ECLI:NL:RBZWB:2025:6726

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: BRE 25/1664

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 oktober 2025 in de zaak tussen

[eiser] , uit [plaats 1] , eiser

(gemachtigde: mr. M. Godderij),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg, het college.

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de beslissing op bezwaar van het college van 22 januari 2025 (bestreden besluit). In dit besluit heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Het bezwaar was gericht tegen het besluit van 27 september 2024 (invorderingsbesluit) waarin het college heeft besloten om de van rechtswege verbeurde dwangsom van € 4.000,- in te vorderen omdat een woning van eiser wordt bewoond door vier of vijf personen in strijd met artikel 2, eerste lid, onder b, van de Huisvestingsverordening [plaats 2] 2022 (Huisvestingsverordening). Eiser is het hiermee niet eens en heeft een beroepschrift ingediend. Aan de hand van het beroepschrift beoordeelt de rechtbank of het college in redelijkheid heeft kunnen besluiten om de dwangsom in te vorderen.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is
.Eiser krijgt geen dus geen gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 22 januari 2025 heeft het college het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. Het bezwaar was gericht tegen het invorderingsbesluit van 27 september 2024 waarin het college heeft besloten om de van rechtswege verbeurde dwangsom van € 4.000,- in te vorderen omdat een woning van eiser wordt bewoond door vier of vijf personen in strijd met artikel 2, eerste lid, onder b, van de Huisvestingsverordening.

2.1.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.

2.2.

De rechtbank heeft het beroep op 9 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser , de gemachtigde van eiser en namens het college [naam 1] .

Beoordeling door de rechtbank

De feiten

3. Eiser is eigenaar van de woning aan [adres] in [plaats 2] (de woning). Op 19 januari 2024 heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd (dwangsombesluit) omdat de woning volgens het college wordt bewoond door drie of meer mensen die geen duurzaam gezamenlijk huishouding voeren, terwijl eiser geen omzettingsvergunning heeft voor het creëren van meerdere onzelfstandige woonruimten zoals bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder b, van de Huisvestingsverordening. De last is om deze overtreding te beëindigen en beëindigd te houden door de woning te laten bewonen door één gezin (huishouden) of maximaal twee personen die geen duurzaam gezamenlijk huishouden vormen in onzelfstandige woonruimten. In het dwangsombesluit is bepaald dat vanaf 1 mei 2024 een dwangsom van € 4.000,- verbeurt voor elke overtreding met een maximum van € 20.000,-. Hiertegen heeft eiser geen bezwaarschrift ingediend en het dwangsombesluit is onherroepelijk.

3.1.

Op 21 juni 2024 hebben twee toezichthouders van de gemeente een aangekondigd en afgesproken bezoek gebracht aan de woning. Op dezelfde dag is van dit bezoek een rapportage opgesteld. In de rapportage staat samengevat het volgende:

Eiser was tijdens het bezoek aanwezig en heeft de toezichthouders binnengelaten.
Op de begane grond in de kamer voor stond een opgemaakt bed, zonder bewoner. Van dit bed hebben de toezichthouders een foto gemaakt.
Op de begane grond in de kamer achter lag iemand te slapen. Hiervan hebben de toezichthouders geen foto gemaakt.
Op de eerste verdieping in de kamers voor en achter lag iemand te slapen. Hiervan hebben de toezichthouders geen foto gemaakt.
Op de tweede verdieping lag iemand in een kamer te slapen. Hiervan hebben de toezichthouders geen foto gemaakt.
Omdat vijf kamers in gebruik waren en vier personen waren aangetroffen, hebben de toezichthouders tegen eiser gezegd dat de personen moeten worden gewekt zodat zij de personen kunnen identificeren. Volgens de rapportage verklaarde eiser hierop dat dit onnodig is, omdat de personen collega’s van elkaar zijn die zouden werken in de winkel beneden en in de shoarmazaak tegenover de woning.
De toezichthouders concludeerden dat eiser hiermee heeft toegegeven dat in de woning vijf mensen wonen die geen duurzaam gezamenlijk huishouden vormen. De toezichthouders wezen eiser erop dat maximaal twee personen of één gezin in de woning mogen wonen en dat daarom een dwangsom verbeurt van € 4.000,-. Eén van de toezichthouders is hierna geduwd en de toezichthouders werden gemaand om de woning direct te verlaten.
Op het moment dat de toezichthouders de woning verlieten, wilde eiser alsnog in gesprek. Dat weigerden de toezichthouders gelet op de manier hoe zij zijn behandeld tijdens de controle.

3.2.

Na de controle heeft het college eiser per brief geïnformeerd dat in de woning vijf personen woonachtig zijn die geen gezamenlijk huishouden vormen en dat een dwangsom is verbeurd. In de brief wordt daarom het voornemen kenbaar gemaakt om de verbeurde dwangsom in te vorderen. Met het invorderingsbesluit van 27 september 2024 heeft het college besloten om de verbeurde dwangsom van € 4.000,- in te vorderen.

3.3.

Tegen het invorderingsbesluit heeft eiser een bezwaarschrift ingediend. Na de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie heeft eiser een huurovereenkomst ingediend bij het college waarin staat dat de woning met ingang van 1 oktober 2024 wordt verhuurd aan [naam 2] . De overeenkomst is ondertekend op 31 december 2024.

3.4.

Met het bestreden besluit van 22 januari 2025 heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het invorderingsbesluit in stand gelaten. Eiser heeft tegen dit besluit een beroepschrift ingediend.

3.5.

Op 1 mei 2025 heeft één van de toezichthouders extra toelichting gegeven op de rapportage van 21 juni 2024. Aanvullend staat in deze rapportage het volgende:

Eiser gaf bij aanvang van de controle aan dat de overtredingen zijn beëindigd.
In de kamer op de begane grond achter lag een koffer met kleding.
In de kamer op de eerste verdieping achter lagen kledingstukken.
In de kamer op de tweede verdieping stonden persoonlijke spullen en lag kleding.
In alle kamers waar werd geslapen stond een vaste slaapgelegenheid.
De woning was in bewoonbare staat en niet was zichtbaar dat werkzaamheden bezig waren. Nergens in de woning lag gereedschap.

Het bestreden besluit

4. Het college heeft het bezwaar ongegrond verklaard en het invorderingsbesluit in stand gelaten omdat uit de rapportage van 21 juni 2024 blijkt dat de woning wordt bewoond door in ieder geval vier personen (mogelijk vijf) die geen duurzaam gezamenlijk huishouden vormen, zodat sprake is van strijd met artikel 2, eerste lid, onder b, van de Huisvestingsverordening. Het college heeft een belangenafweging uitgevoerd en heeft daarbij geconstateerd dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden afgezien van invordering of op grond waarvan de hoogte van de dwangsom zou moeten worden gematigd.

Toetsingskader

5. De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

5.1.

Op grond van artikel 21, aanhef en onder c van de Huisvestingswet 2014 in samenhang met artikel 2, eerste lid, en onder b van de Huisvestingsverordening is het verboden om zonder vergunning van het college een zelfstandige woonruimte om te zetten in een onzelfstandige woonruimte waarbij bewoning door 3 of meer personen plaatsvindt.

Wat heeft eiser aangevoerd?

6. Eiser voert aan dat het college met de rapportages niet aannemelijk heeft gemaakt dat op 21 juni 2024 sprake was van bewoning door vier of vijf mensen en daarom staat niet vast dat sprake is van een overtreding van de last. Het bestreden besluit is daardoor onzorgvuldig en ondeugdelijk gemotiveerd.

Allereerst heeft het college de bewoning van het pand niet objectief vastgesteld en daarom mag het college niet uitgaan van de juistheid van de rapportage. Het controlerapport bevat namelijk geen deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden en de conclusies van de toezichthouders zijn gebaseerd op aannames. De bewoning door de vijfde persoon is immers uitsluitend gebaseerd op een foto van een opgemaakt bed, maar dat is niet genoeg om bewoning aan te nemen. In de rapportage staat verder alleen dat vier personen slapend zijn aangetroffen, maar dat betekent ook niet dat zij daar wonen. De verklaring van eiser tijdens de controle over dat de aangetroffen personen collega’s van elkaar zouden zijn, kan het college ook niet ten grondslag leggen aan de conclusie dat sprake is van bewoning. Na de controle heeft eiser namelijk toegelicht dat de toezichthouders zijn verklaring verkeerd hebben begrepen. Eiser verwijst hierbij naar een verklaring van de eigenaar van de shoarmazaak waarin de eigenaar verklaart dat de aangetroffen personen niets met zijn zaak te maken hebben. Eiser heeft zelf ook nooit verklaard dat vijf mensen in de woning zouden wonen die geen duurzaam huishouden vormen. Dat is een conclusie van de toezichthouders. De toezichthouders hadden tijdens de controle onderzoek moeten doen naar de aangetroffen personen. Bovendien moet het college zelf ook onderzoeken of zodanige twijfel bestaat aan de bevindingen van de toezichthouders zodat deze niet of niet volledig aan de vaststelling ten grondslag kunnen worden gelegd.
Ten tweede klopt niet dat meer dan drie personen woonachtig zijn in de woning want uit een huurovereenkomst die eiser heeft aangegaan met [naam 2] blijkt dat de woning wordt bewoond door één persoon. Eiser verwijst ook naar een verklaring waarin [naam 2] verklaart dat de aangetroffen personen zijn neef en een paar vrienden zijn. De neef en vrienden bleven slapen nadat zij de dag ervoor hadden geholpen om te helpen met klussen.

Mocht het college uitgaan van de juistheid van de rapportage?

7. De rechtbank oordeelt dat het college mocht uitgaan van de juistheid van de rapportage van 21 juni 2024 en de aanvulling van deze rapportage van 1 mei 2025. Volgens vaste rechtspraak van de ABRvS moet aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag liggen.^[1]Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden. Uit vaste rechtspraak van de ABRvS volgt ook dat een bestuursorgaan in beginsel mag uitgaan van de juistheid van een rapportage als deze op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt.^[2]

In de rapportages is beschreven wat de toezichthouders hebben gezien en gehoord tijdens de controle. Hoewel alleen een foto is gemaakt van de kamer waarin niemand was aangetroffen, heeft eiser niet betwist dat de toezichthouders hebben gezien dat in vijf kamers bedden stonden, dat vier personen zijn aangetroffen en dat kleding is aangetroffen in drie kamers. De rechtbank heeft daarom geen reden om aan deze waarnemingen te twijfelen. Eiser heeft wel betoogd dat de toezichthouders zijn verklaring verkeerd hebben begrepen. De rechtbank stelt vast dat eiser dus niet betwist dat hij deze verklaring heeft gedaan. Dit betekent dat de rechtbank ook geen aanleiding heeft om te twijfelen aan wat de toezichthouders in de woning hebben gehoord.
Ter zitting heeft eiser gesteld dat de toezichthouders tijdens de controle de dekens van de slapende personen hebben afgetrokken en dat de toezichthouders naar hen hebben geschreeuwd. De rechtbank constateert dat eiser hiermee een andere gang van zaken schetst over de werkwijze van de toezichthouders en hun gedrag. Deze enkele niet onderbouwde stelling is echter onvoldoende om te kunnen spreken van zodanige twijfel aan de rapportages zodat deze niet ten grondslag mogen worden gelegd aan de vaststelling van de overtreding. Deze geschetste gang van zaken over de manier waarop de toezichthouders zijn omgegaan met de slapende personen, staat namelijk haaks op de inhoud van de rapportages. In de rapportages staat immers dat de toezichthouders steeds hebben besloten om de deur te sluiten en de privacy te respecteren elke keer toen een slapende persoon werd aangetroffen. Eiser heeft ter zitting toegelicht dat hij een klacht heeft ingediend over het gedrag van de toezichthouders en voor de behandeling van deze klacht heeft hij een gesprek gehad, maar zijn klacht heeft volgens hem tot niets geleid. De rechtbank heeft verder geen aanknopingspunten gezien in de stukken die de door eiser geschetste gang van zaken bevestigen. Dat betekent dat het college de rapportage redelijkerwijs ten grondslag heeft mogen leggen aan het bestreden besluit.

Heeft het college met de rapportage aannemelijk gemaakt dat de last werd overtreden?

8. De rechtbank oordeelt dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat de woning op 21 juni 2024 werd bewoond door drie of meer personen, zodat sprake is van een overtreding van de last. Uit de rapportages blijkt dat vijf kamers van de woning waren voorzien van een volwaardig bed, dat in alle kamers met uitzondering van de kamers op de begane grond en eerste verdieping aan de voorzijde kledingstukken waren aangetroffen, dat in vier van de vijf kamers een slapend persoon was aangetroffen en dat eiser tijdens de controle over deze personen heeft verklaard dat zij collega’s van elkaar zijn. De rechtbank acht dat het college gelet op een combinatie van deze vier factoren aannemelijk heeft gemaakt dat de woning tijdens de controle werd bewoond door drie of meer personen die geen duurzaam gezamenlijk huishouden vormen. Door tijdens de controle te verklaren dat de vier aangetroffen personen niet hoeven te worden gecontroleerd omdat ze collega’s van elkaar zijn, heeft eiser op dat moment zelf toegegeven dat tijdens de controle vier personen in de woning sliepen die geen duurzaam gezamenlijk huishouden vormden. Deze verklaring in de context de constateringen in de woning maakt aannemelijk dat de personen daar op dat moment woonden.
Het betoog van eiser dat het college ten onrechte geen onderzoek heeft gedaan naar de juistheid van deze verklaring slaagt verder niet. Zoals het college heeft toegelicht en zoals ook uit de rapportage blijkt, wilden de toezichthouders juist tijdens de controle onderzoeken wie deze personen waren. De rechtbank leest vervolgens dat eiser de toezichthouders op dat moment heeft aangemaand om de woning te verlaten. Uit de rapportage blijkt dus dat de toezichthouders geen kans kregen om de aangetroffen personen te controleren door het handelen van eiser zelf. Hoewel uit de rapportage ook blijkt dat eiser alsnog in gesprek wilde gaan nadat hij de toezichthouders naar buiten had gestuurd, acht de rechtbank niet onredelijk dat de toezichthouders daar niet op in wilden gaan vanwege de manier waarop zij waren behandeld. Dat de toezichthouders tijdens het bezoek geen onderzoek hebben kunnen doen naar de personen komt dus voor risico van eiser .
De verklaring van [naam 2] maakt ook niet dat het college de verklaring van eiser tijdens de controle anders had moeten interpreteren. Uit de huurovereenkomst die eiser zelf heeft overgelegd blijkt dat [naam 2] de woning huurt vanaf 1 oktober 2024, dus na de controle. Deze verklaring bevat verder geen informatie over de personen en de stelling dat zij daar tijdelijk waren om te klussen wordt niet ondersteund door de inhoud van de aanvullende rapportage. Omdat niet is gebleken dat [naam 2] huurder was tijdens de controle en omdat de verklaring onduidelijk is én niet wordt bevestigd door de inhoud van de rapportage, kan de rechtbank niet uitgaan van de geloofwaardigheid van deze verklaring.
Ook de verklaring van de eigenaar van de shoarmazaak maakt dit niet anders. Uit deze verklaring volgt niet meer dan dat de aangetroffen personen niet zouden werken voor de shoarmazaak. Dat zegt dus niets over of zij wel of niet wonen in de woning van eiser of dat zij collega’s zouden zijn voor de winkel beneden.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, rechter, in aanwezigheid van mr. T.A. de Kraker, griffier, op 8 oktober 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 4:86

De verplichting tot betaling van een geldsom wordt bij beschikking vastgesteld.

De beschikking vermeldt in ieder geval:

de te betalen geldsom;

de termijn waarbinnen de betaling moet plaatsvinden.

Artikel 5:37, eerste lid

Alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, beslist het bestuursorgaan bij beschikking omtrent de invordering van een dwangsom.

Huisvestingswet 2014

Artikel 21, eerste lid, aanhef en onder a

Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:

van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;

Huisvestingsverordening [plaats 2] 2022

Artikel 1

Deze verordening verstaat onder:

[…]

o. Omzetting (= kamerverhuur): het omzetten van zelfstandige woonruimte in onzelfstandige woonruimten, zoals bedoeld in artikel 21 sub c van de Huisvestingswet 2014;

[…]

q. Onzelfstandige woonruimte: woonruimte, niet zijnde woonruimte bestemd voor inwoning, welke geen eigen toegang heeft en welke niet door een huishouden kan worden bewoond, zonder dat dit daarbij afhankelijk is van wezenlijke voorzieningen buiten die woonruimte, zijnde keuken, badruimte en/of toilet, gezamenlijk moet gebruiken en waarvan de deur van het privévertrek uitkomt op een gezamenlijke (verkeers)ruimte;

[…]

z. Zelfstandige woonruimte: een woonruimte welke een eigen toegang heeft en welke de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning zijnde keuken, badruimte en/of toilet.

Artikel 2

Het is verboden om een woonruimte, zonder vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet:

anders dan ten behoeve van de bewoning of het gebruik als kantoor of praktijkruimte door de eigenaar aan de bestemming tot bewoning te onttrekken of onttrokken te houden;

van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden, waarbij bewoning door 3 of meer personen plaatsvindt.

De vergunningplicht heeft betrekking op alle woonruimte binnen de bebouwde kom van de gemeente Tilburg ;

Het bepaalde in het eerste lid sub a is niet van toepassing op woonruimte, die geheel of gedeeltelijk wordt onttrokken aan de bestemming tot bewoning, indien:

De onttrekking plaatsvindt voor het uitoefenen van een beroep of bedrijf, niet zijnde kantoor of praktijkruimte aan huis, dat is toegestaan volgens het geldende bestemmingsplan, dan wel vergunning voor afwijking hiervan is verleend;

De onttrekking plaatsvindt voor het slopen van het pand, waarvoor een sloopmelding is ingediend welke voldoet aan de vereisten van het Bouwbesluit, of waarvoor een omgevingsvergunning is verleend;

Er een omgevingsvergunning is verleend voor het geheel of gedeeltelijk onttrekken van een woonruimte.

Het bepaalde in het eerste lid sub b, is niet van toepassing op woonruimte die in het bezit is van een corporatie, mits:

de omzetting is toegestaan op grond van het bestemmingsplan, dan wel afwijking hiervan mogelijk is;

het huisvesten van bijzondere doelgroepen betreft waarvoor jaarlijkse prestatieafspraken zijn gemaakt, of waarvoor een wettelijke taakstelling geldt;

de omzetting van dergelijke panden bij het college wordt aangemeld en afgemeld als het pand weer als zelfstandige woonruimte in gebruik is.

Het bepaalde in het eerste lid sub b, is niet van toepassing op woonruimte die in het bezit is van een door de gemeente erkende zorgaanbieder en bedoeld is voor de huisvesting van cliënten met een zorgindicatie, mits: