ECLI:NL:RBZWB:2026:1672

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Middelburg

Bestuursrecht

zaaknummers: 26/161 en 26/162

uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 maart 2026 in de zaak tussen

[verzoekster] , uit [plaats 1] , verzoekster,

het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland, GS.

Als vergunninghoudster neemt aan de zaak deel:
[vergunninghoudster], uit [plaats 2] .

Inleiding

Verzoekster heeft beroep ingesteld tegen het besluit van GS van 25 november 2025 (bestreden besluit), over het wijzigen van een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit. Verzoekster heeft de voorzieningenrechter daarnaast verzocht om een voorlopige voorziening.

De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 4 maart 2026 op zitting behandeld. Namens verzoekster waren [persoon 1] en [persoon 2] aanwezig. GS heeft zich laten vertegenwoordigen door [persoon 3] , [persoon 4] en [persoon 5] . Namens vergunninghoudster was [persoon 6] aanwezig.

Beoordeling door de voorzieningenrechter

1. De feiten

Op 7 mei 2024 heeft GS aan vergunninghoudster een natuurvergunning verleend op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb). GS heeft voor de periode van 10 mei 2024 tot en met 31 december 2029 toestemming verleend voor het vangen en doden van brandgans in Natura 2000-gebieden Grevelingen, Krammer-Volkerak, Oosterschelde, Veerse Meer, Westerschelde & Saeftinghe, Zoommeer, Canisvliet en Vogelkreek. Daarnaast heeft GS voor die periode toestemming verleend voor het vangen en doden van grauwe gans, grote Canadese gans en kleine Canadese gans in Natura 2000-gebieden Krammer-Volkerak, Zoommeer, Canisvliet en Vogelkreek.

Als voorschrift 19 is aan de natuurvergunning verbonden: “Er wordt bij het afvangen in de werkgebieden een afstand gehouden tot broedgevallen van:

Bontbekplevier, dwergstern, kleine mantelmeeuw, visdief, zwartkopmeeuw en strandplevier van 300 meter;
Aalscholver, blauwborst en lepelaar van 400 meter;
Grote stern, zeearend, kluut en noordse stern van 500 meter;
Bruine kiekendief van 900 meter.”

In een uitspraak van 27 januari 2025 heeft de rechtbank twee beroepen tegen die natuurvergunning ongegrond verklaard.^[1]

2. Gevolg van nieuwe wetgeving

Vergunningen als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb die onherroepelijk zijn, gelden als omgevingsvergunningen voor Natura 2000-activiteiten als bedoeld in artikel 5.1, eerste lid, onder e, van de Omgevingswet (Ow). Voorschriften, verbonden aan vergunningen als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb die onherroepelijk zijn, gelden als voorschriften als bedoeld in artikel 5.34, eerste lid, van de Ow.^[2]Hierna duidt de voorzieningenrechter de natuurvergunning van 7 mei 2024 daarom aan als ‘de omgevingsvergunning’.

3. Vervolg van de feiten

In een brief van 16 mei 2025 heeft vergunninghoudster GS verzocht om wijziging van voorschrift 19 uit de omgevingsvergunning, omdat het voorschrift als onwerkbaar wordt ervaren.

GS heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure toegepast. In het kader van die procedure heeft GS op 6 augustus 2025 een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Daaruit blijkt dat GS voornemens was om de omgevingsvergunning te wijzigen. In een brief van 10 september 2025 heeft verzoekster een zienswijze kenbaar gemaakt.

Bij bestreden besluit heeft GS de omgevingsvergunning gewijzigd. GS heeft besloten voorschrift 19 te wijzigen en voorschrift 28 toe te voegen. Uit het bestreden besluit blijkt ook dat GS heeft besloten om het besluit geldig te laten zijn voor een periode vanaf één dag na publicatie van het besluit tot en met 31 december 2029.

GS heeft het bestreden besluit op 3 december 2025 in het provinciaal blad gepubliceerd.

Verzoekster heeft daar op 9 januari 2026 beroep tegen ingesteld. Op dezelfde dag heeft verzoekster verzocht om een voorlopige voorziening.

4. Spoedeisend belang

4.1

Op grond van artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter van de rechtbank die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist. Dat betekent dat sprake moet zijn van een situatie waarin – in dit geval de uitspraak in beroep – niet afgewacht kan worden, omdat het onmogelijk zal zijn om eventuele gevolgen van (de uitvoering van) het besluit te herstellen (onomkeerbaarheid).

4.2

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verzoekster een spoedeisend belang bij haar verzoek om voorlopige voorziening. Op zitting heeft vergunninghoudster toegelicht dat pas in juni of juli 2026 gebruik gemaakt zal worden van de omgevingsvergunning. Omdat nog geen zittingsdatum bekend is voor de beroepszaak en daarom niet zeker is dat het beroep voor die maanden op zitting zal worden behandeld, heeft verzoekster een spoedeisend belang bij haar verzoek om voorlopige voorziening.

5. Wettelijk kader

De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

6. Het bestreden besluit

6.1

Bij bestreden besluit heeft GS de omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit van 7 mei 2024 gewijzigd. Meer specifiek heeft GS besloten om
voorschrift 19te wijzigen naar: “Er wordt bij het afvangen in de werkgebieden een afstand gehouden tot broedgevallen van:

Bontbekplevier, dwergstern, kleine mantelmeeuw, visdief, zwartkopmeeuw en strandplevier van 300 meter;
Aalscholver, blauwborst en lepelaar van 400 meter;
Grote stern, zeearend, kluut en noordse stern van 500 meter;
Bruine kiekendief van 900 meter.

Daarnaast heeft GS besloten om
voorschrift 28toe te voegen: “Om verstoring van broedgevallen van blauwvorst en bruine kiekendief te voorkomen worden, indien aanwezig, rietkragen in het vanggebied uitgesloten en niet betreden”.

6.2

GS heeft de omgevingsvergunning gewijzigd, omdat vergunninghoudster volgens GS voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat bij het uitvoeren van de ruivangsten conform de gewijzigde voorschriften, geen aantasting plaatsvindt van de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden. Met ecologen van de betrokken terreinbeherende organisaties en een deskundige gespecialiseerd in ruivangsten is besproken of nadelige effecten te verwachten zijn van kortstondige verstoring van broedlocaties. Beiden zijn van mening dat kortstondige en incidentele verstoring, dichter tot de broedgevallen dan de theoretische afstand, zoals die is opgenomen in de vergunning, in de praktijk niet tot nadelige gevolgen zal leiden. Tevens geven zij volgens GS aan dat ze op basis van hun gebieds- en soortenkennis ter plaatse kunnen beoordelen of en tot welke afstand een kortstondige verstoring kan optreden zonder dat dit leidt tot het verlies van broedsels en jongen. Ook zijn zij van mening dat de effecten van de toenemende ganzenpopulatie grotere nadelige gevolgen kent voor de aangewezen broedvogels dan een kortstondige verstoring van de broedlocatie tijdens een ruivangst. Door het werk uit te laten voeren onder begeleiding van een deskundig ecoloog, kunnen (negatieve) effecten voorkomen worden. Uit de bij het bestreden besluit als bijlage 2 gevoegde ‘Nota van antwoord’ blijkt dat GS een nieuwe passende beoordeling niet nodig heeft geacht, omdat de voorgenomen wijziging niet substantieel van aard is.

7. Gronden

7.1

Verzoekster heeft de voorzieningenrechter verzocht om het bestreden besluit te schorsen, tot uitspraak wordt gedaan in het beroep.

7.2

Verzoekster heeft aangevoerd dat GS ten onrechte heeft besloten tot wijziging van voorschrift 19. Ter onderbouwing van dat standpunt heeft verzoekster aangevoerd dat door die wijziging een onevenredig groot risico wordt genomen. Door versoepeling van het voorschrift, komen broedvogels verder in verdrukking. Veel van de in voorschrift 19 genoemde broedvogels worden ernstig in hun bestaan bedreigd. Slechts één stressvol moment kan grote gevolgen hebben voor deze soorten op lange termijn. Uit de passende beoordeling van Econsultancy uit 2023 blijkt dat alle door mensen gemaakte bewegingen en geluiden worden gesignaleerd door vogels en als extreem gevaarlijk worden beoordeeld. Bij stress ontwikkelen vogels een stresshormoon (glucocorticoïd). Uit onderzoek is gebleken dat vogels met dit hormoon hun kuikens minder vaak van voedsel voorzien. Door de zorgvuldig wetenschappelijke bepaalde verstoringsafstanden was geborgd dat dit voorkomen zou worden en dat kwetsbare vogelsoorten buiten schot zouden blijven. De verstoringsafstanden vormden in het verleden voor vergunninghoudster geen onoverkomelijk probleem. De wijziging leidt tot een onaanvaardbaar risico op verslechtering van de staat van instandhouding van verschillende vogelsoorten. Gelet daarop is de wijziging in strijd met artikel 8.74j van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het voorzorgsbeginsel en de Vogelrichtlijn. GS heeft de wijziging van het voorschrift ook ten onrechte niet gebaseerd op een passende beoordeling. Het is ontoelaatbaar dat wetenschappelijk vastgestelde normen worden vervangen door een subjectieve beoordeling van een enkele ecoloog, die (in)direct verbonden is aan vergunninghoudster. Verzoekster heeft daaraan toegevoegd dat het voorschrift niet handhaafbaar is, omdat begrippen als ‘kortstondig’ en ‘1 persoon’ onvoldoende gedefinieerd zijn.

8. Beoordeling

8.1

De voorzieningenrechter is van oordeel dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de hoofdzaak en doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Awb niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.

8.2

De voorzieningenrechter zal het beroep gegrond verklaren en het verzoek om voorlopige voorziening afwijzen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft.

8.3

Een gebied moet op grond van de artikel 4, eerste lid, van de Vogelrichtlijn (Vrl) worden aangewezen als Natura 2000-gebied, wanneer in dat gebied een vogelsoort leeft die staat genoemd in bijlage 1 bij die richtlijn. Deze verplichting is in het nationaal recht geïmplementeerd in artikel 2.44, eerste lid, van de Ow.^[3]De Dwergstern (
Sterna albifrons),Visdief (
Sterna hirundo), Zwartkopmeeuw
(Larus melanocephalus),Strandplevier
(Charadrius alexandrinus),Blauwborst
(Luscinia svecica),Lepelaar
(Platalea leucorodia),Grote stern
(Sterna sandvicensis), Zeearend
(Haliaeetus albicilla),Kluut
(Recurvirostra avosetta),Noordse stern
(Sterna paradisaea)en de Bruine kiekendief
(Circus aeruginosus)staan in bijlage 1 genoemd. Op grond van artikel 4, tweede lid, van de Vrl kan een dergelijke beschermingszone ook worden aangewezen voor trekkende vogelsoorten. Ook die bevoegdheid is geïmplementeerd in artikel 2.44, eerste lid, van de Ow. De natuurgebieden Grevelingen, Krammer-Volkerak, Oosterschelde, Veerse Meer, Westerschelde & Saeftinghe en Zoommeer zijn op grond van de Vrl als Natura 2000-gebied aangewezen ten behoeve van onder andere de in voorschrift 19 genoemde vogelsoorten.^[4]Binnen een beschermingszone moeten lidstaten maatregelen treffen om de leefgebieden van vogelsoorten te beschermen.^[5]De vogelsoorten worden onder andere beschermd door de omgevingsvergunningplicht voor een Natura 2000-activiteit.^[6]

8.4

GS heeft in het bestreden besluit besloten tot wijziging van een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit. Uit het bestreden besluit blijkt niet op welke wettelijke grondslag GS het bestreden besluit heeft gebaseerd. Meer specifiek blijkt uit het bestreden besluit niet op welke wettelijke bevoegdheid tot wijziging van de omgevingsvergunning GS het bestreden besluit heeft gebaseerd. In het bestreden besluit staat dat alle relevante wet- en regelgeving waar het besluit op is gebaseerd in bijlage 1 staat opgenomen. In die bijlage staat geen bepaling genoemd waarin aan GS de bevoegdheid is toegekend om de omgevingsvergunning te wijzigen. Op zitting heeft GS toegelicht dat hij op basis van het wettelijk kader van de Ow de bevoegdheid heeft om de omgevingsvergunning te wijzigen aan de hand van dezelfde beoordelingsregels als waarvoor de omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit verleend kan worden. Gelet daarop gaat de voorzieningenrechter ervanuit dat GS heeft bedoeld om de omgevingsvergunning te wijzigen op grond van artikel 5.40, eerste lid, onder a, van de Ow in samenhang met artikel 8.97, eerste lid, van het Bkl. Uit die bepalingen volgt dat GS de bevoegdheid heeft om een omgevingsvergunning te wijzigen, op de in hoofdstuk 8 van het Bkl opgenomen gronden waarop de omgevingsvergunning moest of had kunnen worden geweigerd.

8.5

De voorzieningenrechter stelt vast dat ten behoeve van de omgevingsvergunning een passende beoordeling is opgesteld door Econsultancy van 16 november 2023. Uit de Ow blijkt dat een omgevingsvergunning namelijk uitsluitend kan worden verleend, wanneer uit een passende beoordeling is gebleken dat een project niet leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied.^[7]Uit die passende beoordeling volgt dat verslechterende of significant verstorende effecten vanwege optische- en mechanische verstoring en verstoring door geluid als gevolg van de ruivangsten niet kunnen worden uitgesloten voor de broedvogelsoorten in de Natura 2000-gebieden. Uit die passende beoordeling blijkt dat die verstoring voorkomen kan worden door verstoringsafstanden aan te houden. In het oorspronkelijke voorschrift 19 was – in lijn met die passende beoordeling – voorgeschreven dat het vangen van ganzen niet binnen die afstanden tot broedvogelsoorten mocht plaatsvinden. Als gevolg van de wijziging van voorschrift 19, wordt het voor één persoon mogelijk om binnen die verstoringsafstanden activiteiten te verrichten ten behoeve van het vangen van ganzen. Dat de verstoringsafstanden in voorschrift 19 ruimer zijn dan de verstoringsafstanden die staan genoemd op pagina 49 en 50 van de passende beoordeling, maakt dat naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet anders. De wijziging van de omgevingsvergunning maakt het namelijk mogelijk dat ook binnen de verstoringsafstanden uit de passende beoordeling kan worden getreden.

8.6

De voorzieningenrechter is van oordeel dat GS in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd dat zij op grond van artikel 5.40, eerste lid, onder a, van de Ow in samenhang met artikel 8.97, eerste lid, van het Bkl bevoegd was om de omgevingsvergunning te wijzigen. De voorzieningenrechter licht dit oordeel hierna toe.

8.7

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft GS ten onrechte geen (aanvullende) passende beoordeling aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Op grond van voornoemde bepalingen kan GS de voorschriften aan een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit wijzigen, op de in hoofdstuk 8 van het Bkl opgenomen gronden waarop de omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit moest of had kunnen worden geweigerd. De voorzieningenrechter leidt uit artikel 5.42, eerste lid, van de Ow af dat dit betekent dat de voorschriften aan een omgevingsvergunning gewijzigd kunnen worden, met hetzelfde oogmerk waarmee beoordelingsregels voor die activiteit zijn gesteld. Uit de beoordelingsregels voor de Natura 2000-activiteit blijkt dat een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit uitsluitend wordt verleend, wanneer uit een passende beoordeling blijkt dat de natuurlijke kenmerken van dat Natura 2000-gebied niet zullen worden aangetast als gevolg van het project. De natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied worden volgens het Hof van Justitie van de EU^[8]niet aangetast, wanneer wetenschappelijk gezien zeker is dat een activiteit geen blijvende schadelijke gevolgen zal hebben voor die kenmerken. Uit het voorgaande leidt de voorzieningenrechter af dat GS uitsluitend bevoegd was om de voorschriften uit de omgevingsvergunning te wijzigen, wanneer uit een passende beoordeling de wetenschappelijke zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.^[9]

8.8

GS heeft gesteld dat geen (aanvullende) passende beoordeling is vereist voor de wijziging van de omgevingsvergunning, omdat sprake is van een niet substantiële wijziging. De voorzieningenrechter gaat ervanuit dat GS heeft bedoeld om te stellen dat geen passende beoordeling is vereist op grond van artikel 16.53c, tweede lid, onder a, van de Ow. Die bepaling staat wel in bijlage 1 bij het bestreden besluit genoemd. In die bepaling staat dat geen passende beoordeling hoeft te worden gemaakt, als het project een herhaling of voortzetting is van een ander project. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) blijkt dat een (aanvullende) passende beoordeling op grond van die bepaling achterwege kan blijven, als een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van de aldus vergunde projecten. Er moet sprake zijn van een één-op-één-inpassing.^[10]De voorzieningenrechter is van oordeel dat GS in dit geval redelijkerwijs geen beroep kan doen op die bepaling, omdat sprake is van een activiteit die niet of niet volledig bij de eerdere passende beoordeling is betrokken. Zoals de voorzieningenrechter in overweging 6.5 heeft overwogen, is Econsultancy er in de eerdere passende beoordeling vanuit gegaan dat de activiteiten buiten de verstoringsafstanden plaats zouden vinden. Volgens Econsultancy kunnen juist binnen die verstoringsafstanden significante gevolgen plaatsvinden voor de broedvogels. Onder die omstandigheden kan een (aanvullende) passende beoordeling redelijkerwijs wel nieuwe gegevens en inzichten opleveren omtrent de significante gevolgen van de wijziging.^[11]

8.9

Gelet op het voorgaande heeft GS in het bestreden besluit onvoldoende met objectieve en verifieerbare bewijsstukken – in dit geval een (aanvullende) passende beoordeling – onderbouwd dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden niet zullen worden aangetast als gevolg van de gewijzigde voorschriften. Het uitsluitend raadplegen van ecologen en een deskundige is, zeker nu zij hun inschatting niet op schrift hebben gesteld waardoor deze zich moeilijk laat controleren, onvoldoende om te kunnen concluderen dat het wetenschappelijk zeker is dat de wijziging van de omgevingsvergunning geen blijvende schadelijke gevolgen zal hebben voor de broedvogels. Te meer omdat uit de passende beoordeling van Econsultancy van 16 november 2023 blijkt dat verslechterende of significant verstorende effecten vanwege optische- en mechanische verstoring en verstoring door geluid niet kunnen worden uitgesloten voor de broedvogelsoorten in de Natura 2000-gebieden wanneer binnen de verstoringsafstanden wordt getreden. GS heeft ook niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd dat de effecten van de toenemende ganzenpopulatie grotere nadelige gevolgen kent voor de aangewezen broedvogels dan een kortstondige verstoring van de broedlocatie tijdens de ruivangst.

9. Conclusie

9.1

De voorzieningenrechter verklaart het beroep gegrond. De voorzieningenrechter zal het bestreden besluit vernietigen. De overige beroepsgronden behoeven daarom geen bespreking. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat het aan het GS is om opnieuw te beslissen op de aanvraag van vergunninghoudster met inachtneming van deze uitspraak. Ook ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Indien GS de omgevingsvergunning op eenzelfde wijze wil wijzigen, is daarvoor op grond van het voorgaande een passende beoordeling vereist. Van een en ander kan de voorzieningenrechter niet inschatten hoeveel tijd dit in voorkomend geval in beslag zal nemen.

9.2

Omdat het beroep gegrond worden verklaard, bepaalt de voorzieningenrechter dat GS aan verzoekster het door haar betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Verzoekster heeft niet verzocht om vergoeding van proceskosten die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.

9.3

Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, bestaat geen aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter wijst dat verzoek daarom af.

De beslissing

De voorzieningenrechter:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
wijst het verzoek om voorlopige voorziening hangende beroep af;
draagt het college op het betaalde griffierecht van € 397,- aan verzoekster te vergoeden;

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J. Schouw, rechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 18 maart 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.

griffier

voorzieningenrechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Tegen deze uitspraak kan, voor zover daarbij is beslist op het beroep, binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Wettelijk kader

Omgevingswet (Ow)

Artikel 5.40, eerste lid, onder a, van de Ow

Het bevoegd gezag kan de voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen in gevallen of op gronden die bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald.

Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)

Artikel 8.97, eerste lid, van het Bkl

Het bevoegd gezag kan de voorschriften van een omgevingsvergunning wijzigen of een omgevingsvergunning intrekken op de in dit hoofdstuk aangegeven gronden waarop de omgevingsvergunning voor die activiteit had kunnen worden geweigerd.

Vernietiging wijziging omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit wegens ontbreken passende beoordeling