Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Middelburg
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 24/4714 NATUUR en BRE 24/5371 NATUUR
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 januari 2025 in de zaken tussen
1.1. Stichting [eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres,
gemachtigde: [gemachtigde 1] ,
2.[eiser] , uit [plaats 2] , eiser,
tezamen: eisers,
en
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Zeeland, verweerder.
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
Stichting [vergunninghoudster], uit Goes (vergunninghoudster),
gemachtigde: [gemachtigde 2] .
Inleiding
In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank de beroepen van eisers tegen de verleende vergunning voor het vangen van zomerganzen ten behoeve van populatiebeheer tijdens de ruiperiode in verschillende Zeeuwse Natura 2000-gebieden.
Verweerder heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
De rechtbank heeft de beroepen op 20 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigden van verweerder [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] en namens vergunninghoudster [gemachtigde 2] . Namens eiseres is niemand verschenen.
De rechtbank heeft de termijn voor het doen van uitspraak verlengd.
Beoordeling door de rechtbank
De rechtbank beoordeelt de verleende vergunning aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Aan de beroepsgronden van eiser komt de rechtbank niet toe.
De rechtbank is van oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Feiten
1.1.
Bij (onherroepelijk) besluit van 26 december 2020 heeft verweerder een ontheffing verleend voor het vangen van Canadese ganzen, brandganzen en grauwe ganzen op bekende rui-locaties in de provincie Zeeland om de populatieomvang te reduceren en om belangrijke schade aan landbouwgewassen te voorkomen. De ontheffing is verleend voor de jaren 2021 tot en met 2026.
1.2.
Op 26 oktober 2023 heeft vergunninghoudster een vergunning aangevraagd voor het uitvoeren van ruivangsten van voornoemde ganzen in diverse Natura 2000-gebieden. Deze aanvraag heeft vergunninghoudster op 21 december 2023, 18 januari 2024 en 31 januari 2024 aangevuld. Ten behoeve van deze aanvraag is een passende beoordeling opgesteld.
1.3.
Verweerder heeft de uniforme openbare voorbereidingsprocedure gevolgd.
1.4.
In het ontwerpbesluit van 21 februari 2024 heeft verweerder kenbaar gemaakt dat hij een vergunning wil verlenen op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb). Het betreft een vergunning voor het vangen van zomerganzen, zijnde de brandgans (Branta leucopsis), de grauwe gans (Anser anser), de grote Canadese gans (Branta canadensis) en de kleine Canadese gans (Branta Hutchinsii) ten behoeve van populatiebeheer tijdens de ruiperiode in verschillende Zeeuwse Natura 2000-gebieden.
1.5.
Met het bestreden besluit van 7 mei 2024 heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend. De vergunning is verleend voor de periode van 10 mei 2024 tot en met 31 december 2029.
Wettelijk kader
2. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Beoordelingskader
3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een natuurvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om een natuurvergunning is ingediend op 26 oktober 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wet natuurbescherming (Wnb), zoals die gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft. [1]
Is het beroep van eiseres ontvankelijk en is eiseres belanghebbende?
4.1.
Voordat de rechtbank kan toekomen aan een inhoudelijke beoordeling van het beroep, moet de rechtbank eerst uit eigen beweging (ambtshalve) beoordelen of het beroep ontvankelijk is. Een beroep is niet ontvankelijk als eiseres geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ten aanzien van rechtspersonen worden op grond van artikel 1:2, derde lid, van de Awb als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
4.2.
De rechtbank heeft kennisgenomen van de statuten van eiseres. Eiseres heeft als doel het bevorderen van ethisch en wetenschappelijk verantwoord faunabeleid. Het werkgebied van de vereniging is Nederland, maar kan zich ook uitstrekken tot buiten de landsgrenzen. Hoewel de rechtbank van oordeel is dat de doelstelling in de statuten vrij algemeen is geformuleerd, is de rechtbank van oordeel dat eiseres, gelet op de feitelijke werkzaamheden en eerdere uitspraken van de rechtbank, wel ontvankelijk moet worden geacht. Eiseres is belanghebbende bij het bestreden besluit.
Is het beroep van eiser ontvankelijk en is eiser belanghebbende?
5.1.
Verweerder heeft gesteld dat eiser gelet op een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie [2] als belanghebbende moet worden aangemerkt, maar dat het relativiteitsvereiste aan een gegrond beroep in de weg staat.
5.2.
Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief, actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2 eerste Pro lid, van de Awb. Daarbij geldt als uitgangspunt dat iemand die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die in het besluit is toegestaan, belanghebbende is bij dat besluit. De feitelijke gevolgen moeten echter wel iets voorstellen. Daarom wordt het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ gehanteerd als correctie op dit uitgangspunt. Gevolgen van enige betekenis ontbreken als de gevolgen van de activiteit voor de woon- of leefsituatie voor eiser zo gering zijn, dat hij geen belang heeft bij het bestreden besluit. [3]
5.3.
De rechtbank is met verweerder van oordeel dat eiser geen belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Gelet op de afstand tussen de woning van eiser en de Natura 2000-gebieden, zal eiser geen gevolgen van enige betekenis ondervinden van het vangen en doden van diverse soorten ganzen in de Natura 2000-gebieden.
Het beroep van eiser is wel ontvankelijk. Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft op 14 januari 2021 [4] een uitspraak gedaan waarin zij – kort samengevat – heeft geoordeeld dat artikel 6:13 van Pro de Awb in strijd is met het Verdrag van Aarhus. Als gevolg van deze uitspraak heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) geoordeeld dat wanneer het omgevingsrecht aan ‘een ieder’ de mogelijkheid geeft om een zienswijze in te dienen, degene die daarvan gebruik maakt beroep bij de bestuursrechter mag in stellen tegen het definitieve besluit. [5] Ook iemand die geen belanghebbende bij het definitieve besluit is, mag dat doen, en eiser heeft van die gelegenheid gebruik gemaakt.
Kunnen de beroepsgronden van eiser leiden tot vernietiging van het besteden besluit?
6.1.
Verweerder stelt dat een natuurlijk persoon, zoals eiser, in rechte niet kan opkomen voor een algemeen belang. Dit is het geval als iemand zich beroept op bepalingen in de Wnb die strekken tot bescherming van de natuurwaarden in een Natura 2000-gebied. [6] Alleen als het betreffende Natura 2000-gebied deel uitmaakt van de leefomgeving van appellant raakt de aantasting van het gebied zijn belang bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn leefomgeving. De afstand tussen de woning van eiser en de Natura 2000-gebieden is volgens verweerder te groot. Het relativiteitsvereiste staat aan een gegrond beroep in de weg.
6.2.
In artikel 8:69a van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. De wetgever heeft met artikel 8:69a van de Awb de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin eiser door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. [7]
6.3.
De rechtbank overweegt dat de bepalingen uit de Wnb over de beoordeling van initiatieven die gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden, strekken tot bescherming van het behoud van natuurwaarden in deze gebieden. [8] Wanneer een beroep wordt gedaan op schending van normen uit de Wnb, moet worden beoordeeld of het relativiteitsvereiste in de weg staat aan het succesvol inroepen van deze beroepsgrond.
Uit vaste rechtspraak volgt dat de individuele belangen van burgers bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Deze situatie doet zich concreet voor in het geval het betreffende gebied deel uit maakt van de leefomgeving van een belanghebbende. In dat geval raakt de aantasting van het gebied immers ook zijn belang bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving. Bij beantwoording van de vraag of verwevenheid kan worden aangenomen, wordt onder meer rekening gehouden met de situering van de woning van een belanghebbende, al dan niet tussen overige bebouwing, met de afstand tussen de woning van belanghebbende en het natuurgebied, met wat aanwezig is in het gebied tussen de woning en het Natura 2000-gebied en met het al dan niet bestaande, gehele of gedeeltelijke directe zicht vanuit de woning op het gebied. [9]
6.4.
De rechtbank ziet zich geplaatst voor de vraag of ten aanzien van eiser sprake is van een duidelijke verwevenheid tussen zijn belang als omwonende bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving en de belangen ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in de betrokken Natura 2000-gebieden. Als de duidelijke verwevenheid er niet is, dan moet naar oordeel van de rechtbank de naar voren gebrachte beroepsgrond buiten beschouwing worden gelaten, omdat artikel 8:69a van de Awb er aan in de weg staat dat de verleende Wnb-vergunning om die reden wordt vernietigd.
Eiser woont in [plaats 2] en zijn woning ligt op enkele kilometers afstand van het dichtstbij gelegen Natura 2000-gebied. Met deze afstand, laat staan met de grotere afstanden tot de andere gebieden, kan niet worden gezegd dat een eventueel effect op de betrokken Natura 2000-gebieden een (onderscheidend) invloed heeft op de woon- en leefomgeving van eiser. Daarom is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van een duidelijke verwevenheid tussen de belangen van eiser bij behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefgebied en de belangen ter bescherming van natuurwaarden in die gebieden. De beroepsgronden van eiser kunnen gelet op het relativiteitsvereiste, geen aanleiding geven tot vernietiging van het bestreden besluit. De rechtbank zal deze beroepsgronden dan ook niet inhoudelijk beoordelen.
Het beroep van eiseres
7.1.
Het is verboden zonder natuurvergunning een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor het Natura 2000-gebied. [10] Verweerder mag alleen een vergunning verlenen als de aanvrager van de vergunning voor het project een passende beoordeling heeft gemaakt van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied en daaruit de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten. In de passende beoordeling moet rekening worden gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied. [11]
7.2.
De rechtbank constateert dat de onder 1.1 genoemde ontheffing onherroepelijk is en daarmee in rechte vaststaat. Op grond van deze ontheffing heeft vergunninghoudster toestemming om onder bepaalde voorwaarden Canadese ganzen, brandganzen en grauwe ganzen te vangen en te doden in de provincie Zeeland. Het vangen en doden in en nabij Natura 2000-gebieden kan leiden tot het verstoren van aanwezige dier- en vogelsoorten, ter bescherming waarvan die gebieden zijn aangewezen. Daarom heeft vergunninghoudster een natuurvergunning aangevraagd voor de activiteit waarvoor zij de ontheffing heeft gekregen. De verleende natuurvergunning is nu onderwerp van dit geschil.
Kon verweerder de vergunning verlenen op grond van artikel 2.7 van de Wnb?
8.1.
Eiseres stelt dat de vergunning is verleend voor een periode waarvoor nog geen faunabeheerplan is vastgesteld en voor een periode waarvoor gedeeltelijk nog geen ontheffing is verleend. Een vergunning voor het uitvoeren van handelingen die niet nodig zijn voor het beheer van het betreffende Natura 2000-gebied en die significante effecten op deze gebieden kunnen veroorzaken, kan alleen worden verleend als dit nodig is om dwingende redenen van groot openbaar belang in verband met de noodzaak met inbegrip van sociale of economische aard. De verleende vergunning kan volgens eiseres niet worden verlengd omdat er een faunabeheerplan ligt met een veel kortere geldigheidsduur dan de verleende vergunning. Met de verleende vergunning wordt op de feiten vooruitgelopen in de veronderstelling dat het toekomstige faunabeheerplan eveneens een onderbouwing zal vormen voor deze vergunning. Dat is niet toegestaan.
Daarnaast stelt eiseres dat de passende beoordeling ook hoogstens geldig is tot eind 2026. Zij wijst daarbij op de passende beoordeling, waarin is vermeld dat in het algemeen kan worden gesteld dat een quickscan geldig is voor een periode van twee tot drie jaar, tenzij in deze periode de ecologische omstandigheden wezenlijk zijn veranderd en/of de Wnb, dan wel inzichten hieromtrent zijn gewijzigd. Bij uitstel van de uitvoering van een project met meer dan drie jaar verdient het de aanbeveling de resultaten van de quickscan opnieuw te toetsen. Op basis hiervan kan ná 31 december 2026 niet langer met zekerheid worden aangenomen dat het vergunde geen significante negatieve effecten zal hebben op zowel de direct geraakte soorten als de natuurgebieden en de andere daar aanwezige soorten.
8.2.
Verweerder stelt dat de vergunning is aangevraagd voor de periode van 10 mei 2024 tot en met 31 december 2029. De vergunning is ook voor die periode verleend, omdat er geen redenen waren om de vergunning voor deze periode te weigeren. In de vergunningprocedure is getoetst aan hoofdstuk 2 van de Wnb. Toetsen aan de noodzaak van de activiteit is geen vereiste voor het verlenen van deze vergunning. De looptijd van de vergunning mag onafhankelijk vastgesteld worden.
De vergunning kan alleen gebruikt worden met de nu geldende ontheffing. Er kan gedurende de looptijd van deze vergunning een nieuwe omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteit aangevraagd worden en een nieuw faunabeheerplan worden vastgesteld. Als de omgevingsvergunning flora- en fauna-activiteit wordt verleend voor dezelfde activiteiten, dan hoeft er geen nieuwe omgevingsvergunning Natura 2000-activiteit te worden aangevraagd. Als de vergunning niet wordt gevraagd of verleend, dan kan er geen gebruik meer worden gemaakt van de bestreden vergunning. Hiermee is geborgd dat de bestreden vergunning alleen gebruikt kan worden wanneer er een goedgekeurd faunabeheerplan is en de omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit is verleend.
Beheerplannen, mede gebaseerd op een passende beoordeling, zijn doorgaans zes jaar geldig, omdat er weinig dynamiek is in de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden. Sturende processen in ecologie, hydrologie en bodem binnen Natura 2000-gebieden die bepalend zijn voor het behalen van de instandhoudingsdoelstellingen in een gebied, ontwikkelen zich veelal gedurende een lange tijd. Menselijke invloed in de vorm van natuurbeheer vormt zich vaak in meerjarige cyclussen waarbij een periode van zes jaar niet vreemd is. Door kennis van sturende factoren in het gebied in combinatie met trends in populatieaantallen, is het in veel gevallen mogelijk om een beoordeling te maken van effecten over een periode van zes jaar. Een looptijd van zes jaar is daarom voor vergunningen die zien op gebiedsbescherming acceptabel. Verweerder ziet geen reden om bij deze vergunningsaanvraag af te wijken van deze werkwijze.
Een passende beoordeling heeft volgens verweerder het doel om op basis van de beste wetenschappelijke kennis, alle aspecten van een plan of project die de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden in gevaar kunnen brengen, in kaart te brengen. Zolang het beheerplan, de instandhoudingsdoelstellingen en activiteiten niet wijzigen, is ook geen nieuwe passende beoordeling nodig. Eiseres heeft niet duidelijk gemaakt waarom de passende beoordeling bij deze bestreden vergunning na eind 2026 niet meer geldig zou zijn en opnieuw gemaakt moet worden. Verweerder stelt dat zij om die reden de vergunning konden verlenen, zoals aangevraagd.
8.3.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb heeft verleend. Dat de natuurvergunning een langere geldigheidsduur heeft dan het faunabeheerplan en de verleende ontheffing, maakt niet dat verweerder de vergunning niet mocht verlenen. Ook het feit dat vergunninghoudster de natuurvergunning zonder geldig faunabeheerplan en geldige ontheffing niet kan gebruiken, is geen reden om de natuurvergunning niet te verlenen. Het toetsingskader van de natuurvergunning verplicht namelijk niet dat de geldigheidsduur overeenkomt met de duur van het faunabeheerplan en de ontheffing.
Hoewel de rechtbank eiseres kan volgen in de stelling dat de passage onder het kopje ‘geldigheid onderzoek’ op pagina 2 van de passende beoordeling op verschillende manieren kan worden uitgelegd, heeft verweerder voldoende duidelijk gemaakt dat het onderzoek geen quickscan is maar een volledige passende beoordeling betreft. Zo is namens verweerder ter zitting verklaard dat deze passage ten onrechte is opgenomen en dat uit de inhoud van de passende beoordeling volgt dat het niet gaat om een quickscan. Deze stelling kan de rechtbank volgen. Zo blijkt uit de ‘inleiding’ op pagina 1 dat Econsultancy de opdracht heeft gekregen om een passende beoordeling uit te voeren en uit paragraaf 1.2 van de passende beoordeling volgt dat het gaat om een aanvraag van een vergunning voor de duur van zes jaar, zodat ook hieruit logischerwijs volgt dat het gaat om een passende beoordeling voor die tijdsduur en niet om een quickscan. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder terecht heeft gesteld dat er sprake is van een passende beoordeling als bedoeld in artikel 2.8, eerste lid, van de Wnb. Verweerder heeft terecht de gevraagde natuurverlening verleend.
Conclusie en gevolgen
9. Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht een natuurvergunning heeft verleend voor het vangen van zomerganzen ten behoeve van populatiebeheer tijdens de ruiperiode in verschillende Zeeuwse Natura 2000-gebieden. De rechtbank zal de beroepen ongegrond verklaren. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
10. Nu de beroepen ongegrond zijn, krijgen eisers geen vergoeding voor hun proceskosten. Ook krijgen zij het griffierecht niet terug.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, voorzitter, en mr. R.P. Broeders en mr. M.J. Schouw, leden, in aanwezigheid van mr. R.J. Wesel, griffier, op 27 januari 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
Griffier
Rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage
Wettelijk kader
Wet natuurbescherming:
Artikel 2.7, tweede lid
Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Artikel 2.7, derde lidGedeputeerde staten verlenen een vergunning als bedoeld in het tweede lid uitsluitend indien is voldaan aan artikel 2.8.
Artikel 2.8, eerste lid
Voor een plan als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, of een project als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, maakt het bestuursorgaan, onderscheidenlijk de aanvrager van de vergunning, een passende beoordeling van de gevolgen voor het Natura 2000-gebied, rekening houdend met de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied.
Artikel 2.8, derde lid
Het bestuursorgaan stelt het plan uitsluitend vast, en gedeputeerde staten verlenen voor het project, bedoeld in het eerste lid, uitsluitend een vergunning, indien uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het plan, onderscheidenlijk het project de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 8:69a
De bestuursrechter vernietigt een besluit niet op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept.