betreft en uit de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden blijkt dat niet wordt voldaan aan de in artikel 6, eerste lid, van die wet gestelde norm.
2. In gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, wordt de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, en wordt de vergunning op de grond, bedoeld in het eerste lid, onder c, slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 niet mogelijk is.
Artikel 2.12
1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
[…]
Besluit omgevingsrecht
Bijlage II
Artikel 4
Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
1. een bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, wordt voldaan aan de volgende eisen:
[…]
Beheersverordening
Artikel 2 Algemene Pro bouw- en gebruiksregels
In het verordeningsgebied gelden de volgende regels:
a. ten aanzien van het gebruik, het bouwen en het uitvoeren van werken en werkzaamheden geldt, ter plaatse van het besluitvlak:
1. 'Stadskanaal Noord': de regeling zoals opgenomen in de bijlage 1 'Bestemmingsplan Stadskanaal Noord - Voorschriften' en de daarbij behorende plankaarten zoals opgenomen in bijlage 2 'Bestemmingsplan Stadskanaal Noord - Plankaarten', met inachtneming van het bepaalde in lid b, c, d en e;
[…]
d. in aanvulling op het bepaalde in lid a, voorzover het betreft een verleende omgevingsvergunning, ter plaatse van het besluitvlak:
[…]
9. 'Stadskanaal Noord Waterland Exploitatie' mogen de gronden en bouwwerken worden gebruikt voor woningbouw;
Artikel 3 Overgangsrecht Pro bouwen
a. Een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning en afwijkt van het plan mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot,
1. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd;
2. na het teniet gaan ten gevolge van een calamiteit geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is teniet gegaan.
b. Het bevoegd gezag kan eenmalig in afwijking van sub a een omgevingsvergunning verlenen voor het vergroten van de inhoud van een bouwwerk als bedoeld in sub a met maximaal 10%.
c. Het bepaalde in sub a is niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van de beheersverordening, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd met het daarvoor geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.