Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummers: BRE 24/7612 en 25/432
uitspraak van de voorzieningenrechter van 26 september 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[eiser], uit [plaats] , eiser
.
.
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
De Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur.
Samenvatting
1. [stichting] (hierna: Woo-verzoeker) heeft een verzoek op grond van (inmiddels) de Wet open overheid (Woo) ingediend waarin zij samengevat vraagt om informatie over transport en slacht van slachtzeugen en slachtbiggen. Eiser is het niet eens met de gedeeltelijke toewijzing van dit verzoek. Hij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Hij voert een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter het bestreden besluit.
1.1.
De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister op goede gronden heeft besloten de gevraagde gegevens openbaar te maken. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de voorzieningenrechter volgt vanaf 4. Daarbij gaat de voorzieningenrechter in op de vraag of het besluit evenredig is en of de minister niet meer bekend wil maken dan waarom is gevraagd. Aan het eind staat de beslissing van de voorzieningenrechter en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Woo-verzoeker heeft op 3 februari 2021 een verzoek ingediend om over de jaren 2019 en 2020 documenten te krijgen over transporten, meldingen van buitenlandse toezichthouders en bevindingen en verklaringen van de NVWA met betrekking tot het welzijn van slachtzeugen en slachtbiggen bij transport, op verzamelcentra en in de slachterij. De minister heeft dit verzoek met het besluit van 20 maart 2024 gedeeltelijk toegewezen en met dat besluit besloten tot uitgestelde openbaarmaking. Met het bestreden besluit van 27 september 2024 op het bezwaar van eiser heeft de minister de bezwaren ongegrond verklaard en de gedeeltelijke toewijzing in stand gelaten. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.1.
Eiser heeft tegelijkertijd met het beroepschrift de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening. Hij heeft dit verzoek ingetrokken omdat hij per abuis in de veronderstelling was dat de minister had toegezegd openbaarmaking op te schorten. Hij heeft een nieuw verzoek om voorlopige voorziening ingediend. Dat tweede verzoek ligt hier ter beoordeling voor.
2.2.
Woo-verzoeker heeft laten weten niet als belanghebbende aan de zaak deel te willen nemen.
2.3.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan heeft mr. P.J.C. Brussee fysiek deelgenomen namens de minister. De gemachtigde van eiser heeft op zijn verzoek telefonisch deelgenomen aan de zitting.
2.4.
Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiser tegen het bestreden besluit. [1]
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Het bestreden besluit
3. De minister heeft besloten om de gevraagde documenten openbaar te maken, waarbij de volgende gegevens zijn weggelakt:
- Nationale identificatienummers, zoals kentekens, rijbewijsnummers en nummers met betrekking tot de gemeentelijke basisadministratie; [2]
- Gegevens betreffende de persoonlijke levenssfeer van een persoon, zoals namen, e-mailadressen, telefoonnummers en functienamen. [3]
- Interne e-mail adressen om te voorkomen dat deze vol zullen lopen met spam om de overheid te frustreren. [4]
De minister heeft besloten de gegevens van het bedrijf van eiser wel openbaar te maken. Concreet geldt dat voor deze eiser bij een rapport van bevindingen van 9 juli 2020, zodat deze procedure beperkt is tot een oordeel over de openbaarmaking van dat document.
Inhoudelijke beoordeling
4. Het verzoek is ingediend op 3 februari 2021 op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob), die toen nog van toepassing was. Op 1 mei 2022 trad de Woo in werking. Op 20 maart 2024 heeft de minister besloten op het verzoek. In het overgangsrecht is geen bepaling opgenomen dat Wob-verzoeken onder het oude recht moeten worden afgehandeld. De minister heeft er dus terecht voor gekozen het Wob-vezoek als Woo-verzoek te behandelen en als zodanig af te doen. [5]
Toetsingskader
4.1.
Artikel 5.1 van de Woo geeft aan op welke gronden een bestuursorgaan het openbaar maken van documenten moet of mag weigeren. Het eerste lid geeft de absolute weigeringsgronden. Als deze gronden zich voordoen moet het bestuursorgaan openbaarmaking weigeren. Het tweede lid bevat de relatieve weigeringsgronden. Als deze zich voordoen moet het bestuursorgaan een belangenafweging maken en aan de hand daarvan beslissen of de stukken al dan niet openbaar gemaakt kunnen worden. In het vijfde lid is de mogelijkheid opgenomen om in uitzonderlijke gevallen openbaarmaking achterwege te laten indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in de eerste twee leden en indien dit belang zwaarder weegt dan het algemeen belang bij openbaarmaking. Blijkens de memorie van toelichting [6] kan deze weigeringsgrond niet meer als ruime restcategorie gebruikt worden. De bestuursrechter moet onder de Woo nog restrictiever dan onder het regime van de Wob toetsen of van deze weigeringsgrond gebruik mag worden gemaakt. Zij zal dat hieronder doen.
De Woo biedt geen ruimte om openbaarmaking te weigeren op andere gronden dan die in de wet zijn genoemd.
Onevenredige benadeling om andere belangen
5. Eiser stelt dat het besluit in strijd is met artikel 8, eerste lid van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) en dat openbaarmaking had moeten worden geweigerd op grond van artikel 5.1, vijfde lid van de Woo. Eiser heeft ter zitting expliciet verklaard dat dit de enige relevante weigeringsgrond is. Hij beroept zich niet op andere weigeringsgronden in het eerste en tweede lid van de Woo. Volgens eiser zullen gegevens over eiser naar verwachting worden gebruikt om strafbare feiten tegen eiser te plegen. De minister heeft niet gemotiveerd dat dit geen bijzondere omstandigheid is die ertoe leidt dat afgeweken moet worden van het standpunt dat de Woo in overeenstemming met het EVRM is en openbaarmaking van het rapport daarmee gerechtvaardigd. Openbaarmaking is ook niet noodzakelijk en evenredig, mede gelet op het belang van voorkoming van grensoverschrijdend dierenrechtenactivisme. Eiser verwijst naar uitspraken van het Europees hof voor de rechten van de mens. [7]
5.1.
De minister geeft aan dat er vaste jurisprudentie is dat de gevraagde gegevens in beginsel openbaar moeten worden gemaakt tenzij sprake is van onevenredig nadeel. Een algemene dreiging is onvoldoende als grond om niet openbaar te maken. Een beroep op artikel 8 EVRM Pro slaagt ook niet. In rechtspraak over dat artikel staan drie cumulatieve voorwaarden waaronder inmenging wel is gerechtvaardigd. Daaraan is hier voldaan. De inmenging is immers bij wet voorzien, kent een legitiem doel en is noodzakelijk in een democratische samenleving. [8]
5.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat zich in deze zaak bijzondere omstandigheden voordoen die een uitzondering rechtvaardigen op het uitgangspunt dat openbaarheid de regel is. Het is aan degene die zich beroept op bijzondere omstandigheden om te motiveren dat daar sprake van is. De minister hoeft niet te motiveren dat daar geen sprake van is.
5.3.
Wat betreft de stelling van eiser dat openbaarmaking van de bedrijfsnamen tot strafbare acties van dierenrechtenactivisten tegen hem kan leiden, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. De voorzieningenrechter acht het op zich begrijpelijk dat eiser vreest om in de belangstelling te komen staan van belangenbehartigers van dierenrechten. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld is het niet noodzakelijk dat aannemelijk wordt gemaakt dat een concreet bedrijf onevenredige gevolgen van de openbaarmaking zal ondervinden, maar is die enkele vrees niet voldoende voor de conclusie dat openbaarmaking van de bedrijfsnaam daadwerkelijke schade zal toebrengen aan de met de geheimhouding van de bedrijfsnaam gediende belangen. Daartoe moet aan de hand van nadere concrete gegevens aannemelijk worden gemaakt dat in Nederland (nog altijd) sprake is van een actuele dreiging van extremistische acties vanuit dierenrechtenactivisme in de richting van degelijke bedrijven. Een actuele motivering op dit punt ontbreekt in de stukken aangezien daar activiteiten uit 2016 en 2017 worden aangehaald. Ter zitting heeft eiser een nadere onderbouwing gegeven, die niet met objectieve gegevens was onderbouwd. Een krantenartikel waar eiser naar verwijst onderbouwt onvoldoende de vrees dat er een concrete dreiging bestaat gericht tegen bedrijven zoals dat van eiser (waar éénmalig een overtreding ten opzichte van één dier is geconstateerd) of zelfs meer in het algemeen tegen varkenshouders in de regio van het bedrijf van eiser. Ook de door eiser aangehaalde uitspraak van het Hof ’s-Hertogenbosch van 16 december 2024 [9] levert geen ander oordeel op. Deze uitspraak ging over de vraag of actievoerders in dat specifieke geval strafbaar waren. Voor zover eiser daaraan de conclusie verbindt dat stalbezettingen niet meer strafbaar zijn, merkt de voorzieningenrechter op dat, voor zover die conclusie al juist is, de wens tot het voorkomen van niet-strafbare handelingen onvoldoende is om uit te gaan van een uitzonderlijk geval waarbij sprake is van onevenredige benadeling voor eiser. De verwijzing naar berichten in de media over incidenten in het verleden leveren mede daarom geen concrete, actuele aanknopingspunten voor een dergelijke aanname op. [10]
5.4.
Nu eiser de concrete dreiging niet heeft onderbouwd, ziet de voorzieningenrechter ook geen aanleiding om strijd met artikel 8, eerste lid van het EVRM aan te nemen of voor het oordeel dat openbaarmaking onevenredig is. De minister wijst er terecht op dat met de Woo is voorzien in een wettelijke grondslag voor openbaarmaking. De Woo dient het algemeen belang en biedt met artikel 5.1 en 5.2 een afgewogen stelsel van uitzonderingsgronden. Dat eiser zelf vindt dat de openbaarmaking van haar gegevens geen democratisch belang dient, neemt niet weg dat in de Woo is bepaald dat bij de toepassing wordt uitgegaan van het algemeen belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische samenleving. De voorzieningenrechter ziet geen reden om in dit geval niet dit uitgangspunt aan te nemen. Voor zover eiser zich beroept op uitspraken van het Europees hof voor de rechten van de mens, volgt de voorzieningenrechter dat ook niet. In de uitspraken waar eiser naar verwijst bood de wetgeving geen ruimte voor een belangenafweging of was die in ieder geval niet gemaakt. De Woo biedt die ruimte expliciet wel en de minister heeft die afweging ook gemaakt.
Treedt de minister bij het besluit tot openbaarmaking buiten de omvang van het verzoek?
6. Eiser stelt dat het in strijd met het legaliteitsbeginsel is dat de minister meer openbaar maakt dan waarom is gevraagd. Er is alleen gevraagd om informatie over slachtzeugen en slachtbiggen. Slachtzeugen zijn per definitie zwaarder dan 170 kg, een slachtbig weegt per definitie maximaal 27 kg. De vrij te geven informatie gaat over een varken van 80 kg dat dus geen slachtzeug of slachtbig is. Dat is niet in lijn met artikel 4.1, eerste lid van de Woo dat stelt dat alleen gevraagde informatie vrijgegeven hoeft te worden.
6.1.
De minister wijst erop dat een Woo-verzoek niet te restrictief mag worden uitgelegd. Het gaat om dierenwelzijn bij transport en slacht. Het is daarbij minder van belang als wat voor varken het betreffende dier wordt gekwalificeerd. Het betreffende rapport valt binnen de omvang van het verzoek en is terecht beoordeeld als zijnde passend bij het ingediende Woo-verzoek. Voor zover deze informatie daar toch buiten zou vallen, biedt artikel 3.1, eerste lid van de Woo de mogelijkheid het toch openbaar te maken. [11]
6.2.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat de minister de gegevens zoals voorgenomen openbaar mag maken. Uitgangspunt is dat een Woo-verzoek ruim opgevat moet worden. Eiser beroept zich op definities uit het Handboek Opfokzeugen. [12] Deze hebben geen juridische binding en het is onwaarschijnlijk dat de Woo-verzoeker bij het indienen van het verzoek deze definities voor ogen had. Als dat wel zo was geweest, had het voor de hand gelegen dat ze deze expliciet had genoemd. De normale definitie van zeug is vrouwelijk varken. Een slachtzeug is een vrouwelijk varken dat naar de slacht gaat. De minister mocht er vanuit gaan dat dit bedoeld is in het Woo-verzoek en niet de definities die eiser in zijn beroepschrift aanhaalt. Er is geen aanleiding het verzoek zo beperkt op te vatten als eiser betoogt. Het vrij te geven document valt daarom naar het oordeel van de voorzieningenrechter onder de reikwijdte van wat in het Woo-verzoek is gevraagd.
Is er strijd met het motiveringsbeginsel?
7. Eiser stelt dat de minister, gelet op bovenstaande argumenten, onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de informatie die hij openbaar wil maken openbaar gemaakt moet worden.
7.1.
Eiser heeft, afgezien van de hierboven besproken gronden, niet aangegeven waar de motivering van de minister tekortschiet. Gelet op de weerlegging van bovenstaande gronden, treft deze beroepsgrond daarom geen doel.
Conclusie en gevolgen
8. De voorzieningenrechter zal het beroep ongegrond verklaren en ziet daarom ook geen grond om de voorlopige voorziening toe te kennen.
8.1.
Nu het beroep ongegrond wordt verklaard en het verzoek om voorlopige voorziening wordt afgewezen is er geen grond voor een veroordeling in de proceskosten of vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep ongegrond;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. drs. R.J. Wesel, griffier. op 26 september 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet open overheid
Artikel 4.1. Verzoek
1. Eenieder kan een verzoek om publieke informatie richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. In het laatste geval beslist het verantwoordelijke bestuursorgaan op het verzoek. [.]
Artikel 5.1. Uitzonderingen
1. Het openbaar maken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen;
de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden;
bedrijfs- en fabricagegegevens betreft die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
persoonsgegevens betreft als bedoeld in paragraaf 3.1 onderscheidenlijk paragraaf 3.2 van de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de betrokkene uitdrukkelijk toestemming heeft gegeven voor de openbaarmaking van deze persoonsgegevens of deze persoonsgegevens kennelijk door de betrokkene openbaar zijn gemaakt;
nummers betreft die dienen ter identificatie van personen die bij wet of algemene maatregel van bestuur zijn voorgeschreven als bedoeld in artikel 46 van Pro de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de levenssfeer maakt.
2. Het openbaar maken van informatie blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
de betrekkingen van Nederland met andere landen en staten en met internationale organisaties;
de economische of financiële belangen van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen, in geval van milieu-informatie slechts voor zover de informatie betrekking heeft op handelingen met een vertrouwelijk karakter;
de opsporing en vervolging van strafbare feiten;
e inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen;
de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
de bescherming van andere dan in het eerste lid, onderdeel c, genoemde concurrentiegevoelige bedrijfs- en fabricagegegevens;
de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft;
de beveiliging van personen en bedrijven en het voorkomen van sabotage;
het goed functioneren van de Staat, andere publiekrechtelijke lichamen of bestuursorganen.
3. Indien een verzoek tot openbaarmaking op een van de in het tweede lid genoemde gronden wordt afgewezen, bevat het besluit hiervoor een uitdrukkelijke motivering.
4. Openbaarmaking kan tijdelijk achterwege blijven, indien het belang van de geadresseerde van de informatie om als eerste kennis te nemen van de informatie dit kennelijk vereist. Het bestuursorgaan doet mededeling aan de verzoeker van de termijn waarbinnen de openbaarmaking alsnog zal geschieden.
5. In uitzonderlijke gevallen kan openbaarmaking van andere informatie dan milieu-informatie voorts achterwege blijven indien openbaarmaking onevenredige benadeling toebrengt aan een ander belang dan genoemd in het eerste of tweede lid en het algemeen belang van openbaarheid niet tegen deze benadeling opweegt. Het bestuursorgaan baseert een beslissing tot achterwege laten van de openbaarmaking van enige informatie op deze grond ten aanzien van dezelfde informatie niet tevens op een van de in het eerste of tweede lid genoemde gronden.
6. Het openbaar maken van informatie blijft in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, in geval van milieu-informatie eveneens achterwege voor zover daardoor het in het eerste lid, onderdeel c, genoemde belang ernstig geschaad wordt en het algemeen belang van openbaarheid van informatie niet opweegt tegen deze schade.
7. Het eerste en tweede lid zijn niet van toepassing op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu.
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Artikel 8. Recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven
1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.